EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique (art. L. 123-1-11, L. 123-1-11-1 (nouveau) et L. 128-3 du code de l'urbanisme) - Majoration automatique de 30 % des droits à construire
Créant un nouvel article L. 123-1-11-1 dans le code de l'urbanisme, cet article vise à prévoir une augmentation des droits à construire de 30 % ; cette majoration serait applicable sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) couverts par un plan local d'urbanisme (PLU), un plan d'occupation des sols (POS) ou un plan d'aménagement de zone (PAZ), et en l'absence de délibération contraire de la collectivité ou du groupement concerné.
1. Les multiples dispositifs de majoration des droits à construire
En l'état du droit, de nombreux dispositifs de majoration des droits à construire sont prévus par le code de l'urbanisme pour permettre la réalisation d'objectifs ciblés comme étant prioritaires en matière de logement.
On recense ainsi trois mécanismes grâce auxquels l'organe compétent en matière d'urbanisme (la commune ou l'EPCI) peut augmenter les droits à construire résultant de son document de planification. Votre rapporteur note, à titre liminaire, que les mécanismes existants présentent deux caractéristiques qui contrastent avec les dispositions du présent projet de loi :
- le pourcentage de majoration qu'ils ouvrent n'est pas déterminé par la loi, mais modulable dans la limite d'un plafond ;
- les majorations prévues par le code sont facultatives : la possibilité d'appliquer la majoration est, en effet, subordonnée à une décision préalable de la commune ou de l'EPCI, qui doit prendre une délibération expresse en ce sens.
* Une majoration maximale de 20 % pour le logement en zone urbaine
En premier lieu, le sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme issu de la loi « MOLLE » 4 ( * ) ouvre la possibilité de majorer les droits à construire dans des secteurs situés en zone urbaine et pour la construction ou l'agrandissement de logements ; le montant exact de la majoration est fixé, pour chaque secteur, par une délibération de l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI et ne peut excéder 20 % 5 ( * ) .
Le projet de délibération, qui doit comprendre un exposé des motifs, est porté à la connaissance du public afin de lui permettre de formuler des observations ; le public doit disposer, pour ce faire, d'au moins un mois avant la convocation de l'assemblée délibérante.
* Une majoration maximale de 50 % pour le logement social
L'article L. 127-1 du code de l'urbanisme permet un dépassement de 50 % des droits à construire, au maximum, pour la réalisation de programmes de logement comprenant des logements locatifs sociaux.
Rappelons qu'une telle majoration ne peut être mise en oeuvre que si les critères suivants sont réunis :
- elle doit reposer sur une délibération motivée du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI ;
- elle ne doit pas porter atteinte à l'économie générale du POS ou du projet d'aménagement et de développement durables du PLU ;
- outre qu'elle est soumise au plafond de 50 %, la majoration « ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l'opération ».
Ici encore, une consultation préalable du public est prévue pendant un mois avant l'examen du projet de délibération ; cette consultation s'exerce dans les mêmes formes que pour la majoration de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme (v. supra ).
* Une majoration maximale de 30 % pour le logement « vert »
Enfin, les articles L. 128-1 et L. 128-2 du code, issus de la loi portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle 2 ») du 12 juillet 2010, permettent l'application d'une majoration des droits à construire, d'un pourcentage maximal de 30 %, pour la construction de logements « verts » (c'est-à-dire, plus précisément, de logements qui répondent « à des critères de performance énergétique élevée » ou sont « alimentés à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération »).
Cette majoration est soumise à plusieurs contraintes :
- elle ne peut être mise en oeuvre que dans les zones urbaines ou à urbaniser ;
- elle est plafonnée à 20 % dans de nombreux secteurs (à savoir : secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager -ZPPAUP-, périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, sites inscrits ou classés, etc.) ;
- elle ne peut permettre de déroger aux servitudes d'utilité publique ;
- d'un point de vue procédural, le projet de délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire doit être mis à disposition du public pendant un mois afin de recueillir ses observations.
En outre, l'article L. 128-2 permet à l'organe délibérant de moduler la majoration sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'EPCI, mais aussi de la supprimer « dans des secteurs limités » et « sous réserve d'une justification spéciale motivée par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines ». Lorsqu'il a été fait usage de cette possibilité de modulation, la délibération prise en ce sens ne peut pas être modifiée avant l'expiration d'un délai de deux ans.
* Le cumul des différents mécanismes
La diversité de ces mécanismes a poussé le législateur à poser des limites à leur cumul : ainsi, l'article L. 128-3 du code de l'urbanisme prévoit que l'application combinée de l'article L. 127-1 (majoration pour la réalisation de logements locatifs sociaux) et des articles L. 128-1 et L. 128-2 (majoration en vue de la construction de logements « verts ») ne peut conduire à autoriser « un dépassement de plus de 50 % de la densité autorisée par le coefficient d'occupation des sols ou du volume autorisé par le gabarit ».
