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Projet de loi de finances pour 2012 : Immigration, asile et intégration : immigration et asile

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Immigration, asile et intégration : immigration et asile ( avis - première lecture )

Avis n° 108 (2011-2012) de MM. Alain NÉRI et Raymond COUDERC, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 17 novembre 2011

Disponible au format PDF (225 Koctets)


N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION :

IMMIGRATION ET ASILE

Par MM. Alain NÉRI et Raymond COUDERC,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 15) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 et comprend deux programmes : le programme 303 porte sur « l'immigration et l'asile », le programme 104 sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ».

Depuis cette création, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées se saisit pour avis sur le programme 303. Ce programme est composé de 4 actions qui sont la circulation des étrangers et la politique des visas (action 1), la garantie de l'exercice du droit d'asile (action 2), la lutte contre l'immigration irrégulière (action 3), et le soutien (action 4). Seule l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » fait l'objet d'un examen par la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.

Cette action a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur demande.

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) qui relève du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », instruisent les demandes d'asile.

I. UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS LIÉS À L'ACTION 2 DU PROGRAMME 303 ...

A. LA MODIFICATION D'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Depuis 2007, les crédits de la mission Immigration, asile et intégration relevaient du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Ce pilotage au sein d'un ministère unique, procédure inédite, devait permettre de simplifier le parcours d'un demandeur d'asile en centralisant l'ensemble des services dédiés à l'immigration en France.

Après la suppression de ce ministère par décret du 14 novembre 2010, la politique de l'immigration a été rattachée au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales par décret du 25 novembre 2010. Ce dernier a maintenu intacte la configuration des services issue du décret d'attribution du 31 mai 2007 et du décret d'organisation de son administration centrale du 26 décembre 2007.

Interrogé par vos rapporteurs lors de son audition devant la Commission, le Ministre M. Claude Guéant a confirmé que le pilotage par un seul ministère était gage d'une plus grande efficacité, tout en permettant de réduire les dépenses publiques. La maquette budgétaire a été préservée. Même s'il existe deux secrétaires généraux, il n'y a pas de doublons car leurs attributions sont distinctes.

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

Le programme 303 concentre la majorité des crédits dévolus à la mission Immigration, asile et intégration, soit 87,5 % des crédits totaux.

Les autorisations d'engagement (553 millions d'euros en 2012 contre 490 millions en 2011, soit + 12,78 %) ainsi que les crédits de paiement (560 millions d'euros en 2012 contre 488 millions en 2011, soit +14,67 %), sont en progression.

DÉTAIL DES CRÉDITS INSCRITS AU SEIN DE LA MISSION

 

AE en M€

CP en M€

LFI 2011 MISSION

563,72

561,47

- programme 104

72,84

72,84

- programme 303

490,88

488,63

     

PLF 2012 MISSION

632,05

631,95

- programme 104

78,43

71,63

- programme 303

553,62

560,32

     

Evolution 2012/2011 MISSION

+12,12 %

+ 12,55 %

- programme 104

+ 7,67%

- 1,66 %

- programme 303

+ 12,78%

+ 14,67 %

Au sein du programme 303, c'est l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » qui concentre l'essentiel des dotations, puisqu'elle représente 73,86 % des autorisations d'engagement demandées pour 2012.

Source : projet annuel de performance 2012

La progression des crédits du programme 303 est uniquement due à la forte hausse des crédits associés à l'action « garantie de l'exercice du droit d'asile », qui passe d'une dotation de 327,75 millions d'euros en 2011 à 408,91 millions en 2012, soit une hausse de 24,76 %.

Évolution des crédits du programme 303 (en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Projet de loi de finances 2011

Projet de loi de finances 2012

Variation

Projet de loi de finances 2011

Projet de loi de finances 2012

Variation

Action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas »

2,55

2,55

0,0 %

2,55

2,55

0,0 %

Action n° 2 
« Garantie de l'exercice du droit d'asile »

327,75

408,91

+ 24,76 %

327,75

408,91

+ 24,76 %

Action n° 3 
« Lutte contre l'immigration irrégulière »

92,7

80,7

- 12,94 %

90,45

85,4

- 5,58 %

Action n° 4 
« Soutien »

67,88

61,46

- 9,45 %

67,88

63,46

- 6,51 %

Total

490,88

553,62

+ 12,8 %

488,63

560,32

+ 14,7 %

Ce sont les dépenses d'intervention (titre 6) qui sont en forte augmentation (388,16 millions d'euros en 2012 contre 306,55 millions d'euros en 2011, soit + 26,6 %), tandis que les dépenses de personnel (titre 2), de fonctionnement (titre 3) et d'investissement (titre 5) voient leurs dotations diminuer respectivement de 4 %, 2,5 % et 43,3 %.

