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Projet de loi de finances pour 2014 : Enseignement scolaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

N° 160

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Par Mmes Françoise CARTRON, Françoise FÉRAT et Brigitte GONTHIER-MAURIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Mme Corinne Bouchoux, MM. Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, M. Pierre Laurent, Mme Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Marcel Rainaud, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou et Maurice Vincent.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n°14) (2013-2014)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Avec un montant global de 64,7 milliards d'euros, dont 93 % de dépenses de personnel, la mission « Enseignement scolaire », placée sous la double responsabilité du ministre de l'éducation nationale et du ministre de l'agriculture, en charge de l'enseignement technique agricole, est le premier budget de l'État. Elle est aussi et surtout la plus haute responsabilité et le plus grand investissement de la Nation.

Votre commission aborde l'analyse transversale du budget de la mission « Enseignement scolaire » pour 2014 selon trois thématiques complémentaires :

l'avis de Mme Françoise Cartron (première partie) sur les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, retrace les grandes évolutions de crédits et d'emploi et les effets des politiques éducatives ;

l'avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin (deuxième partie) est consacré à l'enseignement professionnel, ainsi qu'à l'analyse des actions de la mission consacrées à l'information et l'orientation, à l'aide à l'insertion, à l'apprentissage au sein de l'éducation nationale, à la formation continue des adultes et la validation des acquis de l'expérience ;

l'avis de Mme Françoise Férat (troisième partie) porte sur l'analyse des crédits alloués à l'enseignement technique agricole.

PREMIÈRE PARTIE - L'Enseignement scolaire

I. LA POURSUITE VOLONTAIRE DE L'INVESTISSEMENT DANS L'ÉDUCATION

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS AU SERVICE DE LA REFONDATION DE L'ÉCOLE

1. L'évolution et la répartition de la dépense intérieure d'éducation

Le financement de l'éducation n'étant pas intégralement assuré par le budget de l'État, il est important de considérer la dépense intérieure d'éducation (DIE) qui intègre également les contributions des collectivités territoriales, des familles et des entreprises.

L'État, les collectivités territoriales, les entreprises et les ménages ont collectivement consacré 139,4 milliards d'euros en 2012 à l'éducation en métropole et dans les départements d'outre-mer. Sont comprises dans cette somme :

- les activités d'éducation de type scolaire de tous niveaux (préélémentaire, élémentaire, second degré, supérieur, enseignement artistique, enseignement spécial) dans les établissements publics ou privés ;

- les dépenses pour les formations de type extra-scolaire (enseignement à distance, formation professionnelle y compris la formation interne aux entreprises et aux administrations, cours du soir, etc.) ;

- les dépenses pour les activités visant à organiser le système d'enseignement (administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique et rémunérations des personnels d'éducation en formation) ;

- les dépenses pour les activités visant à favoriser ou à accompagner la fréquentation scolaire (cantines et internats, médecine scolaire et transports scolaires) ;

- les dépenses liées à la fréquentation des établissements scolaires (achats de livres et de fournitures scolaires, d'habillement demandés par les institutions).

Les dépenses de l'État comprennent la totalité des charges sociales employeur, y compris celles intégrées au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) pensions.

La dépense d'éducation, au sens du Compte de l'éducation, ne comprend pas la rémunération des élèves ou des stagiaires de la formation continue, sauf pour le personnel d'éducation en formation.

Financement initial de la dépense d'éducation en 2012 *

 

Dépense des financeurs initiaux

 

Millions euros

%

État

80 620,0

57,8

Collectivités territoriales

34 109,7

24,5

Autres administrations publiques **

2 963,5

2,1

Total administrations publiques

117 693,2

84,4

Entreprises

9 770,7

7,0

Ménages

11 011,2

7,9

Transferts internationaux

973,0

0,7

Total général

139 448,1

100,0

* le financement initial correspond à ce qui est à la charge effective des financeurs avant transferts entre agents économiques.