2. L'efficacité limitée des majorations existantes
Ces différents dispositifs sont, toutefois, d'une efficacité limitée : selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, une enquête menée par le gouvernement a montré que « moins de 30 délibérations au titre du L. 123-1-11 auraient été prises » et « pour les deux autres dispositifs [à savoir les majorations pour la construction de logements sociaux et « verts »], plus de 150 délibérations ont été recensées par cette enquête ». Ces chiffres sont, en effet, faibles, notamment si on les met en regard avec le nombre de communes auxquelles la loi ouvre la faculté de recourir à ces dispositifs : 17 000.
Le gouvernement estime, en outre, que le foncier français est marqué par un mouvement de « dé-densification » qui contraste avec des besoins en logement importants : l'étude d'impact précitée affirme ainsi que « la plupart des POS et un certain nombre de PLU ont des dispositions réglementaires qui ne permettent pas de densifier le tissu urbain du fait de deux éléments principaux : l'exigence de superficies minimales de parcelle trop élevées, et des densités maximales autorisées trop faibles » ; le même document assure également que « les règles de densité et de hauteur définies par le document d'urbanisme, et qui s'appliquent donc aux constructions nouvelles, sont inférieures aux caractéristiques des constructions existantes » et « empêchent la réalisation de certaines opérations dont, par exemple, la surélévation de bâtiments ».
Toujours selon l'étude d'impact, cette situation de « sous-densité » favoriserait l'étalement urbain et la périurbanisation, eux-mêmes générateurs de déplacements supplémentaires -déplacements qui sont, de leur côté, à l'origine d'une plus grande dépendance aux énergies fossiles et d'émissions de gaz à effet de serre plus importantes.
Ce constat justifie, selon le gouvernement, la mise en oeuvre d'une réforme pour « desserrer les contraintes qui pèsent sur l'offre » de logements.
Votre rapporteur considère que ces constats sont, pour le moins, peu précis (et donc discutables) : on ne peut, par exemple, que se demander quel est l'ordre de grandeur visé par l'expression « un certain nombre de PLU » et s'interroger sur la nature de l'appareil statistique qui a permis d'arriver à cette évaluation. Il estime, en conséquence, que les éléments figurant dans l'étude d'impact doivent être maniés avec prudence.
2. Le projet de loi : une majoration soumise à une procédure lourde et inédite
Le texte adopté par l'Assemblée nationale le 22 février dernier n'a subi que des modifications marginales par rapport au projet de loi déposé sur le bureau de celle-ci par le gouvernement le 8 février.
* Le champ et les modalités d'application de la majoration prévue par le projet de loi
Le projet de loi prévoit tout d'abord de modifier l'article L. 123-1-11 en portant à 30 % (contre 20 % en l'état du droit : v. supra ) le taux maximal de dépassement des droits à construire (règles de gabarit, de hauteur et d'emprise au sol, et coefficient d'occupation des sols) que l'organe délibérant de l'autorité compétente en matière d'urbanisme peut prononcer pour favoriser la construction de logements en zone urbaine. Il s'agit donc d'augmenter la portée d'un des mécanismes d'augmentation des droits à construire déjà prévu par le droit en vigueur.
La principale innovation contenue dans le projet de loi est la mise en place d'un nouvel outil de majoration des droits à construire , qui figurerait dans un nouvel article L. 123-1-11-1 du code de l'urbanisme.
Il s'agirait d'un régime transitoire, le projet de loi précisant que cette majoration ne sera valable que pour les demandes de permis et les déclarations d'urbanisme déposées avant le 1 er janvier 2016.
Ainsi, aux termes du nouvel article L. 123-1-11-1 dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, les droits à construire applicables dans toutes les communes et tous les EPCI couverts par un PLU, un POS ou un PAZ seront automatiquement augmentés de 30 % : selon les déclarations de M. Benoist Apparu, ministre délégué au logement, 17 000 communes et 80 % de la population française seraient concernés par la mesure.
La nouvelle majoration serait assortie de plusieurs réserves (I du nouvel article L. 123-1-11-1) :
- elle viserait uniquement à « permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation » ;
- elle ne serait pas applicable dans les zones de bruit fort et de bruit modéré telles que définies par les plans d'exposition au bruit, ni dans les secteurs sauvegardés ;
- elle ne pourrait générer des dérogations aux servitudes d'utilité publique, ni faire obstacle à l'application des dispositions particulières pour les zones de montagne et le littoral ;
- elle ne s'appliquerait pas si la commune ou l'EPCI a déjà fait application de la majoration facultative prévue par l'article L. 123-1-11 (v. supra ) ;
- enfin, la combinaison de cette majoration et des autres types de majoration des droits à construire (i.e. pour le logement social et le logement à haute performance énergétique) ne pourrait pas mener à augmenter les droits à construire, tels qu'ils résultent des documents d'urbanisme, de plus de 50 % (III de l'article unique du projet de loi).