C. UNE AUGMENTATION DE LA DOTATION LIÉE AUX DISPOSITIFS D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE

Votre commission ne se saisit pour avis que sur les dotations de l'action 2 du programme 303 « garantie de l'exercice du droit d'asile ». Les crédits liés à cette action sont en progression de 24,76 %.

Cette action a pour objet d'assurer l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile en cours de procédure qui le demandent. Cette prise en charge intervient sous la forme soit d'un hébergement accompagné en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) pour les demandeurs d'asile remplissant les conditions d'accès à ce dispositif, soit du versement d'une prestation financière, l'allocation temporaire d'attente (ATA), qui peut être associée à un hébergement d'urgence.

C'est ce domaine de l'accueil qui voit ses dotations augmenter.

Tout d'abord concernant l'hébergement d'urgence, depuis plusieurs années les dépenses engagées sont largement supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale. Ainsi en 2011, 40 millions d'euros ont été engagés, puis 50 millions d'euros supplémentaires ont été ouverts par la loi de finances rectificative de juillet 2011 afin de pouvoir faire face aux dépenses, qui devraient atteindre environ 125 millions d'euros sur l'ensemble de l'année.

Tirant les conséquences de cette sous-budgétisation initiale, les crédits engagés pour l'hébergement d'urgence en 2012 sont en forte croissance, avec une enveloppe de 90,9 millions d'euros. Concrètement, ce sont plus de 9 000 places supplémentaires qui pourront ainsi être financées.

Ensuite concernant l'allocation temporaire d'attente, le constat depuis quelques années est le même : une sous-budgétisation initiale et des dépenses qui explosent en cours d'année. Ainsi en 2011, 54 millions d'euros avaient été engagés en loi de finances initiale, mais ce sont près de 151 millions qui devraient être consommés.

Tout comme pour l'hébergement d'urgence, les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012 au titre de l'ATA sont en forte augmentation puisque l'enveloppe s'établira à 89,65 millions d'euros en 2012. Cette allocation s'élevait en 2010 à 10,67 euros par jour et par personne, montant revalorisé en 2011 à 10,99 euros par jour et par personne. Ce sont donc plus de 21 000 bénéficiaires qui devraient toucher l'ATA en 2012.

II. ... QUI NE DOIT PAS MASQUER LES DIFFICULTÉS LIÉES À LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME 303

A. PANORAMA DE LA DEMANDE D'ASILE EN FRANCE

La France est le deuxième pays mondial destinataire de demandes d'asile, derrière les Etats-Unis. En 2010, ce sont plus de 52 000 demandes qui ont été enregistrées auprès de l'OFPRA, en hausse de 14 % par rapport à l'année précédente.

Le nombre de demandes déposées est estimé à 23 406 au premier semestre 2011 par le ministère de l'intérieur, soit une progression de 14,1 % par rapport à la même période en 2010 (contre 36 400 aux Etats-Unis selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés et Apatrides (HCR)).

DEMANDES D'ASILE DÉPOSÉES DANS LES 10 PREMIERS PAYS RECEVEURS DE DEMANDES AU PREMIER SEMESTRE 2011

Source : HCR

En France, l'origine géographique des demandeurs d'asile reste sensiblement identique à celle des années précédentes. Parmi les dix principaux pays de provenance des demandeurs, la Turquie, le Sri Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie et le Kosovo, la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie reviennent de façon régulière.

En 2010, le premier pays de provenance des demandeurs d'asile est le Kosovo (3 267 premières demandes) devant le Bangladesh (3 061 premières demandes).

Pour l'année 2011, il existe une évolution à la hausse de la demande d'asile sur les six premiers mois de l'année par rapport à la même période de l'année précédente. Avec 1 965 premières demandes, le Bangladesh est le premier pays de provenance des demandeurs d'asile au cours du premier semestre 2011, avec une augmentation de + 43 % par rapport à la même période de 2010. Viennent ensuite la République démocratique du Congo avec (+7 %), suivie du Kosovo (- 18 %) et du Sri Lanka (+ 11 %).