** y compris financement européen.

Source : Ministère de l'éducation nationale
Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP)

En 2012, la DIE représentait 6,9 % du produit intérieur brut (PIB). La collectivité nationale, tous financeurs confondus, réalisait ainsi pour l'éducation un effort financier à hauteur de 2 130 euros par habitant ou 8 330 euros par élève ou étudiant.

En 1980, la part de la dépense d'éducation dans la richesse nationale représentait 6,4 % du PIB. La mise en place des lois de décentralisation ne s'est pas traduite par une hausse durable de la DIE avant les années 1990. Si les crédits d'investissement de l'État furent transférés aux départements et aux régions à partir de 1982, les collectivités locales ne commencèrent véritablement les travaux importants de reconstruction et de rénovation des lycées et collèges qu'à partir de 1989. De 1990 à 1993, la part de la DIE dans le PIB augmenta très fortement pour atteindre 7,6 % en 1993 ; ce fut la conséquence à la fois de l'effort important consenti par les collectivités territoriales et de la revalorisation des salaires des enseignants entreprise par l'État.

Entre 1998 et 2008, la part de la DIE dans le PIB a diminué régulièrement pour atteindre 6,7 %. En 2009, sous l'effet de la forte récession, se traduisant par un recul du PIB, la part de la DIE dans le PIB est remontée mécaniquement à 7 %. En 2010, elle est restée constante avant de diminuer en 2011 (6,8 %), puis de remonter légèrement en 2012 (6,9 %).

Évolution de la dépense d'éducation*

 

1980

2000

2010

2011

2012

Dépense intérieure d'éducation (DIE)

         

- aux prix courants (en milliards d'euros)

28,5

104,9

136,2

136,9

139,4

- aux prix 2012 (en milliards d'euros)

74,4

129,9

140,0

139,0

139,4

DIE / PIB en %

6,4

7,3

7,0

6,8

6,9

DIE / habitant aux prix 2011 (en euros)

1 380

2 140

2 160

2 130

2 130

Dépense moyenne par élève

         

- aux prix courants (en euros)

1 760

6 200

8 200

8 210

8 330

- aux prix 2012 (en euros)

4 600

7 670

8 440

8 340

8 330

(*) y compris formation professionnelle continue.

Source : Ministère de l'éducation nationale (DEPP)

Entre 1980 et 2012, les dépenses moyennes par élève des premier et second degrés ont crû dans des proportions importantes, respectivement de 79,2 % et 62,1 %. À titre de comparaison, dans le même temps, la dépense moyenne par étudiant du supérieur a augmenté de 41,2 %. Il convient de noter que c'est la forte hausse des effectifs d'étudiants jusqu'en 1996, puis à nouveau entre 2000 et 2004, qui a absorbé une grande part de l'augmentation des crédits consacrés à l'enseignement supérieur.

Malgré le rattrapage en faveur du premier degré, la dépense par élèves dans les écoles maternelles et élémentaires ne représente encore qu'environ 60 % de la dépense par élève dans les collèges et les lycées.

Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2012)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

 

Total (Md€)

Par élève (€)*

Total (Md€)

Par élève (€)*

Total (Md€)

Par élève (€)*

1980

21,5

3 050

33,4

6 090

10,9

7 760

2012

40,5

6 010

57,0

9 620

28,7

11 740

Évolution 2012/1980

+ 88,1 %

+ 79,2 %

+ 70,9 %

+ 62,1 %

+ 163,6 %

+ 41,2 %

* La rénovation du Compte de l'éducation en 1999 entraîne une modification du montant de la dépense moyenne par élève, qui n'a été recalculée que pour la période 1999-2012. L'évolution entre 1980 et 2012 est donc le produit de deux évolutions : de 1980 à 1999 « ancienne base », puis de 1999 à 2012 « nouvelle base ».