* La procédure préalable à l'application de la majoration
Du point de vue de la procédure, le nouvel article L. 123-1-11-1 prévoit que, dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi, l'autorité compétente en matière d'urbanisme devra assurer la mise à disposition du public, pendant un mois, d'une « note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % ».
Votre rapporteur souligne que, dans la rédaction initiale, le projet de loi précisait qu'un « document » décrivant les conséquences de l'augmentation des droits à construire devrait être présenté au public ; la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a toutefois craint que ce terme ne soit interprété comme obligeant les collectivités publiques compétentes en matière d'urbanisme à présenter une véritable étude d'impact aux citoyens (ce qui aurait pu les obliger, pour l'élaboration de ce document, à faire appel à des bureaux d'études dont les services sont parfois coûteux) ; c'est pourquoi elle y a, à l'initiative de son rapporteur M. Bernard Gérard, substitué le terme (plus modeste) de « note d'information ».
Cette clarification permettra également, selon les députés, de lever toute ambiguïté sur la nature des documents qui doivent être présentés au public par la commune ou l'intercommunalité : comme le résumait M. Gérard, « il ne s'agit pas de réaliser des études d'impact qui entraîneraient ensuite des contentieux » 6 ( * ) .
La note devra également préciser l'impact de la majoration des droits à construire sur la réalisation des objectifs prévus par l'article L. 121-1 du code (c'est-à-dire sur les objectifs généraux du droit de l'urbanisme).
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Article L. 121-1 du code de l'urbanisme « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : « 1° L'équilibre entre : « a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; « b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; « c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; « 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; « 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; « 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. » |
Le projet de loi prévoit également que les citoyens devront avoir été informés des modalités de leur consultation au moins huit jours avant le début de cette dernière.
Sur la base de cette note, le public serait ensuite amené à formuler des observations sur le projet de majoration, dont le maire ou le président de l'EPCI ferait la synthèse devant son assemblée délibérante. Cette synthèse serait, enfin, publiée « dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d'urbanisme ».
À compter de la présentation de la synthèse à l'assemblée délibérante, cette dernière disposerait d'un délai de huit jours pour prendre, si elle le souhaite, une délibération prévoyant la non application de la majoration sur tout ou partie du territoire concerné. Notons que cette possibilité d'opposition à la majoration est indispensable pour garantir le respect du principe de libre-administration des collectivités territoriales, affirmé par l'article 72 de la Constitution : l'État ne saurait en effet leur imposer sa volonté dans l'exercice de leurs compétences.
À défaut d'une telle délibération, la majoration entrerait en vigueur automatiquement (et au plus tard neuf mois après l'entrée en vigueur de la loi). Votre rapporteur souligne que, dans ce cas, le pourcentage de 30 % ne pourra pas être modulé par la commune ou l'EPCI : il ne s'agira donc pas d'un plafond, comme dans les mécanismes existants de majoration des droits à construire, mais d'un taux obligatoire.
Votre rapporteur rappelle que, selon le texte initial du gouvernement, la délibération faisant obstacle à l'application de la majoration devait être prise « au vu » des résultats de la consultation du public. Cette formule, qui pouvait être interprétée comme imposant aux communes ou aux EPCI de se plier aux observations de la majorité des citoyens (interprétation qui aurait été contraire à la Constitution), a été modifiée par les députés qui ont précisé, en adoptant en séance publique un amendement de M. Bernard Gérard, que la délibération interviendrait « à l'issue » de la consultation.
En outre, en l'absence de délibération (c'est-à-dire après l'entrée en application de la majoration de 30 %), le projet de loi prévoit que le conseil municipal ou le conseil communautaire pourra mettre fin « à tout moment » à l'application de cette même majoration en prenant une délibération en ce sens ; cette délibération devra toutefois être précédée d'une consultation du public dans les conditions exposées plus haut.
On notera enfin que, aux termes du dernier alinéa du III du nouvel article L. 123-1-11-1, les communes membres d'une intercommunalité compétente en matière d'urbanisme auraient la possibilité de prendre une décision différente de celle de l'EPCI par le biais d'une délibération simple (et sans consultation préalable du public) : les communes pourraient donc décider d'appliquer la majoration quand le groupement a décidé de s'y soustraire ou, au contraire, faire le choix d'écarter son application quand l'EPCI a décidé de la mettre en oeuvre.