Source : ministère de l'intérieur (2011 données provisoires 6 mois)

Si la tendance observée au cours du premier semestre 2011 se maintient, le nombre de demandes de protection internationale (mineurs accompagnants compris) pourrait s'élever à 58 000 en 2011 et 64 000 en 2012.

B. DES DIFFICULTÉS LIÉES AU TRAITEMENT DES DOSSIERS PAR L'OFPRA ET LA CNDA

1. Un stock toujours plus important à l'OFPRA

Le projet de loi de finances initiale pour 2011 prévoyait un recrutement de 30 officiers de protection contractuels pour une période de 18 mois afin de résorber le stock existant au 31 décembre 2010.

Ce recrutement a été réalisé, portant ainsi les effectifs de l'OFPRA à 439 équivalents temps plein en 2011.

 

Emplois fonctionnels

ETP

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

TOTAL

ETP

 

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

2009

6

6

160

155,8

84

82

37

36,2

0

0

129

126

6

6

412

407

2010

6

6

169

164,9

85

82,6

35

34

0

0

123

119,5

5

5

412

404

2011

4

4

168

163,7

116

113,5

35

34,2

0

0

123

119,6

4

4

442

439

Source : ministère de l'intérieur

S'il s'avérait nécessaire, et a permis une augmentation du nombre de décisions de l'OFPRA, l'impact sur le délai de traitement des dossiers a néanmoins été quasi-nul du fait de l'augmentation parallèle du nombre de demandes.

En effet, depuis 2008, la demande de protection internationale est orientée à la hausse : + 14,4 % en 2008 par rapport à 2007, + 13,3 % en 2009 par rapport à 2008 et + 7,3 % en 2010 par rapport à 2009. L'OFPRA a ainsi enregistré 41 619 demandes de protection internationale (hors mineurs accompagnants) en 2010. Cette hausse de la demande est avant tout imputable à l'augmentation des premières demandes (+ 11,1 %), les demandes de réexamen ayant diminué de - 15,8 % par rapport à 2009.

Au cours du premier semestre 2011, la hausse de la demande de protection internationale (hors mineurs accompagnants) se poursuit, avec 23 406 demandes enregistrées, soit + 14,1 % par rapport à la même période de 2010.

Source : ministère de l'intérieur (Données 20011 provisoires sur 6 mois - toutes données hors mineurs accompagnants)

Le délai d'examen d'une demande d'asile, indicateur essentiel du programme, est en constante augmentation depuis quelques années pour atteindre un pic prévisionnel de 150 jours en 2011.

DÉLAI D'EXAMEN D'UNE DEMANDE D'ASILE PAR L'OFPRA

 

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

Nombre de dossiers traités par an par ETP d'agent instructeur

385

390

385

385

385

Délai de traitement d'un dossier en jours

118

145

150

130

115

Or, ce problème a des conséquences autant en termes humains que sur le plan financier.

Sur le plan humain, il est impensable de laisser un demandeur d'asile dans l'incertitude pendant aussi longtemps, délai d'autant plus allongé si la réponse s'avère négative et est suivie par un recours auprès de la CNDA.

Sur le plan financier, un tel délai a un coût et des conséquences non négligeables sur les finances publiques.

Interrogé par vos rapporteurs, M. le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration a indiqué lors de son audition devant la Commission que les effectifs de l'OFPRA seraient consolidés et que 15 nouveaux emplois, gagés sur les effectifs du ministère de l'intérieur, seraient ouverts en 2012. Ce devrait permettre de réduire le délai global de traitement des dossiers de moitié.

2. Des délais de recours beaucoup trop longs à la CNDA

Lorsqu'un demandeur d'asile voit sa demande refusée par l'OFPRA, il peut déposer un recours auprès de la CNDA. Depuis 2009, le nombre de recours déposés auprès de la CNDA est à la hausse, +10 % entre 2009 et 2010. Au premier semestre 2011, ce sont plus de 15 000 recours qui ont été déposés par les demandeurs d'asile.

