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Projet de loi de finances pour 2012 : Immigration, asile et intégration : immigration et asile

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Immigration, asile et intégration : immigration et asile ( avis - première lecture )

II. ... QUI NE DOIT PAS MASQUER LES DIFFICULTÉS LIÉES À LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME 303

A. PANORAMA DE LA DEMANDE D'ASILE EN FRANCE

La France est le deuxième pays mondial destinataire de demandes d'asile, derrière les Etats-Unis. En 2010, ce sont plus de 52 000 demandes qui ont été enregistrées auprès de l'OFPRA, en hausse de 14 % par rapport à l'année précédente.

Le nombre de demandes déposées est estimé à 23 406 au premier semestre 2011 par le ministère de l'intérieur, soit une progression de 14,1 % par rapport à la même période en 2010 (contre 36 400 aux Etats-Unis selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés et Apatrides (HCR)).

DEMANDES D'ASILE DÉPOSÉES DANS LES 10 PREMIERS PAYS RECEVEURS DE DEMANDES AU PREMIER SEMESTRE 2011

Source : HCR

En France, l'origine géographique des demandeurs d'asile reste sensiblement identique à celle des années précédentes. Parmi les dix principaux pays de provenance des demandeurs, la Turquie, le Sri Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie et le Kosovo, la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie reviennent de façon régulière.

En 2010, le premier pays de provenance des demandeurs d'asile est le Kosovo (3 267 premières demandes) devant le Bangladesh (3 061 premières demandes).

Pour l'année 2011, il existe une évolution à la hausse de la demande d'asile sur les six premiers mois de l'année par rapport à la même période de l'année précédente. Avec 1 965 premières demandes, le Bangladesh est le premier pays de provenance des demandeurs d'asile au cours du premier semestre 2011, avec une augmentation de + 43 % par rapport à la même période de 2010. Viennent ensuite la République démocratique du Congo avec (+7 %), suivie du Kosovo (- 18 %) et du Sri Lanka (+ 11 %).

Source : ministère de l'intérieur (2011 données provisoires 6 mois)

Si la tendance observée au cours du premier semestre 2011 se maintient, le nombre de demandes de protection internationale (mineurs accompagnants compris) pourrait s'élever à 58 000 en 2011 et 64 000 en 2012.

B. DES DIFFICULTÉS LIÉES AU TRAITEMENT DES DOSSIERS PAR L'OFPRA ET LA CNDA

1. Un stock toujours plus important à l'OFPRA

Le projet de loi de finances initiale pour 2011 prévoyait un recrutement de 30 officiers de protection contractuels pour une période de 18 mois afin de résorber le stock existant au 31 décembre 2010.

Ce recrutement a été réalisé, portant ainsi les effectifs de l'OFPRA à 439 équivalents temps plein en 2011.

 

Emplois fonctionnels

ETP

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

TOTAL

ETP

 

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

2009

6

6

160

155,8

84

82

37

36,2

0

0

129

126

6

6

412

407

2010

6

6

169

164,9

85

82,6

35

34

0

0

123

119,5

5

5

412

404

2011

4

4

168

163,7

116

113,5

35

34,2

0

0

123

119,6

4

4

442

439

Source : ministère de l'intérieur

S'il s'avérait nécessaire, et a permis une augmentation du nombre de décisions de l'OFPRA, l'impact sur le délai de traitement des dossiers a néanmoins été quasi-nul du fait de l'augmentation parallèle du nombre de demandes.

En effet, depuis 2008, la demande de protection internationale est orientée à la hausse : + 14,4 % en 2008 par rapport à 2007, + 13,3 % en 2009 par rapport à 2008 et + 7,3 % en 2010 par rapport à 2009. L'OFPRA a ainsi enregistré 41 619 demandes de protection internationale (hors mineurs accompagnants) en 2010. Cette hausse de la demande est avant tout imputable à l'augmentation des premières demandes (+ 11,1 %), les demandes de réexamen ayant diminué de - 15,8 % par rapport à 2009.

Au cours du premier semestre 2011, la hausse de la demande de protection internationale (hors mineurs accompagnants) se poursuit, avec 23 406 demandes enregistrées, soit + 14,1 % par rapport à la même période de 2010.

Source : ministère de l'intérieur (Données 20011 provisoires sur 6 mois - toutes données hors mineurs accompagnants)

Le délai d'examen d'une demande d'asile, indicateur essentiel du programme, est en constante augmentation depuis quelques années pour atteindre un pic prévisionnel de 150 jours en 2011.

DÉLAI D'EXAMEN D'UNE DEMANDE D'ASILE PAR L'OFPRA

 

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

Nombre de dossiers traités par an par ETP d'agent instructeur

385

390

385

385

385

Délai de traitement d'un dossier en jours

118

145

150

130

115

Or, ce problème a des conséquences autant en termes humains que sur le plan financier.

Sur le plan humain, il est impensable de laisser un demandeur d'asile dans l'incertitude pendant aussi longtemps, délai d'autant plus allongé si la réponse s'avère négative et est suivie par un recours auprès de la CNDA.

Sur le plan financier, un tel délai a un coût et des conséquences non négligeables sur les finances publiques.

Interrogé par vos rapporteurs, M. le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration a indiqué lors de son audition devant la Commission que les effectifs de l'OFPRA seraient consolidés et que 15 nouveaux emplois, gagés sur les effectifs du ministère de l'intérieur, seraient ouverts en 2012. Ce devrait permettre de réduire le délai global de traitement des dossiers de moitié.