* Les avantages putatifs de la réforme
Le gouvernement estime que cette nouvelle majoration des droits à construire présente les avantages suivants :
- d'un point de vue quantitatif, elle doit permettre d'augmenter, par le biais de diverses techniques (surélévations, réhabilitation avec augmentation des surfaces offertes), le nombre de logements disponibles dans les bâtiments collectifs existants, ainsi que l'agrandissement de logements individuels, mais aussi accroître la dimension des logements neufs ;
- d'un point de vue qualitatif, elle doit mener à une diversification des logements ; elle devra également, via la densification, « soutenir un urbanisme moins consommateur d'espaces naturels et moins générateur de charges pour les ménages » ;
- sur le plan économique et de l'emploi, elle doit stimuler l'activité du secteur du bâtiment.
2. L'avis de votre commission des lois : une mesure simpliste et génératrice d'effets pervers
Votre commission a jugé que le projet de loi risquait de produire de graves effets pervers et de remettre en cause l'action des autorités locales en matière d'urbanisme.
* Un texte peu susceptible d'être largement appliqué
En premier lieu, l'augmentation des droits à construire prévue par le projet de loi risque d'être fréquemment rejetée par les élus locaux dans la mesure où elle ne présente aucune « valeur ajoutée » par rapport aux outils de densification déjà prévus par le code de l'urbanisme. Comme l'ont rappelé l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur, l'objectif poursuivi par le gouvernement pouvait être atteint sans créer un nouveau mécanisme de majoration des droits à construire et par la simple modification des dispositifs existants (qui auraient pu être rendus plus souples et plus attractifs).
À cet égard, votre rapporteur émet les plus grands doutes sur le fait que la majoration « autoritaire » prévue par le présent texte soit plus efficace et fasse l'objet d'une plus large application que les majorations facultatives ouvertes aux élus locaux depuis plusieurs années : en effet, on voit mal pourquoi l'organe délibérant d'une commune ou d'un EPCI qui aurait choisi, par le passé, de ne pas faire usage des possibilités de majoration des droits à construire offertes par le droit en vigueur changerait subitement de position et deviendrait favorable à une densification du logement sur son territoire (et ce, d'autant plus que la différence entre le nouvel article L. 123-1-11-1 et l'actuel article L. 123-1-11 serait essentiellement procédurale).
Les auditions menées par votre rapporteur ont ainsi révélé que la plupart des élus locaux ne voyaient pas l'intérêt de ce nouvel outil, qui est inadapté à de nombreux territoires (v. infra ). Les représentants de plusieurs associations d'élus lui ont ainsi déclaré que leur préoccupation principale était de déterminer comment se prononcer contre l'application de la majoration sur leur territoire sans être contraint de consulter préalablement le public...
Le gouvernement, en estimant que 33 à 66 % des 17 000 communes concernées ne vont pas faire obstacle à l'application de la majoration, semble donc excessivement optimiste : au vu des premières réactions des associations d'élus, il semble probable que le pourcentage de communes ou d'EPCI qui appliqueront effectivement la majoration sera nettement moins élevé, et que les résultats attendus en termes de constructions de logements nouveaux (entre 18 000 et 37 000 par an, selon l'étude d'impact) ne seront pas atteints.
* De nombreux effets pervers sur le plan économique
En outre, la majoration automatique de 30 % est porteuse de réels effets pervers sur le plan économique.
Selon le constat unanimement formulé par les personnes entendues par votre rapporteur, et contrairement à ce qu'affirme l'étude d'impact jointe au présent texte (selon laquelle « en augmentant la densité des logements constructibles sur un même terrain, la mesure accroît mécaniquement l'offre de foncier constructible et tend à faire baisser les prix du foncier ») 7 ( * ) , le projet de loi entraînera en effet un renchérissement mécanique des prix fonciers et ne saurait générer une meilleure maîtrise des coûts du logement.
Toutefois, entendu par notre commission de l'Économie, M. Benoist Apparu a déclaré que la hausse des prix du foncier serait sans impact sur l'équilibre financier global des opérations de construction de logement, car elle serait compensée par l'augmentation du nombre de logements pouvant être construits sur un même terrain : la réforme n'aura donc, selon lui, aucun impact sur les prix des logements au mètre carré.
Cette vision a été démentie par les auditions menées par votre rapporteur, qui ont mis en lumière l'importance du poids du foncier dans le prix des logements (30 % en moyenne, et jusqu'à 50 % en Île-de-France) : comme le soulignait M. Hugues Périnet-Marquet, professeur de droit de l'immobilier et de droit de l'urbanisme à l'université Panthéon-Assas (Paris II), la baisse des prix immobiliers ne pourrait être atteinte que si la majoration des droits à construire était assortie de contreparties (encadrement du prix de livraison des logements pour les promoteurs, par exemple). Tel n'a pas été le choix du gouvernement, qui n'a adossé la majoration à aucune condition sur la qualité ou le prix des logements.