NOMBRE ET NATURE DES DOSSIERS EN COURS À LA CNDA

 

2009

2010

1er sem. 2011

Prévision

fin 2011

Prévision

2012

Recours

25 039

27 445

15 273

36 500

39 000

Décisions

20 240

23 934

16 310

38 000

47 000

Stock

25 395

29 776

28 850

28 000

20 000

Cette croissance des entrées a rapidement impacté les délais de jugement. Alors que le Conseil d'État s'était fixé un objectif de 6 mois pour 2011, le délai prévisible moyen de jugement a dépassé 15 mois fin 2009, contre un peu plus de 10 mois fin 2008.

Afin de répondre à cette hausse parallèle des recours et des délais, un plan d'action a été mis en place par le Conseil d'État. Ce plan de recrutement, qui a porté prioritairement sur des emplois de rapporteurs (en charge de l'instruction des recours), passés de 70 fin 2009 à 95 fin 2010 et à 135 fin 2011, a porté l'effectif total de la Cour à 245,59 ETP fin 2010. Il sera de 298,5 ETP fin 2011.

EFFECTIFS DE LA CNDA (EN ETP) :

 

Au 31 décembre 2006

Au 31 décembre 2007

Au 31 décembre 2008

Au 31 décembre 2009

Au 31 décembre 2010

Prévision 2011

ETP agents présents

235,1

223,2

219,6

212,9

245,9

298,5

Outre les emplois d'agents de la Cour, 10 magistrats permanents ont été affectés à la CNDA au 1er septembre 2009, effectif porté à 12 au 1er septembre 2011. A ces 12 magistrats permanents s'ajoutent 76 vacataires.

Au cours du premier semestre 2011, les présidents vacataires ont présidé en moyenne 162 audiences par mois, tandis que les présidents à temps plein en ont présidé 77.

NOMBRE D'AUDIENCES TENUES AU PREMIER SEMESTRE 2011

 

Janvier 2011

Février 2011

Mars 2011

Avril 2011

Mai 2011

Juin 2011

par les présidents à plein temps

80

65

86

63

95

75

audiences mensuelles par président à temps plein

8

6,5

8,6

6,3

9,5

7,5

par les présidents vacataires

153

164

138

177

185

155

L'augmentation des recrutements devrait ainsi permettre de juger 38 000 affaires en 2011 (contre 24 000 en 2010) et 47 000 fin 2012, et d'atteindre un délai prévisible moyen de jugement de 9 mois fin 2011 et de 6 mois fin 2012.

3. La question de l'accueil des demandeurs d'asile

L'afflux de demandeurs d'asile pose inévitablement la question de leur hébergement. Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ont une capacité de 21 410 places en 2011, nombre en progression, mais qui ne suffit pas à couvrir le besoin réel.

L'optimisation de la prise en charge des demandeurs d'asile est un objectif majeur du programme 303, à travers notamment les indicateurs de l'hébergement en CADA.

HÉBERGEMENT EN CADA DES DEMANDEURS D'ASILE EN COURS DE PROCÉDURE REMPLISSANT LES CONDITIONS D'ACCÈS À CET HÉBERGEMENT (EN  %)

2009

réalisation

2010

Réalisation

2011

Prévision

2012

prévision

2013

cible

36,7

31,4

40

35

35

Cet indicateur permet d'apprécier la part des demandeurs d'asile pris en charge en CADA sur l'ensemble des demandeurs d'asile en cours de procédure et pouvant prétendre à un hébergement en CADA.

TAUX D'OCCUPATION DES PLACES EN CADA PAR LES DEMANDEURS D'ASILE OU

AUTRES PERSONNES AUTORISÉES (EN %)

2009

réalisation

2010

Réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

91,4

92,2

94

94

95

Cet indicateur permet d'apprécier l'efficacité du dispositif national d'accueil dans l'hébergement des personnes qui sont autorisées à être prises en charge dans un CADA.

« L'hébergement dans les CADA répond mieux que d'autres modes de prise en charge (accueil collectif, hôtels) aux normes minimales d'accueil prévues par la réglementation européenne. Aussi l'objectif est-il d'augmenter le taux d'hébergement dans ces centres en diminuant la durée moyenne de séjour, d'une part, par la réduction des délais d'instruction des demandes d'asile et, d'autre part, par des progrès en matière d'organisation de la sortie des centres des déboutés et des réfugiés (respect des délais réglementaires de sortie des centres). »1(*)

Néanmoins, l'hébergement en CADA se révélant insuffisant, d'autres solutions doivent être trouvées, qui prennent la forme d'hébergement d'urgence ou d'ATA, dépenses qui explosent comme vos rapporteurs l'ont précédemment souligné. A cela s'ajoute le problème de la répartition géographique des demandeurs d'asile sur le territoire français. Des situations très différentes entre les communes sont constatées, certaines supportant la charge plus que d'autres.