Source : Ministère de l'éducation nationale (DEPP)

Les dépenses de la France pour ses établissements d'enseignement primaire et secondaire (4 % du PIB en 2010) la placent dans la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (3,9 % du PIB). Mais, contrairement à de nombreux pays, leur répartition entre le premier et le second degré y est profondément déséquilibrée. Les dépenses par élève du premier cycle du secondaire, équivalent au collège, sont ainsi de 6 % plus élevées que la moyenne de l'OCDE. Surtout les dépenses pour le second cycle du secondaire, équivalent au lycée et comprenant aussi les centres de formation des apprentis (CFA), sont de 38 % plus élevées que la moyenne de l'OCDE, alors que celles du primaire lui sont de 17 % inférieures.1(*)

C'est pourquoi votre rapporteure pour avis soutient pleinement la priorité accordée par le Gouvernement à l'école maternelle et à l'école élémentaire. La programmation pluriannuelle des moyens annexée à la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République tient compte des rééquilibrages nécessaires. Elle consacre définitivement le premier degré comme le segment essentiel du système éducatif, où doivent être endiguées précocement les difficultés d'apprentissage et les inégalités de réussite d'origine sociale. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2014 est la conséquence logique de ces engagements.

2. L'exécution budgétaire en 2012

La loi organique relative aux lois de finances (lolf) a instauré un principe de chaînage vertueux entre la loi de règlement et la loi de finances initiale, c'est-à-dire entre l'examen de l'exécution budgétaire sur l'année n-1 et le débat sur le budget pour l'année n+1. L'examen de la gestion en exécution des crédits de l'enseignement scolaire votés par le Parlement en loi de finances apporte un éclairage intéressant sur la politique des ressources humaines de l'éducation nationale, sur les points de fragilité du système scolaire et sur la mise en oeuvre concrète des réformes passées.

Votre rapporteure pour avis a donc examiné l'exécution de la loi de finances pour 2012, qui correspond aux derniers comptes disponibles pour la mission « Enseignement scolaire ». Pour l'essentiel, c'est la consommation des crédits de personnel dits de titre 2 qui mérite attention. Dans le premier comme dans le second degré, les tendances observées sur l'exercice 2011 se sont amplifiées lors de l'exécution 2012.

En ce qui concerne l'enseignement scolaire public du premier degré, il est demeuré après neutralisation des mesures de transfert et des mouvements de fongibilité, un déficit de 153,7 millions d'euros, dont 125,3 millions d'euros hors pensions, par rapport aux crédits mis à disposition. Ce déficit représentait 0,8 % des crédits.

Le ministère de l'éducation nationale l'explique notamment par :

- un financement insuffisant du glissement vieillesse technicité (GVT), à hauteur de 84,8 millions d'euros, qui résulte des effets induits par la progression de carrière des instituteurs qui ont été intégrés dans le corps des professeurs des écoles les années précédentes ;

- le différentiel de 30,8 millions d'euros entre les prévisions de retenues sur rémunérations liées aux grèves et le montant des retenues effectivement constaté ;

- la moindre réalisation des mesures du schéma d'emplois pour 16,8 millions d'euros, en raison d'un niveau de départs à la retraite inférieur à celui qui était prévu (8 820 ETP - équivalents temps plein - prévus par la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 contre 5 902 ETP effectivement constatés).

En ce qui concerne l'enseignement scolaire public du second degré, a été constaté à l'inverse un solde excédentaire de 91,6 millions d'euros, dont 57,1 millions d'euros hors pensions, malgré un besoin de financement à hauteur de 34,6 millions au titre du glissement vieillissement technicité (GVT). Cet excédent représentait 0,8 % des crédits disponibles.

Cette sous-consommation se traduit notamment par un excédent de 38 millions d'euros en 2012 sur la rémunération des stages en responsabilité effectués par les étudiants en master d'enseignement. Pour mémoire, lors de l'exécution 2011, la sous-consommation sur le même poste s'élevait à 74 millions d'euros. L'amélioration de la prévision et une montée en charge progressive du dispositif sont responsables, conjointement, de cette amélioration.