De même, M. Marc Kasynski, président de l'Association des études foncières, a souligné que la majoration des droits à construire n'entraînerait une modération du prix des logements que dans le cas d'une construction sur terrain nu, acquis avant la majoration par un promoteur (ce dernier étant alors susceptible de répercuter l'augmentation de la constructibilité à la baisse sur les prix, mais aussi d'augmenter sa marge). Par ailleurs, il a fait valoir que la majoration des droits à construire pouvait renchérir non seulement le foncier, mais aussi la construction : ainsi, si la densité est déjà élevée (ce qui est le cas dans les zones « tendues » où la réalisation de logements supplémentaires est nécessaire), la construction de logements nouveaux devra prendre la forme d'une extension des bâtiments existants ; or, au-delà d'un certain seuil de gabarit et de hauteur, l'augmentation de la surface habitable implique de recourir à des techniques complexes, et donc coûteuses.
* Augmentation de la constructibilité ou de la construction ?
Votre rapporteur rappelle également que, si le projet de loi augmente de 30 % la constructibilité des terrains, il n'accroîtra pas pour autant de 30 % le nombre de logements effectivement construits.
En effet, comme le relevaient les professionnels entendus par votre rapporteur (à savoir la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment -CAPEB-, la Fédération française du bâtiment -FFB-, le Syndicat national des aménageurs lotisseurs -SNAL- et l'Union des maisons françaises -UMF-), les droits à construire ne sont pas le seul élément qui explique la densité de construction : il convient également de tenir compte des autres règles résultant des documents locaux d'urbanisme, et qui ne sont pas visées par le présent texte. Ainsi, la taille minimale des parcelles, la nécessité de construire des places de stationnement à proximité des logements, les règles de recul ou de prospect issues des POS ou des PLU, ou encore les règles de gabarit et de hauteur prévues par les règlements de lotissements 8 ( * ) peuvent faire obstacle, en pratique, à la surélévation des logements existants ou même à la construction de nouveaux logements.
Dès lors, pour reprendre l'expression utilisée par M. Dominique Duperret, secrétaire général de l'UMF, lors de son audition, le présent projet de loi constitue donc un « déverrouillage juridique » incomplet, qui ne suffit pas à garantir une augmentation ni de la constructibilité réelle, ni du nombre de constructions réalisées.
Votre rapporteur souligne, en outre, que les particuliers ne pourront tirer profit de l'augmentation des droits à construire que s'ils en ont les moyens financiers : comme le rappelait le secrétaire général de l'UMF, le dimensionnement d'un logement dépend moins des droits à construire attachés à un terrain que des capacités financières de celui qui l'occupe. Bref : droit à construire et capacités (financières et juridiques) de construction ne doivent pas être confondus, et l'augmentation du premier est souvent sans effet sur les secondes.
C'est pourquoi votre commission considère que la majoration prévue par le projet de loi n'aura que des effets limités sur le nombre de logements effectivement réalisés, et ne permettra ni de combler les besoins des citoyens, ni même de rééquilibrer l'offre et la demande dans les zones « tendues ».
Cette réflexion sur l'efficacité quantitative du projet de loi appelle à s'interroger sur ses conséquences qualitatives, et à s'interroger sur le type de logement qui sera construit grâce à la majoration de 30 %. Sur ce point, votre rapporteur ne peut que marquer son inquiétude : par son caractère automatique et parce qu'elle ne peut se cumuler avec d'autres majorations que si ce cumul ne conduit pas à un dépassement de plus de 50 % des droits à construire (v. supra ), il est en effet probable que la majoration vienne se substituer aux majorations facultatives déjà prévues par le code de l'urbanisme, et qui sont conditionnées à la réalisation d'un objectif précis. Le projet de loi risque donc de produire un « effet d'éviction » au détriment des majorations qui visaient à favoriser la réalisation de logements sociaux ou de logements « verts ».
* Un texte recentralisateur et qui ne répond pas aux attentes des élus locaux
Particulièrement attachée à la préservation des libertés locales et au plein exercice, par les collectivités territoriales, des compétences qui leur ont été confiées par le législateur, votre commission des lois n'a pu que constater que le présent texte était contraire à l'esprit de confiance mutuelle qui anime, depuis ses origines, le mouvement de décentralisation.
