II. UNE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DIFFÉRENCIÉE ENTRE LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
A. LA MISE EN PLACE DE LA COLLECTIVITÉ UNIQUE EN GUYANE ET EN MARTINIQUE
L'évolution institutionnelle que connaissent actuellement la Guyane et la Martinique a été permise par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, celle-ci a été suivie de l'organisation de consultations dans les Antilles, le 7 décembre 2003, au cours desquelles les électeurs de Guadeloupe et de Martinique ont refusé la création d'une collectivité unique en substitution du département et de la région 11 ( * ) .
Les réflexions sur les évolutions institutionnelles ont été relancées en 2009, à la suite des congrès des élus de Martinique et de Guyane qui ont demandé un changement statutaire de leurs collectivités vers l'article 74 de la Constitution. En revanche, le congrès des élus de Guadeloupe n'a pas formulé une telle demande. Une consultation référendaire, organisée le 10 janvier 2010 en Martinique et en Guyane, s'est soldée par un net refus de la population contre une évolution institutionnelle de ces deux départements vers une collectivité d'outre-mer de l'article 74. C'est pourquoi une seconde consultation a été organisée le 24 janvier 2010, afin de proposer une évolution de ces deux départements vers une collectivité unique, ce qui a été accepté par les électeurs. Ces résultats ont été suivis par une période de concertation entre le conseil régional et le conseil général de la Guyane et de la Martinique au sein d'une commission mixte ad hoc , puis avec le Gouvernement et le Président de la République. Ces négociations ont ensuite conduit au dépôt d'un projet de loi organique soumis pour avis aux collectivités concernées en juillet 2010.
Afin de préparer cette évolution institutionnelle, notre ancien collègue Bernard Frimat et notre collègue Christian Cointat ont, au nom de votre commission, effectué une mission dans ces deux départements ainsi qu'en Guadeloupe pour recueillir les demandes et les attentes des élus locaux et des acteurs de la société civile.
L'ensemble de ces réflexions ont abouti à la promulgation de deux lois, le 27 juillet 2011 :
- une loi ordinaire 12 ( * ) qui institue les deux collectivités uniques en Martinique et en Guyane : il s'agit de collectivités à statut particulier qui exercent l'ensemble des compétences du département et de la région d'outre-mer ;
- une loi organique 13 ( * ) qui rénove la procédure de demandes d'habilitation des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution.
La Guyane et la Martinique constituent chacune « une collectivité territoriale de la République régie par l'article 73 de la Constitution qui exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer et toutes les compétences qui lui sont dévolues par la loi pour tenir compte de ses caractéristiques et contraintes particulières ». La mise en place officielle de ces deux nouvelles collectivités est prévue pour 2014, à l'occasion du renouvellement du mandat des conseillers généraux et régionaux, conformément à la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Le choix de cette date permet de préparer la mise en place des nouvelles collectivités, de fusionner leurs administrations, avec l'appui technique des services de l'État au sein d'une commission tripartite État - Département - Région, prévue par l'article 15 de la loi ordinaire du 27 juillet 2011, pour la Martinique et la Guyane.
1. Le maintien du schéma régional en Guyane
La future collectivité unique de Guyane s'organisera autour d'un schéma institutionnel régional : l'Assemblée de Guyane sera l'assemblée délibérante et le président de l'Assemblée de Guyane, assisté d'une commission permanente, assurera l'exécutif de la collectivité.
La nouvelle assemblée de Guyane sera composée de 51 conseillers. Avec son président et le Conseil économique, social et environnemental, de la culture et de l'éducation, unique conseil consultatif en lieu et place du conseil économique, social et environnemental et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, ils constitueront les organes de la future collectivité unique.
Les conseillers seront élus pour un mandat de six ans, au scrutin proportionnel de liste. Dès 2014, la Guyane constituera une circonscription unique composée de huit sections électorales, délimitées afin de représenter, de façon équilibrée, la diversité du territoire guyanais : chaque section disposera d'un nombre de sièges qui sera fonction de son poids démographique, avec un seuil plancher de trois sièges pour les sections les moins peuplées. La liste arrivée en tête des suffrages sur l'ensemble de la Guyane bénéficiera d'une prime majoritaire de onze sièges qui sera affectée dans les sections, à raison d'un ou deux sièges par section. Les autres sièges seront ensuite répartis entre les listes en fonction de leurs résultats dans chaque section. L'objectif de ce schéma est de garantir à chaque section d'être représentée au sein de l'assemblée comme au sein de la majorité de l'assemblée.