Les autres facteurs explicatifs de l'excédent constaté sur le second degré public sont, d'après le ministère :

- la sous-consommation des crédits consacrés aux vacataires enseignants, principalement constatée sur le premier semestre 2012, pour un montant de 59 millions d'euros ;

- la sur-réalisation du schéma d'emplois 2012 à hauteur de 730 ETP, qui a conduit à une économie de 9,7 millions d'euros. Les taux de rendement des concours s'étant révélés inférieurs aux hypothèses de construction de la LFI, les entrées d'enseignants stagiaires ont été inférieures aux prévisions, ce qui a également entraîné une sous-consommation des décharges ;

- une dépense d'heures supplémentaires inférieure de 7,2 millions d'euros aux prévisions et des économies de 27,5 millions d'euros liées à la suppression du dispositif d'exonération de la loi « TEPA ».

Votre rapporteure pour avis s'était inquiétée, dans son avis budgétaire pour 2012, du dynamisme de la dépense en faveur des heures supplémentaires et des arbitrages défavorables aux postes permanents. L'exécution budgétaire sur l'année 2011 avait confirmé ses craintes puisqu'un dépassement de l'enveloppe inscrite pour financer les heures supplémentaires à hauteur de 62,2 millions d'euros avait été constaté. Votre rapporteure pour avis se félicite aujourd'hui de la réorientation de la politique des ressources humaines menée par le ministre de l'éducation nationale, qui se traduit par des créations de postes ciblées et un ralentissement du recours aux heures supplémentaires.

Les dépenses réelles de personnel pour l'enseignement privé se sont également révélées inférieures de 7,7 millions d'euros aux crédits disponibles pour des raisons analogues à celles qui ont provoqué la sous-consommation des crédits dans le second degré public.

Comparées à la masse globale des crédits de la mission « Enseignement scolaire », ces difficultés de gestion en exécution demeurent limitées. Mais il convient de rappeler que les dépenses de personnel sont extrêmement rigides et contraintes dans leur évolution, si bien que l'essentiel des crédits sont reconduits à l'identique. Si l'on rapporte les difficultés de gestion au différentiel réel d'une année à l'autre, force est de constater que le ministère de l'éducation nationale peut encore progresser pour améliorer la qualité de ses prévisions.

3. Les demandes d'ouvertures de crédits pour 2014

La priorité donnée par le Gouvernement à la jeunesse et à l'éducation, conformément aux engagements du Président de la République, se traduit par un effort budgétaire conséquent dans un contexte financier et économique très difficile. Se prépare ainsi, conformément à la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école de la République et à la programmation pluriannuelle qui l'accompagne, une réorientation majeure de la politique éducative au service de la réussite de tous les élèves.

Dans le projet de loi de finances pour 2014, les cinq programmes relevant de l'éducation nationale sont dotés de près de 63,4 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression globale de 1,2 % par rapport au budget 2013. Le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de personnel (titre 2) représente 59,4 milliards d'euros, soit 93,6 % du total.

Les mesures de périmètre demeurent extrêmement marginales. On peut noter que sur le hors titre 2, 150 000 euros sont transférés du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » vers le programme 163 « Jeunesse et vie associative » au titre de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ).

À structure constante et pour chacun des programmes, l'évolution des crédits par rapport à la loi de finances pour 2013 s'établit comme suit :

- le premier degré public (programme 140) progresse de 2 %, après une augmentation de 4 % l'année dernière, pour s'établir à 19,3 milliards d'euros de crédits de paiement (CP).

Cette augmentation est conforme aux orientations de la refondation de l'école, qui cible le primaire pour agir à la racine contre l'échec scolaire et contre les inégalités sociales et territoriales. 42 millions d'euros supplémentaires sont budgétés en faveur de la formation des enseignants pour faciliter la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ). Les crédits de personnel de ce programme extrêmement rigide d'un point de vue budgétaire représentent 99,8 % des crédits ;

- le second degré public (programme 141) croît faiblement (+ 0,3 %), après une hausse de 2,6 % l'année dernière, et s'élève à 30,5 milliards d'euros (CP).