En effet, et comme le résumait M. Marc Kasynski, la priorité donnée à la politique du logement au niveau national, bien que parfaitement légitime, ne doit pas faire de celle-ci « le cheval de Troie de la recentralisation ». Il semble que le gouvernement n'ait pas su éviter cet écueil, puisque le projet de loi laisse à penser que le manque de logements est dû aux élus locaux, qui seraient frileux, malthusiens et incapables de répondre aux besoins exprimés par leur population. En témoigne l'usage fréquent, par M. Benoist Apparu, de l'expression « inversion de la charge de la preuve » pour définir la logique du présent texte : celle-ci a en effet des connotations peu laudatives pour celui qui est mis en demeure d'apporter une « preuve », et semble donc constituer une stigmatisation des élus locaux.
La méthode d'élaboration du présent projet de loi témoigne, elle aussi, du manque de considération du gouvernement pour les élus locaux. En effet, la majoration automatique de 30 % a été décidée unilatéralement : comme l'ont indiqué l'AMF et l'AdCF à votre rapporteur, aucune concertation en amont n'a été organisée avec les associations d'élus locaux, qui ont appris l'existence de cette mesure lors d'une intervention télévisée du Président de la République. Le gouvernement ne s'est donc pas assuré, avant le dépôt du projet de loi, que la mesure envisagée répondait aux besoins et aux contraintes des élus ; il a omis d'effectuer le travail d'explication, d'anticipation et de pédagogie qui aurait pu assurer la bonne réception de la réforme.
Cette précipitation et ce manque de concertation ne sont pas sans conséquence sur la manière dont la réforme est perçue par les élus municipaux et intercommunaux : ces derniers considèrent qu'ils ont été négligés, laissés de côté par le pouvoir exécutif, et qu'ils ont été mis devant le fait accompli.
Par ailleurs, votre rapporteur a pu constater que les élus locaux étaient critiques, sur le fond, vis-à-vis de la nouvelle majoration de 30 %, à laquelle ils font de multiples reproches :
- tout d'abord, ils soulignent que la majoration ne s'adapte pas aux spécificités locales : le taux est le même sur l'ensemble du territoire et ne peut pas être modulé pour tenir compte des particularités de chaque territoire 9 ( * ) . On ne peut, en effet, que déplorer que le projet de loi n'ait pas « ciblé » les zones tendues et déjà denses, qui sont les seules où le coefficient d'occupation des sols est potentiellement saturé 10 ( * ) ;
- la réforme peut également avoir pour effet de mettre les élus en porte-à-faux par rapport à leurs administrés : comme le soulignait notre collègue Pierre Jarlier, il n'est pas souhaitable qu'un dialogue s'engage entre les élus et leurs électeurs sans base concrète, sans projet précis, puisque ce dialogue « à vide » ouvre la voie à toutes les revendications (notamment en raison de la capacité laissée à la commune ou à l'EPCI de définir des secteurs dans lesquels la majoration ne s'appliquera pas, et qui incitera certains particuliers à solliciter leur maire pour réclamer d'être inclus dans la zone qui correspond le mieux à leur intérêt personnel). Le projet de loi créera ainsi une « logique de pression foncière » que les élus locaux ne pourront que difficilement gérer ;
- la procédure prévue pour la consultation du public sera une source de coûts pour les autorités locales : tel est notamment le cas pour l'élaboration de la « note d'information » qui devra, à tout le moins, étudier les effets de la majoration sur la densité d'habitation -et donc s'intéresser à ses conséquences en matière de transports et de développement durable- et évaluer son impact paysager et architectural. Au vu de la brièveté des délais prévus par le texte et malgré les déclarations de M. Benoist Apparu (qui a assuré que les services des communes ou des EPCI seraient à même de rédiger cette « note », si bien qu'il ne serait pas nécessaire de faire appel à des acteurs extérieurs), il est peu probable que la « note » puisse être élaborée en moins de six mois sans recourir aux services d'un bureau d'études ;
- comme le soulignait notre collègue Pierre Jarlier, la rédaction floue du projet de loi en fait un « nid à contentieux » pour les communes et les EPCI concernés. À titre d'illustration, la nature de la « note d'information » (notion qui est créée par le présent texte et ne connaît aucun précédent en droit de l'urbanisme) pose de réels problèmes : le gouvernement estime en effet que cette note constitue un « document préparatoire » au sens de la jurisprudence administrative, et n'est donc pas susceptible de faire l'objet d'un recours devant le juge ; il n'en reste pas moins qu'elle sera invocable devant lui lors d'un contentieux, et que la procédure à l'issue de laquelle une majoration des droits à construire aura été repoussée pourrait être déclarée illégale du fait de l'insuffisance du contenu de la « note ». Comme on le constate, le texte crée donc une forte insécurité juridique pour les communes et les EPCI et risque d'être générateur de nombreux contentieux dans un domaine -l'urbanisme- où le nombre de recours est déjà extrêmement important ;