Les conditions de désignation de l'assemblée et de la commission permanente de la future collectivité unique de Guyane, ainsi que l'organisation des séances, les modalités de délibérations, le statut des élus et les relations avec le préfet s'inspirent en grande partie des dispositions régissant les conseils régionaux.
En revanche, dans un souci de pluralisme, la désignation de conseillers à des organismes extérieurs devra tenir compte de la représentation proportionnelle des groupes d'élus. La loi prévoit également une réduction des indemnités d'au moins 20 % en cas d'absentéisme des élus, alors qu'il ne s'agit que d'une faculté dans le droit commun des régions et des départements.
Enfin, la loi a fixé une série de compétences propres de la commission permanente, concernant plus spécifiquement les marchés publics, sauf si l'assemblée de Guyane s'y oppose après l'élection de sa commission. On rappellera, pour mémoire, que le droit commun des régions prévoit que l'assemblée délibérante peut déléguer une série de ses compétences à sa commission permanente.
Les États généraux de la démocratie territoriale, organisée sous l'égide du président du Sénat afin de préparer le futur acte III de la décentralisation, dont le projet de loi devrait être discuté en conseil des ministres en janvier 2013, ont permis de relever certaines interrogations des élus guyanais relatives au mode de gouvernance de la future collectivité unique de Guyane. En effet, les débats de l'atelier n° 4, organisés le 4 octobre 2012, ont révélé des dissensions entre élus locaux guyanais sur une gouvernance bicéphale ou monocéphale de la future assemblée de Guyane.
2. Le schéma institutionnel original de la Martinique
Le modèle institutionnel retenu pour la Martinique s'inspire très nettement de celui conçu en 1991 pour la collectivité territoriale de Corse. Le schéma qui s'appliquera à compter de 2014 distingue l' exécutif de la future collectivité unique, qui sera collégial, de la présidence de son assemblée délibérante. L'assemblée de Martinique, qui sera également composée de 51 conseillers, élira en son sein un conseil exécutif de neuf membres.
Les conseillers à l'assemblée de Martinique seront élus selon un mode de scrutin régional. La Martinique sera divisée en quatre sections correspondant aux quatre circonscriptions législatives. Une prime de onze sièges sera attribuée à la liste arrivant en tête sur l'ensemble de la Martinique, sur le modèle prévu pour la Guyane.
Le fonctionnement de l'assemblée de Martinique s'inspire largement de celui des conseils régionaux. La future assemblée élira son président et quatre vice-présidents, qui formeront le bureau, dont la mission sera d'organiser les travaux de l'assemblée.
Le conseil exécutif sera composé d'un président et de huit conseillers exécutifs. Celui-ci sera élu par l'assemblée de Martinique en son sein, au scrutin majoritaire de liste. Le président du conseil sera le candidat figurant en tête de la liste élue. Il disposera de vastes compétences : il sera chargé de la préparation et de l'exécution des délibérations de l'Assemblée de Martinique ; il sera l'ordonnateur de la collectivité et le chef de l'administration ; il pourra déléguer une partie de ses attributions aux conseillers exécutifs. Comme un président de conseil régional, il rendra compte chaque année de son activité dans un rapport présenté devant l'Assemblée de Martinique. Par ailleurs, afin de renforcer le caractère collégial de l'exécutif, le président devra déléguer une partie de ses fonctions à chaque conseiller exécutif.
Le mandat de conseiller à l'assemblée sera incompatible avec la fonction de conseiller exécutif : ainsi, les conseillers à l'assemblée élus au conseil exécutif, à l'expiration d'un délai d'option d'un mois, seront remplacés par les candidats suivant des listes sur lesquelles ils ont été élus.
De même, la loi prévoit que, par l'adoption d'une motion de défiance constructive , l'Assemblée pourra renverser le conseil exécutif. La motion devra présenter les motifs et comporter la liste des élus appelés à former le conseil exécutif en cas d'adoption. La motion devra être déposée par un tiers des conseillers de l'Assemblée pour être recevable. Elle sera adoptée à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de l'Assemblée. En cas d'adoption de la motion de défiance, les membres du conseil exécutif perdront leur fonction mais ne retrouveront pas leur mandat au sein de l'Assemblée.
Enfin, comme en Guyane, les deux conseils consultatifs locaux seront quant à eux fusionnés en un unique conseil économique, social et environnemental.