Cette évolution moindre constitue la contrepartie logique du rééquilibrage de l'investissement éducatif vers le premier degré. Un effort considérable est cependant dégagé en faveur de la formation des personnels enseignants, qui bénéficie de 180 millions d'euros supplémentaires par rapport à la LFI 2013. Les crédits de personnel de ce programme lui aussi extrêmement rigide d'un point de vue budgétaire représentent 99,6 % des crédits.

Les dépenses liées à la mise en place des ÉSPÉ sont compensées sur le titre 2 par la fin des décharges pour remplacement des stagiaires accueillis en formation et sur les autres titres par une diminution des dépenses d'intervention à hauteur de 30 millions d'euros.

Ce projet de budget comporte en outre une mesure exceptionnelle d'économie, à hauteur de 20,5 millions d'euros, sur les subventions versées aux collèges au titre de la prise en charge par l'État de leurs dépenses pédagogiques. Votre rapporteure pour avis rappelle que le principe de cette prise en charge et la répartition des responsabilités entre l'État et les collectivités territoriales dans le second degré a été clarifié par la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école de la République. Dans la mesure où le conseil supérieur des programmes (CSP) institué par la même loi a la charge d'adapter les programmes existants et où une réforme du collège doit se mettre en place en 2015, il n'est pas illogique de limiter l'acquisition de nouveaux manuels scolaires au collège ;

- le programme 230 « Vie de l'élève », qui regroupe notamment la santé scolaire, l'accompagnement des élèves handicapés et l'action sociale, connaît une hausse de 3,7 % après une augmentation de près de 6 % l'année dernière, et représente désormais 4,35 milliards d'euros (CP). La prise en charge du handicap absorbe la plus grande partie de cette progression, en bénéficiant de 130 millions d'euros supplémentaires par rapport au budget 2013, soit une hausse de 22,5 %.

Le programme 230 finance également le dispositif des emplois d'avenir professeur, qui monte en charge progressivement. Pour attirer les étudiants issus de milieux modestes vers les métiers du professorat et garantir ainsi la mixité sociale du corps enseignant, les emplois d'avenir professeur sont ouverts aux étudiants boursiers dès la deuxième année de licence et pour une durée de trois ans.

Aux termes de la loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir, les étudiants recrutés sous contrat de travail bénéficient d'une aide financière et effectuent avec l'accompagnement d'un tuteur, des missions rémunérées dans des écoles et des établissements du second degré. En contrepartie, les étudiants concernés s'engagent à se présenter, au terme de ces trois années, à un concours de recrutement d'enseignants organisé par l'État.

L'association d'une bourse de service public et de la rémunération au titre du contrat de travail permet, en s'ajoutant aux bourses sur critères sociaux, de garantir un revenu moyen total de l'ordre de 900 euros par mois. Une dépense de 28,2 millions d'euros est inscrite au PLF afin de financer le recrutement de 6 000 emplois supplémentaires et le prolongement des 10 000 contrats signés en 2013 ;

- les crédits dévolus à l'enseignement privé du premier et du second degrés (programme 139) augmentent faiblement de 0,4 % à 7,11 milliards d'euros (CP).

Les dépenses au titre du forfait d'externat, versé en vertu de l'article L. 442-9 du code de l'éducation aux établissements sous contrat pour prendre en charge leurs dépenses de fonctionnement, ont été stabilisées en freinant l'évolution du taux par élève et en tenant compte uniquement de l'accroissement prévisionnel des effectifs. Elles représentent 619,6 millions d'euros dans le PLF 2014, soit une hausse de 0,7 % exactement identique à l'augmentation prévisible des effectifs scolarisés ;

le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » rassemble l'administration centrale et déconcentrée, les services supports et différents opérateurs comme l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CÉREQ). Il connaît une augmentation nette de 2,9 % pour 2,21 milliards d'euros de crédits de paiement.