2. Des délais de recours beaucoup trop longs à la CNDA

Lorsqu'un demandeur d'asile voit sa demande refusée par l'OFPRA, il peut déposer un recours auprès de la CNDA. Depuis 2009, le nombre de recours déposés auprès de la CNDA est à la hausse, +10 % entre 2009 et 2010. Au premier semestre 2011, ce sont plus de 15 000 recours qui ont été déposés par les demandeurs d'asile.

NOMBRE ET NATURE DES DOSSIERS EN COURS À LA CNDA

 

2009

2010

1er sem. 2011

Prévision

fin 2011

Prévision

2012

Recours

25 039

27 445

15 273

36 500

39 000

Décisions

20 240

23 934

16 310

38 000

47 000

Stock

25 395

29 776

28 850

28 000

20 000

Cette croissance des entrées a rapidement impacté les délais de jugement. Alors que le Conseil d'État s'était fixé un objectif de 6 mois pour 2011, le délai prévisible moyen de jugement a dépassé 15 mois fin 2009, contre un peu plus de 10 mois fin 2008.

Afin de répondre à cette hausse parallèle des recours et des délais, un plan d'action a été mis en place par le Conseil d'État. Ce plan de recrutement, qui a porté prioritairement sur des emplois de rapporteurs (en charge de l'instruction des recours), passés de 70 fin 2009 à 95 fin 2010 et à 135 fin 2011, a porté l'effectif total de la Cour à 245,59 ETP fin 2010. Il sera de 298,5 ETP fin 2011.

EFFECTIFS DE LA CNDA (EN ETP) :

 

Au 31 décembre 2006

Au 31 décembre 2007

Au 31 décembre 2008

Au 31 décembre 2009

Au 31 décembre 2010

Prévision 2011

ETP agents présents

235,1

223,2

219,6

212,9

245,9

298,5

Outre les emplois d'agents de la Cour, 10 magistrats permanents ont été affectés à la CNDA au 1er septembre 2009, effectif porté à 12 au 1er septembre 2011. A ces 12 magistrats permanents s'ajoutent 76 vacataires.

Au cours du premier semestre 2011, les présidents vacataires ont présidé en moyenne 162 audiences par mois, tandis que les présidents à temps plein en ont présidé 77.

NOMBRE D'AUDIENCES TENUES AU PREMIER SEMESTRE 2011

 

Janvier 2011

Février 2011

Mars 2011

Avril 2011

Mai 2011

Juin 2011

par les présidents à plein temps

80

65

86

63

95

75

audiences mensuelles par président à temps plein

8

6,5

8,6

6,3

9,5

7,5

par les présidents vacataires

153

164

138

177

185

155

L'augmentation des recrutements devrait ainsi permettre de juger 38 000 affaires en 2011 (contre 24 000 en 2010) et 47 000 fin 2012, et d'atteindre un délai prévisible moyen de jugement de 9 mois fin 2011 et de 6 mois fin 2012.

3. La question de l'accueil des demandeurs d'asile

L'afflux de demandeurs d'asile pose inévitablement la question de leur hébergement. Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ont une capacité de 21 410 places en 2011, nombre en progression, mais qui ne suffit pas à couvrir le besoin réel.

L'optimisation de la prise en charge des demandeurs d'asile est un objectif majeur du programme 303, à travers notamment les indicateurs de l'hébergement en CADA.

HÉBERGEMENT EN CADA DES DEMANDEURS D'ASILE EN COURS DE PROCÉDURE REMPLISSANT LES CONDITIONS D'ACCÈS À CET HÉBERGEMENT (EN  %)

2009

réalisation

2010

Réalisation

2011

Prévision

2012

prévision

2013

cible

36,7

31,4

40

35

35

Cet indicateur permet d'apprécier la part des demandeurs d'asile pris en charge en CADA sur l'ensemble des demandeurs d'asile en cours de procédure et pouvant prétendre à un hébergement en CADA.

TAUX D'OCCUPATION DES PLACES EN CADA PAR LES DEMANDEURS D'ASILE OU

AUTRES PERSONNES AUTORISÉES (EN %)

2009

réalisation

2010

Réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

91,4

92,2

94

94

95

Cet indicateur permet d'apprécier l'efficacité du dispositif national d'accueil dans l'hébergement des personnes qui sont autorisées à être prises en charge dans un CADA.

« L'hébergement dans les CADA répond mieux que d'autres modes de prise en charge (accueil collectif, hôtels) aux normes minimales d'accueil prévues par la réglementation européenne. Aussi l'objectif est-il d'augmenter le taux d'hébergement dans ces centres en diminuant la durée moyenne de séjour, d'une part, par la réduction des délais d'instruction des demandes d'asile et, d'autre part, par des progrès en matière d'organisation de la sortie des centres des déboutés et des réfugiés (respect des délais réglementaires de sortie des centres). »1(*)

Néanmoins, l'hébergement en CADA se révélant insuffisant, d'autres solutions doivent être trouvées, qui prennent la forme d'hébergement d'urgence ou d'ATA, dépenses qui explosent comme vos rapporteurs l'ont précédemment souligné. A cela s'ajoute le problème de la répartition géographique des demandeurs d'asile sur le territoire français. Des situations très différentes entre les communes sont constatées, certaines supportant la charge plus que d'autres.

C'est pourquoi une circulaire relative au pilotage du dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile a été publiée le 24 mai 2011, afin d'homogénéiser les pratiques, organiser la répartition des demandeurs d'asile et rationaliser les dépenses. Un suivi précis et trimestriel de l'activité d'hébergement d'urgence est ainsi mis en oeuvre au plan régional.


* 1 Projet annuel de performance 2012