C'est pourquoi une circulaire relative au pilotage du dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile a été publiée le 24 mai 2011, afin d'homogénéiser les pratiques, organiser la répartition des demandeurs d'asile et rationaliser les dépenses. Un suivi précis et trimestriel de l'activité d'hébergement d'urgence est ainsi mis en oeuvre au plan régional.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mardi 22 novembre 2011.

M. Raymond Couderc, co-rapporteur pour avis - Monsieur le Président, mes chers Collègues, la mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 et comprend deux programmes : le programme 303 porte sur « l'immigration et l'asile », le programme 104 sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ». Depuis cette création, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées se saisit pour avis sur le programme 303. Seule l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » fait l'objet d'un examen par la commission.

Cette action a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur demande.

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) qui relève du programme "Conseil d'État et autres juridictions administratives", instruisent les demandes d'asile.

Depuis 2007, les crédits de la mission Immigration, asile et intégration relevaient du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Ce pilotage au sein d'un ministère unique, procédure inédite, devait permettre de simplifier le parcours d'un demandeur d'asile en centralisant l'ensemble des services dédiés à l'immigration en France. Après la suppression de ce ministère par décret du 14 novembre 2010, la politique de l'immigration a été rattachée au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. La configuration des services a été maintenue intacte et la maquette budgétaire préservée.

J'en viens aux dispositions du projet de loi de finances. Le programme 303 concentre la majorité des crédits dévolus à la mission Immigration, asile et intégration, soit 87,5% des crédits totaux. Les autorisations d'engagement (553 millions d'euros en 2012 contre 490 millions en 2011, soit + 12,78 %) ainsi que les crédits de paiement (560 millions d'euros en 2012 contre 488 millions en 2011, soit +14,67 %), sont en progression.

Au sein du programme 303, c'est l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » qui concentre l'essentiel des dotations, puisqu'elle représente 73,86 % des autorisations d'engagement demandées pour 2012. Cette action passe d'une dotation de 327,75 millions d'euros en 2011 à 408,91 millions en 2012, soit une hausse de 24,76 %.

L'action a pour objet d'assurer l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile en cours de procédure qui le demandent. Cette prise en charge intervient sous la forme soit d'un hébergement accompagné en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), soit du versement d'une prestation financière, l'allocation temporaire d'attente (ATA), qui peut être associée à un hébergement d'urgence. C'est ce domaine de l'accueil qui voit ses dotations augmenter.

Tout d'abord concernant l'hébergement d'urgence, depuis plusieurs années les dépenses engagées sont largement supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale. Ainsi en 2011, 40 millions d'euros ont été engagés, puis 50 millions d'euros supplémentaires ont été ouverts par la loi de finances rectificative de juillet 2011 afin de pouvoir faire face aux dépenses, qui devraient atteindre environ 125 millions d'euros sur l'ensemble de l'année.

Tirant les conséquences de cette sous-budgétisation initiale, les crédits engagés pour l'hébergement d'urgence 2012 sont en forte croissance, avec une enveloppe de 90,9 millions d'euros. Concrètement, ce sont plus de 9 000 places supplémentaires qui pourront ainsi être financées.

Ensuite concernant l'allocation temporaire d'attente, le constat depuis quelques années est le même : une sous-budgétisation initiale et des dépenses qui explosent en cours d'année. Ainsi en 2011, 54 millions d'euros avaient été engagés en loi de finances initiale, mais ce sont près de 151 millions qui devraient être consommés.

Tout comme pour l'hébergement d'urgence, les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012 au titre de l'ATA sont en forte augmentation puisque l'enveloppe s'établira à 89,65 millions d'euros en 2012. Ce sont donc plus de 21 000 bénéficiaires qui devraient toucher l'ATA en 2012.