- la consultation du public préalable à la décision d'appliquer, ou non, la majoration de 30 %, pourrait entrer en conflit avec des processus -parfois déjà engagés- d'élaboration, de modification ou de révision d'un PLU. De tels processus, qui concernent chaque année plus d'un millier de communes ou d'EPCI (entre 1 000 et 1 500 selon les estimations de l'AdCF), supposent en effet la réalisation d'une enquête publique : on imagine aisément combien il sera difficile pour une commune ou un EPCI de mener deux consultations du public similaires sur le fond, mais qui doivent rester distinctes sur la forme. Cette possible coexistence des deux processus soulève également le d'une contradiction entre leurs conclusions respectives : il est en effet envisageable que les citoyens qui se sont exprimés lors de l'enquête publique sur l'ensemble du document d'urbanisme expriment une opinion différente celle qui aura été formulée, par d'autres personnes, sur l'éventualité d'une majoration des droits à construire -d'autant plus que ces consultations auront lieu sur la base de documents (dossier d'enquête publique, d'une part, et « note d'information », d'autre part) qui n'auront pas le même contenu ;
- plus généralement, les associations d'élus entendues par votre rapporteur estiment que la majoration est incompatible avec la mise en place d'un véritable « urbanisme de projet » , car elle peut remettre en cause les réflexions collectives déjà menées, au niveau communal ou intercommunal, sur la planification urbaine de long terme, et traduites dans le PLU.
Enfin, les élus locaux sont vivement opposés à la faculté donnée par le texte aux communes membres des EPCI, qui pourront se désolidariser de la décision prise par l'intercommunalité sur l'application -ou la non-application-, de la majoration des droits à construire sur son territoire. Cette mesure mettra à mal la cohérence du territoire intercommunal, rendra ingérable la gouvernance locale de l'habitat et remettra en cause toutes les initiatives prises au niveau de l'EPCI ; elle équivaut ainsi, comme le soulignait notre collègue Pierre Jarlier, à la « mort du PLU intercommunal ». Selon votre rapporteur, cette liberté laissée aux communes pose aussi de réels problèmes juridiques, puisqu'elle crée une discontinuité dans l'exercice d'une compétence pourtant transférée par les communes à l'EPCI.
Votre commission s'associe pleinement aux réserves exprimées par les élus locaux et juge que le dispositif du projet de loi n'est ni adapté aux réalités du terrain, ni conforme à l'esprit de la décentralisation.
D'un point de vue juridique, elle s'interroge en outre sur la pertinence de la procédure de consultation prévue par le projet de loi : comment justifier qu'une même décision (à savoir une majoration des droits à construire de 30 % sur l'ensemble du territoire d'une commune ou d'un EPCI) ne fasse l'objet que d'une simple consultation du public lorsqu'elle est impulsée par l'État, alors qu'elle impose une modification du PLU (et donc une enquête publique) lorsqu'elle est décidée par les élus locaux ?
Enfin, votre commission constate que, non content de peu tenir compte des élus locaux, le présent texte ne garantit pas la pleine information des citoyens.
En effet, aux termes du projet de loi, la majoration entrera en vigueur huit jours après la présentation de la synthèse des observations du public devant le conseil municipal ou communautaire, et « au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi ». En l'absence de précision contraire, il se déduit de cette rédaction que la majoration pourrait entrer automatiquement en vigueur même si la commune ou l'EPCI n'a pas mis une « note d'information » à la disposition du public, c'est-à-dire même s'il n'a été procédé à aucune information du public 11 ( * ) : une telle situation serait contraire à l'article 7 de la Charte de l'environnement -qui précise que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement »-, et donc à la Constitution.
Ainsi, votre commission déplore que ni le gouvernement, ni les députés n'aient introduit un mécanisme garantissant, en cas de carence de la commune ou de l'EPCI, la bonne information du public. Plus largement, elle regrette que le présent texte n'assure pas l'association systématique des habitants à la définition d'un projet urbain qui aura des conséquences fortes et directes sur leur vie quotidienne et sur l'avenir de leur territoire.
* La question de la préemption
Le renchérissement des prix du foncier déjà évoqué par votre rapporteur peut poser problème non seulement aux acteurs privés, mais aussi aux collectivités publiques titulaires du droit de préemption . Confrontées à une hausse du prix des terrains, celles-ci seront en effet en difficulté pour la réalisation de leurs projets d'aménagement à venir, dont le coût se trouvera automatiquement accru.
