II. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FACE À LEURS DIFFICULTÉS D'EMPRUNT : L'URGENCE DE SOLUTIONS ADAPTÉES
La crise économique et financière qui sévit depuis 2008 a mis à jour les risques pris par les collectivités qui ont eu recours à certains produits structurés et qui doivent aujourd'hui faire face aux difficultés financières liées à la gestion de ces emprunts. Les travaux de la Cour des comptes et de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale ont démontré l'acuité et l'importance des difficultés des collectivités ayant eu recours à ces expédients financiers.
A. LA NÉCESSAIRE MAÎTRISE DES RISQUES LIÉS AUX EMPRUNTS TOXIQUES
1. Des risques liés à la contraction des emprunts toxiques
Comme l'a indiqué la commission d'enquête de l'Assemblée nationale 7 ( * ) , « Les emprunts structurés se décrivent plus commodément qu'ils ne se rangent dans une classification ; c'est pourquoi l'on met souvent en avant leur caractère mixte pour les distinguer. Ils intègrent en effet, dans un seul et même contrat, deux éléments :
- un financement initial, sous la forme d'un prêt bancaire ;
- et une ou plusieurs opérations sur produits dérivés, qui constituent autant d'instruments financiers. »
Plus précisément, les emprunts structurés, également qualifiés de « toxiques » en raison de leurs conséquences néfastes sur les budgets locaux, sont des emprunts financiers, souscrits avant 2009, qui, sous une apparence classique, reposent en réalité sur des indices sous-jacents fortement volatils et difficilement négociables. Il s'agit, à titre d'exemple, des marchés de change ou des marchés obligataires hors de la zone euro. La caractéristique principale de ces emprunts réside dans le fait que le taux d'intérêt proposé n'est pas connu à l'avance du souscripteur, en raison de son caractère volatile.
Comme votre rapporteur l'avait noté dans son dernier avis budgétaire, les risques liés à la souscription d'emprunts toxiques résident dans leur structure qui se caractérise par :
- un enchaînement de taux d'intérêt bas avec des taux d'intérêt hauts, en raison de la variation des indices sous-jacents sur lesquels ils reposent ;
- leur durée plus longue que celle des produits classiques à taux fixes ou à taux variables ;
- leur indexation fortement volatile.
Dans un contexte de nécessaire maîtrise des budgets locaux, les emprunts structurés se sont révélés attractifs pour les collectivités territoriales : elles pouvaient en effet bénéficier, dans un premier temps, de taux d'intérêt plus favorables que ceux des emprunts classiques. Toutefois, ce n'est que dans un deuxième temps que ces emprunts se sont révélés dangereux pour les budgets locaux, lorsque les taux d'intérêt ont connu une évolution défavorable que les collectivités n'ont pu, ou su, anticiper, et qui a grevé leurs finances.
* 7 Rapport n° 4030 fait au nom de la commission d'enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, 2012.