Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

D. L'INITIATIVE FRANCO-BRITANNIQUE ET LES SUITES DU « RAPPORT BRAHIMI »

La double évolution qualitative et quantitative des opérations de maintien de la paix, décrite ci-dessus, a de lourdes implications financières, le budget des opérations de maintien de la paix passant de 840 millions de dollars pour l'année budgétaire 1998-1999 (1er juillet au 30 juin) à 7,30 milliards de dollars pour l'année 2012-2013. La « facture » a quasiment décuplé en 15 ans.

Une réflexion sur les opérations de maintien de la paix a été lancée il y a plus de dix ans à l'ONU. Un rapport, devenu célèbre, le « rapport Brahimi », à l'époque où les OMP représentaient 20 000 personnels (contre le quintuple aujourd'hui), avait déjà tracé les principales pistes de réflexion.

La plupart des recommandations de ce rapport restent valables : les mandats doivent être clairs ; les OMP doivent bénéficier des moyens suffisants pour exécuter les tâches qui leur sont confiées ; les OMP ne peuvent pas tout faire et être déployées n'importe où ; elles ne doivent pas se substituer aux processus politiques ; les capacités d'analyse politique de secrétariat doivent être améliorées ; il faut renforcer la qualité des troupes plutôt que leur quantité ; le dialogue avec les principaux pays contributeurs de troupes, dont les hommes risquaient leur vie sur le terrain, doit être amélioré, de même que la collaboration avec les acteurs en dehors des Nations unies. 

Dans cette perspective, depuis les années 2000, la France s'est fortement mobilisée en vue de l'amélioration de l'efficacité et du suivi politico-militaire des OMP.

France et Royaume-Uni ont diffusé en janvier 2009 une note libre (« non-papier ») contenant une analyse des défis actuels et des propositions d'action.

Si des progrès importants ont été réalisés, la France entend poursuivre ces efforts de rationalisation. Il est en effet impératif de regagner des marges de manoeuvre budgétaires afin d'être capable de faire face à de nouvelles crises ou de marquer des efforts sur des opérations prioritaires. Trois axes prioritaires ont été retenus:

- renforcement de l'autorité du Conseil et amélioration de la chaîne de commandement entre le siège et les missions ;

- amélioration de la gestion des aspects administratifs, financiers et logistiques des OMP en vérifiant l'adéquation des moyens mis en oeuvre à la réalité de la mission et en recherchant les synergies intermissions ;

- engagement d'une réflexion sur les mandats complexes (maintien de la paix « robuste », protection des civils et consolidation de la paix).

L'initiative franco-britannique a permis de mettre au centre des discussions le souci de ne plus seulement étendre les mandats des missions mais aussi de réduire et de fermer les mandats qui ne se justifient plus dans leur format initial ou dont les preuves de l'efficacité ne sont pas suffisamment établies.

Cette problématique est désormais partagée non seulement avec nos principaux partenaires européens mais aussi avec le secrétariat de l'ONU.

La France entend poursuivre ses efforts en vue d'améliorer l'efficacité et le suivi des OMP.

D'abord, sur le plan opérationnel, les capacités et le professionnalisme (cf viols en RDC, choléra en Haïti) des troupes déployées sont très variables. En dépit des efforts du département des opérations de maintien de la paix de l'ONU pour établir des standards opérationnels, certains États admettent en effet difficilement que le niveau opérationnel de leurs unités soit remis en question. De plus, des restrictions nationales sur l'engagement des contingents et le manque de moyens adaptés (hélicoptères en particulier) limitent parfois la capacité d'action des commandants des forces.

Ensuite, compte tenu de sa quote-part importante (7,554 %), il est essentiel pour la France de participer activement à la maîtrise du coût des opérations et à leur gouvernance financière.

Outre l'intention de faire des économies, l'objectif politique est de gagner des marges de manoeuvre budgétaires afin d'être capable de faire face à de nouvelles crises ou de marquer des efforts sur des opérations déjà engagées. Pour cela, un suivi rigoureux et pragmatique des opérations est indispensable :

- la création de chaque nouvelle opération et la définition de son format doivent être soigneusement réfléchies ;

- les effectifs et matériels déployés doivent correspondre aux besoins opérationnels ;

- les pratiques financières doivent être améliorées ;

- la coordination entre les OMP et les équipes pays doit être recherchée afin d'éviter les doublons ;

- la coopération intermissions doit être privilégiée par rapport au déploiement de nouvelles troupes ;

- enfin, les retours d'expériences doivent être systématiquement diffusés et exploités.

Une revue stratégique des opérations de maintien de la paix au niveau P3 (États-Unis, France et Royaume-Uni) a été initiée par la France en novembre 2011 afin de redonner aux Nations unies une marge de manoeuvre pour les missions prioritaires ou pour de nouvelles missions.

L'étude initiale permet d'envisager une réduction de 17 200 hommes1(*). L'ensemble représenterait une première économie de 800 millions de dollars, soit 64 millions de dollars pour la France.

Revue des opérations de maintien de la paix : l'exemple de la FINUL

La Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) a été mise en place par le Conseil de sécurité à la suite de l'intervention israélienne au Liban en 1978. A la suite du conflit de l'été 2006, le mandat de la FINUL a été renforcé en moyens et en effectifs par la résolution 1701 du Conseil de sécurité. Ce mandat a été depuis lors renouvelé chaque année, comme un élément déterminant pour mettre fin aux hostilités.

Par la résolution 2064 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 30 août 2012, le mandat de la FINUL a été renouvelé pour un an, jusqu'au 31 août 2013. Cette résolution réitère l'attachement du Conseil de sécurité à l'intégrité territoriale, à la souveraineté et à l'indépendance politique du Liban. Elle donne les moyens à la FINUL de continuer à exercer pleinement sa mission, dans un contexte sécuritaire fragilisé par les répercussions de la crise syrienne.

La présence française au sein de la FINUL s'inscrit dans le cadre des conclusions de la Revue stratégique publiées le 12 mars dernier, sous la forme d'une lettre du Secrétaire général des Nations unies aux membres du Conseil de sécurité. Cette Revue stratégique conclut à la nécessité de réorienter l'action de la FINUL pour permettre notamment un renforcement de l'implication des autorités libanaises dans la mise en oeuvre de la résolution 1701, en particulier dans les institutions de sécurité au Sud Liban, ainsi qu'un accroissement de la capacité des Forces armées libanaises, afin de progresser vers un cessez-le-feu permanent dont les conditions ne sont aujourd'hui toujours pas réunies. Elle relève à cet égard la « possibilité d'un ajustement du contingent dans le cadre de l'autorisation de force de 15 000 hommes », de façon à disposer d'une « Force plus légère mais pas moins efficace ».

A la suite de ces conclusions, la France a décidé de procéder à un ajustement technique de son contingent au sein de la FINUL. Cet ajustement est encore en cours et doit permettre de réduire le nombre de personnels de 400 personnes, pour atteindre une présence de l'ordre de 850 hommes.


* 1 FINUL (- 3 000), MINUL (- 4 200), ONUCI (- 2 000), MINUSTAH (- 2 000), MONUSCO
(- 1 000) et MINUAD (- 4 000). A cela s'ajoute la fermeture de la MINUT au 31/12/2012
(- 1 000).