3. Des dispositions communes aux deux schémas institutionnels
Malgré des choix institutionnels différents, les schémas qui s'appliqueront en Martinique et en Guyane comportent de nombreuses dispositions communes, prévues par la loi du 27 juillet 2011.
Tout d'abord, les deux assemblées disposeront de la compétence générale pour régler, par leurs délibérations, les affaires de la collectivité unique et assumeront les compétences spécifiques énumérées pour les régions d'outre-mer 14 ( * ) . Les deux collectivités uniques pourront, à l'instar de ces dernières, être consultées par le Gouvernement sur les projets de texte. Il en est de même en matière de coopération régionale : il est d'ailleurs prévu qu'une collectivité relevant de l'article 73 pourra ouvrir une représentation non diplomatique auprès de l'Union européenne et désigner les agents chargés de la représenter au sein des missions diplomatiques de la France.
A l'initiative du Sénat, la présidence de l'assemblée de Guyane comme celle de l'assemblée de Martinique et du conseil exécutif de Martinique seront incompatibles avec la présidence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants. Il s'agit de la première prise en compte, par le législateur, parmi les incompatibilités électorales, des fonctions exercées dans une intercommunalité .
Les deux conseils consultatifs dont bénéficient les régions d'outre-mer ou de l'Hexagone - le conseil économique, social et environnemental et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement - ont été fusionnés afin de constituer un organe consultatif plus fort. Toutefois, afin de ne pas diluer la dimension culturelle, fondamentale dans ces deux territoires, sous l'impulsion du Sénat, le législateur a créé deux sections au sein de ce nouveau conseil : une section « économique, sociale et environnementale » et une section « de la culture, de l'éducation et des sports », chacune d'elle élisant un président ayant rang de vice-président du conseil.
Enfin, le congrès des élus réunira, outre les conseillers à l'assemblée et les parlementaires et les conseillers exécutifs de Martinique, les maires des communes de la collectivité, qui disposeront d'une voix délibérative. L'objectif de cette formule est de conserver la formule du congrès qui a démontré son efficacité en matière de débat et d'initiative dans le domaine institutionnel. Il n'existera plus qu'en Guadeloupe, La Réunion ayant refusé le principe même de toute évolution institutionnelle.
4. L'avancée de la mise en place des deux collectivités uniques
La mise en place des deux futures collectivités uniques s'organise dans le cadre d'une commission tripartite , réunissant l'État, le département et la région. La composition et l'organisation de ces commissions sont prévues par décret 15 ( * ) . Elles sont associées à l'ensemble des mesures d'application de la loi du 27 juillet 2011, en particulier deux ordonnances, l'une fixant les règles budgétaires, financières et comptables applicables, la seconde déterminant les modalités de transfert des personnels, des biens et des finances.
Selon les informations fournies par le ministère des Outre-mer, les deux commissions tripartites de la Martinique et de la Guyane ont donné un avis favorable aux deux projets d'ordonnances, respectivement le 20 juillet 2012 et 19 septembre 2012.
Au cours du mois de septembre 2012, les projets d'ordonnances ont été soumis aux conseils régionaux et généraux de la Martinique et de la Guyane, pour consultation. Seront également saisis sur ces mêmes ordonnances, pour avis, dans les prochains mois, le Conseil d'État, le comité des finances locales (CFL), la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et le conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CNFPT).
Un décret du 27 janvier 2012 16 ( * ) rend applicable à l'élection des conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique les dispositions générales du code électoral aux listes électorales, aux conditions d'éligibilité et d'incompatibilité, à la propagande électorale, au financement des campagnes électorales et au contentieux électoral. Il prévoit également pour ces élections quelques dispositions particulières, très proches de celles applicables à l'élection des conseillers régionaux, en matière notamment de déclaration de candidature, de formalisme des bulletins de vote et de composition des commissions de propagande et des commissions de recensement des votes. Un nouveau décret relatif aux indemnités des conseillers des deux futures assemblées est actuellement en cours d'élaboration. L'instruction budgétaire et comptable unique devrait être finalisée pour la fin 2013.
* 11 Ce refus s'est élevé à 78,98 % des votants en Guadeloupe et à 50,48 % en Martinique.
* 12 Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.
* 13 Loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.
* 14 Articles L. 7151-1 et L. 7251-1 du code général des collectivités territoriales.
* 15 Décret n° 2011-1905 du 19 décembre 2011 relatif aux commissions tripartites prévues à l'article 15 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.
* 16 Décret n° 2012-105 du 27 janvier 2012 portant application du titre II de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.