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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

II. LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES : UN DYNAMISME SPONTANÉ DIFFICILE À ENRAYER

Le poids des contributions internationales dans le budget 2013 pèse d'autant plus lourd que ces dépenses « non pilotables », d'après la terminologie du ministère des affaires étrangères, sont en augmentation. Au total la France finance, par le biais des contributions obligatoires, 72 organisations internationales.

La France a été l'un des membres fondateurs de l'ONU à sa création en 1945. Elle appartient au Conseil de sécurité et y détient un siège permanent comme les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, la Russie et la Chine. Elle joue à ce titre un rôle moteur sur nombre de sujets. Au sein des Nations unies, la France est active dans tous les domaines.

Les chiffres-clés de la France à l'ONU

Membre permanent du Conseil de sécurité ; 5ème rang de contributeur financier (720 millions d'euros pour l'ensemble du système en 2010) ; quote-part au budget régulier (6,123 %) et à celui des opérations de maintien de la paix (7,554 %) ; contributeur de troupes (2ème rang des membres permanents du Conseil de sécurité, après la Chine) et nombre de Français employés (1 315, soit 6 %, 2ème contingent) ; le français est l'une des six langues officielles et l'une des deux langues de travail du secrétariat.

A. LA FRANCE DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

1. Rappel de la position française sur la réforme des Nations unies

La France est très impliquée dans la réforme des Nations unies. Les dernières crises ont confirmé le caractère central de l'ONU, mais elles ont également renforcé la nécessité de rendre l'organisation plus efficace, et plus représentative des équilibres mondiaux actuels. C'est pourquoi la France oeuvre avec détermination pour une réforme du Conseil de sécurité. Elle défend actuellement un élargissement du Conseil de sécurité dans le cadre des négociations qui se sont ouvertes sur ce thème à l'Assemblée générale début 2009.

Rappel de la position française sur la réforme du Conseil de sécurité

La France est favorable à un élargissement du nombre de sièges permanents et non-permanents au Conseil de Sécurité, pour que sa composition reflète les réalités du monde et tienne compte de l'émergence de nouvelles puissances ayant la volonté et la capacité d'assumer des responsabilités importantes.

-- La France soutient ainsi l'accession à un siège de membre permanent de l'Allemagne, du Brésil, de l'Inde et du Japon.

-- Elle appuie une présence plus importante des pays africains au Conseil de Sécurité, notamment parmi les membres permanents.

-- Se pose également la question de la présence d'un pays arabe au rang des membres permanents du Conseil de sécurité.

2. Point d'actualité : la négociation d'un traité sur le commerce des armes (TCA)

Dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité, la France joue un rôle important à l'ONU en oeuvrant pour le désarmement et la non-prolifération. Elle a agi pour l'élaboration de nombreux traités, par exemple la Convention sur l'interdiction des armes à sous-munitions adoptée en 2008.

Elle est impliquée dans l'action pour le respect du régime de non-prolifération, et a joué un rôle clef dans l'adoption des différentes résolutions sur l'Iran et la Corée du Nord. La France et le Royaume-Uni sont les deux premiers États à avoir ratifié le Traité sur l'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) en 1998, et la France oeuvre pour son entrée en vigueur.

La France est également le premier État à avoir décidé et mis en oeuvre le démantèlement de ses installations consacrées à la production de matières fissiles pour les armes nucléaires. Elle soutient la reprise des travaux relatifs à la négociation d'un Traité sur l'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires. Elle cherche à promouvoir avec constance un rôle ambitieux et efficace pour les Nations unies fondé sur le droit international et le consensus.

En juillet 2012 était convoquée à New York une conférence des Nations unies pour établir un Traité sur le commerce des armes conventionnelles. Son but était d'élaborer un instrument juridiquement contraignant établissant les normes internationales communes les plus strictes possibles pour l'exportation, l'importation et les transferts des armes dites "classiques", contribuant ainsi au nécessaire contrôle et à la transparence des ventes d'armes. Le commerce des armes représente environ 1 400 milliards de dollars par an. Les cinq membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni, France) et Israël représentent 90 % des exportations mondiales d'armes neuves.

Ce processus, engagé en 2006, est très vivement soutenu par la France, qui a associé étroitement les ONG à sa réflexion. Face à la suspension des négociations avant qu'elles n'aient pu aboutir, les ministres des affaires étrangères de six pays européens (les principaux exportateurs d'armements) se sont récemment engagés pour la conclusion de ces négociations, dans un communiqué commun intitulé : « finissons le travail ! ».

