C. ACCENTUER L'AIDE SOCIALE EN DIRECTION DU MONDE COMBATTANT
1. L'évolution de l'action sociale de l'Onac
L'action sociale de l'Onac en faveur de ses ressortissants prend plusieurs formes, dont la principale reste les aides qu'il accorde pour surmonter des difficultés financières ( 18 854 en 2012, pour un total de 9,85 millions d'euros ). Confronté à leur vieillissement, il développe désormais des actions visant à favoriser leur maintien à domicile, comme la prise en charge des frais d'aide ménagère. Elles ont représenté une dépense de 3,37 millions d'euros en 2012 et 29 % des interventions sociales des services départementaux au premier semestre 2013. Des dispositifs spécifiquement dédiés aux orphelins et pupilles de la Nation sont également proposés, et une assistance est apportée aux ressortissants résidant à l'étranger (en 2012, 14 327 cas pour un coût de 1,1 million d'euros ).
Le financement de ces mesures, qui font des aléas de la vie un objet à part entière du droit à réparation, est assuré à titre principal par une subvention d'action sociale versée par l'Etat à l'Onac. D'un montant de 21,9 millions d'euros en 2014, elle augmente de 1,3 million d'euros par rapport à 2013 (soit + 6,3 % ). A cette somme viennent s'ajouter les fonds propres de l'Onac, constitués des collectes de l'oeuvre nationale du Bleuet de France et des excédents non consommés des exercices antérieurs.
Ces moyens supplémentaires sont le témoignage de la mobilisation du Gouvernement, malgré les contraintes budgétaires actuelles, en faveur des anciens combattants et de leurs ayants droit traversant une période de fragilité. Ils vont permettre de développer les initiatives en direction de la quatrième génération du feu. Ainsi, l'Onac soutient leur reconversion professionnelle par des aides qui rencontrent un succès croissant : leur nombre a augmenté de 14 % entre 2011 et 2012.
2. Un impératif : améliorer l'aide aux conjoints survivants et aux anciens combattants les plus démunis
La majeure partie de ces ressources nouvelles ont un but bien précis : améliorer la situation des ressortissants de l'Onac les plus démunis et, en particulier, celle des conjoints survivants dont le niveau de vie est le plus faible. 800 000 euros supplémentaires doivent venir abonder le budget de l'aide différentielle dont ils peuvent bénéficier, l'ADCS .
Fruit des travaux d'un groupe de travail qui avait réuni en 2006 des parlementaires, des représentants du monde combattant et l'administration, l'ADCS a été créée par une décision du directeur général de l'Onac du 31 août 2007 afin d'apporter un complément de revenu aux conjoints survivants des ressortissants de l'Onac les plus démunis. Alors qu'un nombre croissant de veuves d'anciens combattants se retrouvait, au décès de leur mari, avec une pension de réversion d'un montant très faible, il était devenu indispensable de prendre une mesure forte pour les éloigner de la pauvreté .
L'attribution de l'ADCS, qui vaut pour un an , se fait sur la base de quatre critères : être conjoint survivant d'un ressortissant de l'Onac, avoir au moins 60 ans, des ressources mensuelles inférieures à un plafond et résider de façon régulière et continue dans le département où la demande a été déposée. Un principe de subsidiarité par rapport aux aides sociales de droit commun est appliqué : pour recevoir l'ADCS, il faut être éligible aux minima sociaux (RSA ou allocation de solidarité aux personnes âgées) et en faire la demande expresse .
Le montant du plafond, initialement fixé à 550 euros , a été revalorisé à plusieurs reprises pour atteindre, depuis le 1 er avril 2012, 900 euros . Au sein du budget de l'Onac dédié à la solidarité, une dotation de 5 millions d'euros y est consacrée.
En 2012, 5 101 personnes ont touché cette aide, pour une dépense totale de 6,07 millions d'euros , grâce aux crédits non consommés de l'année 2011. La hausse par rapport à 2011 est notable : + 8,94 % pour les bénéficiaires mais + 31,39 % pour les dépenses, en raison du passage du plafond de 834 à 900 euros.
Au cours du premier semestre 2013, les services de l'Onac ont d'ores et déjà instruit 3 774 dossiers dont 3 117 ont été déclarés éligibles, pour une dépense de 3,6 millions d'euros .
Comme l'a expliqué le ministre lors de son audition par la commission des affaires sociales, le plafond sera relevé l'an prochain à 932 euros . Il s'agit là d'un motif de satisfaction, bien qu'il reste inférieur au niveau à atteindre : celui du seuil de pauvreté européen, soit 977 euros . Kader Arif a pris l'engagement d'y parvenir dans le cadre du prochain budget triennal : votre rapporteure y sera attentive.
Les caractéristiques même de l'ADCS devraient y contribuer. La revalorisation des prestations sociales comme l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) permet d'augmenter mécaniquement son plafond de la même somme sans effort budgétaire supplémentaire. Il s'agit d'une allocation différentielle, qui s'élève au montant qui sépare les ressources du bénéficiaire de son plafond. Elle est en moyenne relativement modeste, inférieure à 100 euros par mois . Il n'est pas acceptable que des personnes âgées ne disposent pas des moyens matériels nécessaires pour vivre en toute autonomie, sans avoir à dépendre des aides d'urgence que l'Onac ou d'autres organisations peuvent leur apporter.
Néanmoins, l'ADCS repose sur des fondements juridiques fragiles , à savoir une directive du directeur général de l'Onac. Des recours ont été déposés devant le tribunal administratif de Paris contre des refus d'attribution émis sur la base des critères actuels, notamment celui de résidence. Sa refondation sur des bases plus solides fait partie des travaux actuellement menés par l'Onac, dans le périmètre dessiné par les moyens budgétaires actuels. Votre rapporteure souhaite qu'ils aboutissent dans les meilleurs délais, car la prolongation de l'incertitude n'est pas de nature à garantir l'efficacité de cette mesure .
La situation est plus préoccupante en ce qui concerne les anciens combattants les plus démunis . Alors que l'ADCS permet d'améliorer le niveau de vie des conjoints survivants, ceux qui ont servi la France ne disposent d'aucune prestation comparable. Des études préliminaires ont été menées et, si elles restent partielles, ont mis en exergue un coût de 4,5 millions d'euros , ce qui n'est pas négligeable à l'heure actuelle. Néanmoins, le Gouvernement s'honorerait à poursuivre ces travaux pour parvenir à l'élaboration d'un dispositif cohérent, qui pourrait être mis en oeuvre lorsque les ressources nécessaires seront disponibles. Au vu de la diminution inexorable du nombre d'anciens combattants, les marges de manoeuvre budgétaires pourraient sans nul doute le permettre d'ici quelques années. Pour votre rapporteure, il est du devoir de l'Etat d'apporter une réponse durable à la grande précarité financière qui touche de plus en plus d'anciens combattants .