En conclusion, nous dirons qu'il s'agit certainement du programme dont il est le plus facile de défendre le budget. Certes, on a l'impression que la cible s'éloigne au fur et à mesure que l'on s'en rapproche et que les efforts très importants qui sont faits ne suffisent pas à faire face à l'évolution de la situation : l'accroissement du nombre de candidats à l'asile pourrait faire oublier que les budgets qui sont consacrés à ce programme sont en forte augmentation. Cependant, c'est tout à l'honneur de la France d'augmenter ainsi ses efforts pour respecter sa tradition d'accueil et je vous propose d'adopter les crédits du programme 303.

M. Alain Néri, co-rapporteur pour avis - Je voudrais rapidement dresser un panorama de la demande d'asile. La France est le deuxième pays mondial destinataire de demandes d'asile, derrière les États-Unis. En 2010, ce sont plus de 52 000 demandes qui ont été enregistrées auprès de l'OFPRA, en hausse de 14 % par rapport à l'année précédente.

Le nombre de demandes déposées est estimé à 23 406 au premier semestre 2011 par le ministère de l'intérieur, soit une progression de 14,1 % par rapport à la même période en 2010. En 2010, le premier pays de provenance des demandeurs d'asile est le Kosovo (3 267 premières demandes) devant le Bangladesh (3 061 premières demandes).

Si la tendance observée au cours du premier semestre 2011 se maintient, le nombre de demandes de protection internationale (mineurs accompagnants compris) pourrait s'élever à 58 000 en 2011 et 64 000 en 2012.

Or, cette augmentation continue pose des problèmes en matière de traitement des dossiers. A l'OFPRA, le délai d'examen d'une demande d'asile, indicateur essentiel du programme, est en constante augmentation depuis quelques années pour atteindre un pic prévisionnel de 150 jours en 2011. Un recrutement de 30 personnes a été réalisé, mais l'impact sur le délai de traitement des dossiers a été quasi-nul du fait de l'augmentation parallèle du nombre de demandes.

Ce problème a des conséquences autant en termes humains que sur le plan financier. Sur le plan humain, il est impensable de laisser un demandeur d'asile dans l'incertitude pendant aussi longtemps, délai d'autant plus allongé si la réponse s'avère négative et est suivie par un recours auprès de la CNDA. Sur le plan financier, un tel délai a un coût et des conséquences non négligeables sur les finances publiques.

M. Claude Guéant avait indiqué lors de son audition devant la commission que les effectifs de l'OFPRA seraient consolidés et que 15 nouveaux emplois, gagés sur les effectifs du ministère de l'intérieur, seraient ouverts en 2012. Ceci devrait permettre de réduire le délai global de traitement des dossiers de moitié. Nous resterons extrêmement vigilants sur ce point.

La deuxième limite, qui se place dans la continuité de la première, est le cas de la CNDA. Deuxième étape d'un demandeur d'asile qui voit sa demande refusée par l'OFPRA, la CNDA est confrontée aux mêmes problèmes, puisque le nombre de recours déposés auprès d'elle est à la hausse, +10 % entre 2009 et 2010. Au premier semestre 2011, ce sont plus de 15 000 recours qui ont été déposés par les demandeurs d'asile.

Cette croissance des entrées a rapidement impacté les délais de jugement. Le délai moyen prévisible de jugement a dépassé 15 mois fin 2009, contre un peu plus de 10 mois fin 2008.

Afin de répondre à cette hausse parallèle des recours et des délais, un plan d'action a été mis en place par le Conseil d'État. Ce plan de recrutement a porté prioritairement sur des emplois de rapporteurs (en charge de l'instruction des recours), passés de 70 fin 2009 à 95 fin 2010 et à 135 fin 2011. L'augmentation des recrutements devrait ainsi permettre de juger 38 000 affaires en 2011 (contre 24 000 en 2010) et 47 000 fin 2012, et d'atteindre un délai prévisible moyen de jugement de 9 mois fin 2011 et de 6 mois fin 2012.

Enfin, la troisième et dernière limite que je souhaite souligner est celle de l'hébergement des demandeurs d'asile. Les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ont une capacité de 21 410 places en 2011, nombre en progression, mais qui ne suffit pas à couvrir le besoin réel. D'autres solutions doivent être trouvées, qui prennent la forme d'hébergement d'urgence ou d'ATA, dépenses qui explosent comme mon collègue l'a souligné.