Comme dans ses avis budgétaires précédents, votre rapporteure pour avis souhaiterait plus de rigueur dans la gestion des moyens des fonctions support financées sur ce programme. Les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention pour la logistique, les systèmes d'information et l'immobilier représenteraient environ 483 millions d'euros en autorisations d'engagement et 378 millions d'euros en crédits de paiement au titre du budget pour 2014.

Des retards et des surcoûts très importants ont été plusieurs fois enregistrés à hauteur de :

- 120 millions d'euros sur le projet SIRHEN (système d'information des ressources humaines de l'éducation nationale), dont l'achèvement a pris trois ans de retard sur le calendrier initial ;

- 6,5 millions d'euros sur le projet CYCLADES de refonte du système d'information des examens et des concours avec un an de retard ;

- 5,6 millions d'euros sur la réhabilitation du site Descartes du ministère pour trois ans de retard prévus ;

- 10,5 millions d'euros pour la construction du rectorat de Toulouse avec trois ans de retard prévus.

Trois nouveaux projets importants, informatiques ou immobiliers, viennent d'être initiés :

- la refonte du système de gestion financière et comptable des établissements du second degré pour un budget de 8,9 millions d'euros prévus sur sept ans ;

- le regroupement du rectorat de Nancy-Metz et du service départemental de Meurthe-et-Moselle pour un coût prévisionnel de 21 millions d'euros sur six ans ;

- le regroupement des services du rectorat de la Martinique pour 9,7 millions d'euros sur une durée prévisionnelle de trois ans.

Votre rapporteure pour avis demande, au vu du pilotage déficient des dernières opérations, que les trajectoires des divers projets immobiliers et informatiques engagés par le ministère soient désormais strictement tenues, afin que soient pleinement préservées les ressources mises au service de la refondation du système éducatif ;

- enfin, dans le cadre du déploiement du deuxième volet du programme d'investissements d'avenir, un nouveau programme 408, intitulé « Internats de la réussite » est créé à compter du 1er janvier 2014 au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Ce programme comporte une unique action servant à financer 6 000 places d'internat pour un coût cible moyen de 25 000 euros, soit un budget global de 150 millions d'euros.

L'offre actuelle de places dans le second degré public s'élève à environ 205 000 places. La relance de la politique de développement de l'internat vise à étendre les effets bénéfiques de ce mode de scolarisation, notamment aux élèves qui ne bénéficient pas d'un environnement favorable à leur réussite scolaire. L'objectif de ce programme est d'augmenter le nombre total de places d'internat, d'améliorer la pertinence de leur localisation géographique et de les destiner en priorité aux élèves issus des milieux défavorisés. Les collégiens et les lycéens professionnels seront ciblés plus particulièrement. L'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru) sera chargée de la mise en oeuvre des opérations.

Votre rapporteure pour avis se félicite de cette réorientation de la politique d'internat qui permet aux élèves d'échapper au déterminisme social et territorial qui confine leurs choix et conditionne encore trop souvent leur trajectoire scolaire. Toutefois, elle tient à noter que la réussite de la politique d'internat dépendra de la collaboration des collectivités territoriales, qui sont compétentes au premier chef.

En outre, l'enveloppe initiale pourrait se révéler trop étroite dès lors que le coût moyen d'investissement de l'État par place d'internat en 2013 était de 30 700 euros, soit 5 700 euros de plus que la prévision inscrite au PLF 2014. Un complément de financement d'environ 34,2 millions d'euros serait nécessaire pour atteindre l'objectif des 6 000 places, sans baisse du coût du programme de construction. Resterait à déterminer la répartition de sa prise en charge entre l'État et les collectivités territoriales compétentes.