Un traité sur le commerce des armes fort pour un monde plus sûr : Finissons le travail - Communiqué conjoint des ministres des Affaires étrangères de l'Allemagne, de l'Espagne, de la France, de l'Italie, du Royaume-Uni, et du ministre du Commerce de la Suède (26 septembre 2012)

Le monde a besoin d'un Traité sur le Commerce des Armes (TCA) -un traité qui ait la fermeté et l'envergure suffisantes pour avoir un réel impact sur les ravages causés par la régulation insuffisante du commerce des armes classiques. Des millions de personnes dans le monde subissent les conséquences d'une prolifération incontrôlée et des trafics illicites. Non seulement des centaines de milliers de personnes sont tuées ou blessées chaque année, mais les perspectives économiques et sociales des générations futures sont compromises. Il est évident que les gouvernements doivent agir et achever le travail entrepris il y a six ans.

En juillet, nous avons été tout près d'adopter un texte qui aurait traité ces problèmes. Nos pays ont déployé de vigoureux efforts lors de la Conférence des Nations unies à New York pour négocier le premier traité global régissant le commerce des armes classiques. De nets progrès ont été accomplis et, bien que déçus de ne pas avoir pu conclure les négociations, nous ne sommes nullement découragés. Les raisons d'agir n'ont pas varié.

Ces dernières années, une majorité écrasante d'États membres des Nations unies ont exprimé leur détermination à conclure un TCA. Ce nombre n'a cessé de croître durant les négociations de juillet, et à la fin de la conférence, plus de 90 pays ont soutenu une déclaration préconisant une poursuite rapide du processus.

Nos objectifs n'ont pas changé. Nous sommes convaincus qu'il incombe aux États de veiller à ce que des armes ne soient pas transférées, s'il existe un risque évident qu'elles soient utilisées pour commettre de graves violations du droit humanitaire international et des droits de l'Homme. Le Traité sur le Commerce des Armes devra être juridiquement contraignant, mais appliqué au niveau national. Il devra couvrir tous les types d'armes classiques, notamment les armes légères et de petit calibre, et tous les types de munitions. Nous voulons également obtenir un traité qui cherche à améliorer la transparence et prévienne le détournement d'armes du marché légal vers des réseaux illicites.

Durant sa 67e session, l'Assemblée générale des Nations unies devra décider de l'achèvement de ces travaux. Nous estimons que le meilleur moyen de réaliser nos objectifs est de poursuivre le processus de négociations dans le cadre des Nations unies, en associant toutes les parties pertinentes. Il doit s'appuyer sur les progrès déjà réalisés en juillet, en prenant pour base de toute discussion le dernier projet de texte de traité. Nous souhaiterions obtenir un nouveau mandat de l'Assemblée générale des Nations unies pour tenir une deuxième conférence le plus tôt possible en 2013.

Comptant parmi les principaux exportateurs d'armes en Europe, nous portons une responsabilité spéciale en la matière. Nous comptons conclure un traité sur le commerce des armes qui soit robuste, efficace et juridiquement contraignant, afin de contribuer à un monde plus sûr et de réduire le nombre de victimes innocentes de la violence armée.

Aujourd'hui, nous appelons les gouvernements, la société civile, l'industrie de la défense et chaque citoyen à nous apporter leur soutien pour poursuivre les négociations et conclure au plus vite un TCA dans le cadre des Nations unies. Nous souhaitons entamer une nouvelle série de négociations le plus tôt possible. Un TCA est attendu depuis longtemps : nous sommes prêts à achever nos travaux et faire aboutir ce processus.

Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères (France), Guido Westerwelle, ministre des Affaires étrangères (Allemagne), Giulio Terzi, ministre des Affaires étrangères (Italie), José Manuel García-Margallo, ministre des Affaires étrangères (Espagne), Ewa Björling, ministre du Commerce (Suède), William Hague, ministre des Affaires étrangères et du Commonwealth (Royaume-Uni).

Votre commission salue l'adoption par la première commission de l'Assemblée générale des Nations unies, le 7 novembre, d'une résolution convoquant en mars 2013 à New York une nouvelle conférence pour finaliser le traité. Cette résolution, coparrainée par 101 États membres et ardemment défendue par la France, a bénéficié d'un soutien massif.

Plusieurs pays traditionnellement sceptiques sur le projet de traité, comme le Pakistan, l'Inde et la Chine, ont finalement voté en faveur de cette résolution. Si l'Égypte et une partie du groupe arabe se sont abstenues, les pays du Maghreb, la Jordanie et l'Irak ont également voté en faveur du texte. La Russie, qui avait initialement envisagé de voter contre cette résolution, a finalement opté pour l'abstention, de même que l'Iran, et quelques pays latino-américains (Cuba, Venezuela, Bolivie et Nicaragua).