De même, le projet de loi ne prend pas en compte les effets indirects qu'il ne manquera pas de produire dans les secteurs de la planification urbaine et de la construction. Il reste, en effet, muet sur la question du renchérissement du coût pour les collectivités territoriales de la construction des équipements publics (réseaux collectifs d'assainissement, de transport, etc.) que la densification improvisée pourrait engendrer. Aucun dispositif financier ne permet de compenser cette charge supplémentaire qui n'aura pas été anticipée par les autorités locales. Cette situation sera particulièrement aiguë au sein des zones d'aménagement concerté (ZAC) où les équipements publics initialement projetés se trouveront sous-calibrés en cas de densification urbaine subie.
Votre rapporteur déplore vivement que le projet de loi n'ait pas tenu compte de ce problème, et que les dispositions relatives aux conditions d'exercice du droit de préemption (et notamment du droit de préemption urbain, pour lequel les prix sont souvent déterminés par le biais de la méthode du « compte à rebours », c'est-à-dire en tenant compte non pas de la valeur réelle du bien au moment de la préemption, mais de la valeur virtuelle à terme des terrains) n'aient pas été ajustées en conséquence. Le projet de loi pourrait ainsi avoir des conséquences graves sur les projets urbains déjà planifiés et budgétés par les communes ou les EPCI sur la base des prix fonciers du marché avant la réforme : de tels projets pourraient devenir impossibles à financer du fait de l'augmentation des prix.
Plus largement, et à titre personnel, votre rapporteur souhaite que des réflexions soient menées pour qu'advienne une réforme du droit de la préemption qui, tout en garantissant les droits des propriétaires, interdise que les collectivités publiques ne se heurtent à des comportements spéculatifs. Une telle réforme de la préemption permettrait d'améliorer sensiblement les capacités de planification urbaine des acteurs locaux (notamment parce qu'elle faciliterait la constitution de réserves foncières) et pourrait, dès lors, jouer un rôle essentiel dans la rénovation de la politique du logement.
* L'avis de votre commission des lois
Votre commission a estimé que l'article unique était dépourvu de pertinence économique et présentait de nombreuses incohérences juridiques. Elle a, en outre, considéré qu'il mettait à mal la compétence des collectivités territoriales en matière d'urbanisme.
En conséquence, votre commission a donné un avis défavorable à l'adoption de l'article unique .
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Votre commission a donné un avis défavorable à l'adoption du projet de loi.
* 4 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 5 En l'absence de coefficient d'occupation des sols, la majoration demeure possible ; la mise en oeuvre de celle-ci ne peut alors conduire à la création d'une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable préexistante.
* 6 Rapport n° 4351 (XIIIe législature) sur le présent texte, disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r4351.asp
* 7 L'étude d'impact a d'ailleurs été contredite par M. Benoist Apparu, alors secrétaire d'Etat au logement, lors de son audition par la commission de l'Économie.
* 8 En effet, bien que le règlement du lotissement ne prime pas sur le PLU, la jurisprudence administrative considère que ces deux documents se complètent et que, en cas de contradiction, la règle la plus sévère doit s'appliquer (Conseil d'État, 15 octobre 1937, « Ansel et Rivet »). Par ailleurs, on notera que les règles propres au lotissement deviennent caduques dans un délai de dix ans si, à cette date, le lotissement est couvert par un PLU ou un document en tenant lieu (article L. 442-9 du code de l'urbanisme).
* 9 De la même manière, M. Hugues Périnet-Marquet relevait que le manque de logements n'était pas un phénomène uniforme ; à l'inverse, la France se caractérise par un déficit de certains types de logements (pour les classes moyennes) et dans des zones clairement identifiées, si bien qu'il n'est pas pertinent de répondre à ce problème par une mesure générale et diffuse.
* 10 Cette absence de « ciblage » est d'autant plus incompréhensible qu'il aurait été simple d'isoler les zones où la majoration peut légitimement trouver à s'appliquer : le projet de loi ayant pour objectif de densifier des zones déjà urbanisées et d'éviter l'étalement urbain, il aurait fallu, à tout le moins, spécifier que la majoration de 30 % ne s'appliquait qu'aux zones urbaines ou à urbaniser telles que définies par le document local d'urbanisme.
* 11 Dans une note adressée aux deux rapporteurs, la Fédération nationale des SCoT juge d'ailleurs que « Le dispositif envisagé par le projet de loi selon lequel ce sont les communes ou leurs EPCI qui devraient réaliser (et financer) une étude des effets de la majoration des droits à construire se traduire immanquablement par des milliers de mises en application « automatiques » de la majoration des droits, dès lors que de très nombreuses communes n'auront pas les moyens de financer de telles études (à supposer d'ailleurs qu'il y ait suffisamment de bureaux d'études disponibles dans les six mois à venir pour réaliser ces études) ».