La réforme des rythmes scolaires

Un très large consensus s'est formé depuis 2008 sur la nécessité de revoir l'organisation du temps scolaire à l'école primaire, en particulier la semaine de quatre jours. Dans son rapport sur l'aménagement du temps scolaire et la santé de l'enfant, adopté le 19 janvier 2010, l'Académie nationale de médecine a souligné le risque de désynchronisation des enfants, c'est-à-dire d'altération du fonctionnement de leur horloge biologique lorsque celle-ci n'est plus en phase avec les facteurs de l'environnement. Cette désynchronisation entraîne fatigue et difficultés d'apprentissage. L'Académie a nettement critiqué, à cet égard, le rôle néfaste de la semaine de quatre jours sur la vigilance et les performances des enfants. Les études de l'Inserm vont dans le même sens.

L'inspection générale de l'éducation nationale a régulièrement alerté sa tutelle sur les inconvénients pédagogiques de la semaine de quatre jours en raison du resserrement du temps scolaire. Elle évoque une baisse d'attention des enfants, la mise à l'écart de « matières périphériques » comme l'éducation artistique pour finir les programmes et la disparition du temps de concertation entre enseignants.

Toutes les réflexions des parties prenantes (parents, enseignants, élus locaux, médecins et psychologues) ont été synthétisées dans au moins deux rapports récents, celui des députés Xavier Breton et Yves Durand de décembre 2010 et celui de la conférence nationale sur les rythmes scolaires mise en place par le ministre de l'éducation Luc Chatel, qui date de juillet 2011. Un accord a été trouvé pour préconiser l'étalement de la semaine scolaire sur au moins 9 demi-journées et la réduction de la durée de la journée scolaire.

Le cadre de la réforme mise en place à partir de la rentrée 2013 est fixé par le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013. Le texte prévoit : le passage à une semaine de 9 demi-journées incluant le mercredi matin ; une durée d'enseignement de 5 heures 30 au maximum par jour ; une demi-journée n'excédant pas 3 heures 30 ; une pause méridienne de 1 heure 30 au minimum ; des activités pédagogiques complémentaires, alors que l'accès aux activités périscolaires est marqué par de fortes inégalités sociales et territoriales.

Les communes peuvent demander une dérogation pour placer la demi-journée d'enseignement le samedi matin au lieu du mercredi matin.

Sont concernés, depuis la rentrée 2013, environ 1,35 million d'élèves dans les écoles de près de 4 000 communes, soit 22 % de l'effectif scolarisé.

En matière de financement, la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école de la République a prévu des aides d'amorçage. Pour l'année 2013-2014 est ainsi accordé à chaque commune un forfait par élève inscrit dans une école primaire publique ou privée sous contrat mettant en place la réforme. Certaines communes particulièrement fragiles, éligibles aux dotations de solidarité urbaine et rurale ou situées en outre-mer, bénéficient d'une part majorée. La part forfaitaire a été fixée à 50 euros par élève et la part majorée à 40 euros par élève pour l'année 2013-2014, puis 45 euros pour l'année 2014-2015.

En outre, un financement complémentaire est assuré par la Caisse nationale d'allocations familiales pour au moins trois ans. En 2014, cet apport s'élèvera à 62 millions d'euros versés par le Fonds national d'action sociale (FNAS).

Lors de l'examen du PLF 2014 à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu pour un an le bénéfice des aides d'amorçage. Ainsi, l'intégralité des communes pourront y prétendre au titre de l'année scolaire 2014-2015. Elles percevront 50 euros par élève dans la majorité des cas et 90 euros par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire. Le surcoût de la mesure représente 104 millions d'euros sur l'exercice 2014.

Source : Ministère de l'éducation nationale

Décomposition de l'évolution des crédits de l'éducation nationale LFI 2013 - PLF 2014

(hors internats de la réussite)

Source : Ministère de l'éducation nationale (DAF)


* 1 OCDE, Regards sur l'éducation 2013 - Note Pays : France, p. 6.