Cette nouvelle conférence constitue une occasion pour la communauté internationale de se doter enfin d'un outil de régulation, juridiquement contraignant, du commerce des armes classiques. Elle s'appuiera sur les progrès déjà accomplis en prenant pour base le dernier projet de traité, qui avait recueilli un large soutien.

Le traité sur le commerce des armes est attendu depuis longtemps. L'adoption de cette résolution constitue une étape décisive vers cet objectif. Des millions de personnes dans le monde subissent les conséquences d'une dissémination incontrôlée et des trafics illicites.

3. La renégociation des barèmes : vers plus d'équité dans le financement des Nations unies ?

Les quotes-parts sont actuellement en renégociation à l'ONU, ce qui laisse entrevoir la possibilité d'une réduction de la quote-part française dans le financement de l'ONU.

Actuellement (période 2010-2012), le France couvre 6,123 % du budget de l'organisation, fraction calculée à partir du revenu national brut mondial des différents pays avec diverses corrections ; cette clef de répartition est également valable pour la plupart des autres organisations « onusiennes » (UNESCO, OIT et OMS notamment) et détermine indirectement les quotes-parts dans le financement des opérations de maintien de la paix (ces quotes-parts étant majorées pour les membres du Conseil de sécurité, celle de la France s'élève en conséquence à 7,55 %).

Dans sa résolution 64/248, l'Assemblée générale des Nations unies a estimé qu'une méthode actualisée de répartition des quotes-parts doit être adoptée avant la fin de l'année 2012 et prendre effet pour la période 2013-2015. Si les négociations n'aboutissent pas à une nouvelle méthodologie, le maintien des méthodes actuelles de calcul ne serait pas nécessairement défavorable à la France étant donné la diminution de notre part du PIB dans la richesse mondiale : en effet, si l'on reprenait ce critère, notre taux de contribution passerait de 6,123 % à 5,593 %, soit une économie de 10 millions d'euros. Il semble néanmoins nécessaire d'aller plus loin pour que soit mieux prise en compte la place des grands pays émergents.

Quelques contributions sont d'ores et déjà revues à la baisse, pour un total d'économies de 13 millions d'euros, soit suite à des négociations, soit du fait de l'extinction en cours de certaines organisations : il en est ainsi de celles à l'Organisation du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (OTIS) et aux tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda.

La révision des barèmes relève de la responsabilité à l'égard du système des Nations unies, et les pays émergents devraient prendre toute leur part à cette responsabilité. Certains États plaident pour un plafonnement des hausses de contribution et d'autres ont formulé des propositions différentes. Quant à la France, elle préfère une révision de la méthode visant à un meilleur partage du fardeau du financement de l'ONU.

En effet, le barème des quotes-parts à l'ONU est fondé sur le principe de la « capacité de payer », principe qui est corrigé par des considérations sociales telles que le PIB par tête et, pour les pays en développement, le niveau d'endettement.

Plus précisément, le barème actuellement en vigueur a été approuvé par l'Assemblée Générale le 24 décembre 2009, pour la période 2010-2012 (résolution A/64/248). Il est établi « approximativement en fonction de la capacité de paiement » des États Membres, celle-ci étant mesurée à travers la part de chaque pays dans le revenu national brut mondial, exprimée en dollars, sur une période de référence de quatre ans et demi (moyenne de trois et six ans). Cette capacité brute est toutefois modifiée par l'application de dégrèvements aux pays en voie de développement (pour endettement et/ou pour faible revenu par tête), ainsi que par celle d'un taux plancher (taux minimal à 0,001 %) et de taux plafonds (0,01 % pour les pays les moins avancés et 22 % pour la contribution maximale). Après application de ces divers ajustements, la quote-part de la France s'établit à 6,123 % pour l'ONU (voir détail des quotes-parts pour les autres principales organisations dans le tableau ci-dessus).

Or cette méthode favorise considérablement les grands pays émergents que sont l'Inde, la Chine, le Brésil et l'Indonésie. De fait, les ajustements censés alléger la charge des pays aux plus faibles revenus sont reportés sur les pays développés, mais pas sur les pays émergents. Or, comme les Etats-Unis bénéficient du plafond des cotisations fixé à 22 % du budget, c'est l'Union européenne qui paie l'essentiel de cette compensation. La France et l'Union européenne doivent donc convaincre les pays émergents de prendre davantage leur part, et les États du Sud du caractère inéquitable de la méthodologie en vigueur. Pour autant, si le système est injuste, en changer exige un gros travail.

Un nouveau barème est en cours de négociation à l'ONU pour être appliqué à partir de janvier 2013.