A cela s'ajoute le problème de la répartition géographique des demandeurs d'asile sur le territoire français. Des situations très différentes entre les communes sont constatées, certaines supportant la charge plus que d'autres.

C'est pourquoi une circulaire relative au pilotage du dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile a été publiée le 24 mai 2011, afin d'homogénéiser les pratiques, organiser la répartition des demandeurs d'asile et rationaliser les dépenses. Un suivi précis et trimestriel de l'activité d'hébergement d'urgence est ainsi mis en oeuvre au plan régional. Encore une fois, vos rapporteurs resteront très attentifs sur cette question.

En conclusion, le constat est simple, on ne peut que saluer l'augmentation de l'enveloppe budgétaire affectée au programme 303 et surtout à son action 2. Cependant, force est de constater aussi que les crédits inscrits restent notoirement insuffisants pour apporter une réponse positive aux dossiers prioritaires que sont :

- les délais trop longs de l'instruction des dossiers de demandeurs d'asile qui varient de 130 à 150 jours à l'OFPRA pour atteindre 2 ans s'il y a un recours au CNDA. Laisser un demandeur d'asile aussi longtemps dans l'incertitude est inhumain. Malheureusement, le stock des dossiers est toujours plus important à l'OFPRA.

- l'hébergement en CADA (Centre d'Accueil des Demandeurs d'Asile), qui ne couvre pas les besoins réels. Les hébergements d'urgence se multiplient, posant de graves problèmes financiers à certaines communes et aux départements. L'ATA (Allocation Temporaire d'Attente) reste sous-budgétisée comme c'est le cas depuis plusieurs années.

Aussi, je vous propose de rejeter le projet de budget de la mission « immigration et droit d'asile ».

M. Robert del Picchia - Le délai de réponse de 120 jours peut paraître long, mais nous sommes dans les normes européennes qui donnent 180 jours. Pour réduire ce délai, il faudrait un texte. Est-on en mesure de le produire ? Envisagez-vous de déposer un amendement à ce sujet ?

Mon autre question concerne les motifs des demandeurs d'asile. Une partie d'entre eux sont des demandeurs d'asile économique, donc non recevables à ce statut. Cela pose notamment des problèmes aux demandeurs d'asile légitimes, et pèse sur les finances publiques.

Donc si l'augmentation de ce budget est une bonne nouvelle, il faudra tout de même être très vigilant quant à la manière dont il sera utilisé.

M. Jean-Louis Carrère, président - Avant de laisser la parole à nos deux rapporteurs, je voudrais juste préciser que le délai n'est pas de 120 jours mais 150 jours. Ce délai est une constatation et n'est pas fixé légalement, il n'y a donc pas d'amendement à produire ou de texte à voter pour le changer. C'est uniquement fonction du nombre de fonctionnaires afin de permettre une contraction du délai, donc d'une volonté politique à faire face à ces questions.

M. Raymond Couderc, co-rapporteur pour avis - L'objectif à 115 jours est un objectif à l'horizon 2013.

Pour ce qui est de l'origine des demandeurs d'asile, il est vrai qu'il faut rester vigilant afin que cette demande ne soit pas galvaudée.

M. Alain Néri, co-rapporteur pour avis - Même si l'Union européenne fixe des normes, il n'est pas exclu que nous puissions faire mieux. C'est même préférable. Les délais constatés sont trop importants et ne permettent pas un traitement humain des dossiers.

D'autre part, si on veut un budget sincère, il faut que les crédits inscrits correspondent aux besoins que l'on a à traiter. Il est légitime que des crédits supplémentaires soient affectés, personne ne conteste cet effort, mais il reste néanmoins insuffisant.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je consulte la commission sur l'avis que nous devons émettre.

Par dix-neuf voix contre, dix-sept pour et aucune abstention, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission Immigration, asile et intégration (programme 303).

ANNEXE - ORIGINE DES DEMANDEURS D'ASILE EN 2008, 2009, 2010 ET AU 1ER SEMESTRE 2011, PAR CONTINENT ET PAYS

Demandeurs d'asile en provenance d'Europe

2011 données provisoires 6 mois

Demandeurs d'asile en provenance d'Asie

Demandeurs d'asile en provenance des Amériques

2011 données provisoires 6 mois

Demandeurs d'asile en provenance d'Afrique

2011 données provisoires 6 mois


* 1 Projet annuel de performance 2012