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Projet de loi de finances pour 2014 : Enseignement scolaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

V. UN BUDGET FAVORABLE DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE DIFFICILE

A. UNE CONSOLIDATION BUDGÉTAIRE GRÂCE À LA CONCLUSION DE NOUVEAUX PROTOCOLES AVEC LES FÉDÉRATIONS PRIVÉES

1. L'exécution de la loi de finances initiale pour 2013

L'exécution du budget de l'enseignement agricole a été marquée dans le passé par des reports, des gels et des annulations de crédits votés, qui pouvaient parfois aller jusqu'à remettre en cause de fait la volonté du législateur. C'est pourquoi, comme chaque année, votre rapporteur pour avis s'est penché sur la mise à disposition des fonds au cours de l'année 2013.

Au 1er septembre 2013, le responsable de programme disposait sur les crédits hors dépenses de personnel de 452,4 millions d'euros, soit 94,3 % des crédits votés en loi de finances initiale, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement.

Comme les années précédentes, la réserve de précaution est élevée sur les dépenses hors titre 2, puisqu'elle correspondait à 5,7 % des crédits de paiement du programme 143 « Enseignement technique agricole », soit 27,2 millions d'euros. Des surgels sont intervenus en février et en avril 2013 à hauteur de 0,2 million d'euros supplémentaires, afin de freiner les dépenses de l'État en cours d'exécution.

En sens inverse, des reports de crédits du budget 2013 ont été autorisés sur l'exercice 2014 à hauteur de 79 009 euros en crédits de paiement. Un mouvement de fongibilité asymétrique a également permis de libérer 17,4 millions d'euros de crédits supplémentaires afin de permettre - conformément aux dispositions du code rural - le versement de la subvention « article 44 »7(*) aux établissements privés.

Selon le ministère de l'agriculture, hors abondement du programme en loi de finances rectificative et hors levée de la réserve de précaution, le montant des reports de charges prévisibles fin 2013 sur le programme 143 serait de 26,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 28,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

La répartition de ces reports de charge serait la suivante :

- enseignement privé du temps plein : 7,35 millions d'euros en AE et en CP ;

- enseignement privé du rythme approprié : 13,1 millions d'euros en AE et 14,77 millions d'euros en CP, dont 1,7 million au titre de report de charges déjà constaté fin 2012 ;

- bourses sur critères sociaux : 6,12 millions d'euros en AE et en CP ;

- fonds social lycéen : 260 000 euros en AE et en CP.

La levée de la réserve de précaution, demandée par le ministère de l'agriculture, est donc essentielle pour limiter les reports de charges, qui pénaliseraient aussi bien l'enseignement privé et sa capacité à répondre aux demandes des familles et des élèves que la politique d'accompagnement social des familles les plus en difficulté.

2. L'évolution des crédits pour 2014

Au sein du projet de loi de finances pour 2014, les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole connaissent une hausse de 20 millions d'euros en AE et en CP par rapport au budget précédent, soit une hausse de 1,66 % tant en AE qu'en CP.

Crédits de paiement
(millions d'euros)

LFI 2013

PLF 2014

Évolution en montant

Taux d'évolution

Titre 2 (dépenses de personnel)

844,769

863,089

+ 18,320

+ 2,17 %

Hors titre 2

479,821

481,482

+ 1,661

+ 0,35 %

Total

1 324,589

1 344,571

+ 19,982

+ 1,51 %

Source : Ministère de l'agriculture

Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette augmentation globale pour la quatrième année consécutive. L'enseignement agricole n'est pas moins bien traité que l'éducation nationale. En effet, le budget de la mission « Enseignement scolaire » hors programme 143, sous la responsabilité du ministre de l'éducation nationale augmente en effet de 1,19 % dans le PLF 2014 par rapport à la LFI 2013.

Ce rééquilibrage au profit de l'enseignement agricole, qui commence à trouver pleinement sa place au sein du système éducatif, est particulièrement bienvenu, dans la mesure où les années précédentes, l'enseignement agricole avait payé un lourd tribut à la révision générale des politiques publiques.

Le ministère de l'agriculture a su moderniser en profondeur son organisation et sa gestion des crédits pour participer à l'effort de maîtrise des finances publiques. Dans le budget 2014, cet effort se poursuit d'ailleurs avec une chute de 16,13 % des dotations couvrant les charges de pensions pour les emplois gagés des centres de formation d'apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA), soit une baisse de 1,26 million d'euros par rapport à 2013.

Votre rapporteur pour avis souhaite que soit préservée sur le long terme l'équité de traitement entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale.

Elle note cependant que la croissance des crédits de titre 2 traduit surtout une hausse des fonds versés au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions, qui représente désormais 207,5 millions d'euros. Ce poste croît de 4,5 %, alors le reste des crédits de titre 2 augmente de seulement 1,45 %. Une partie de cette hausse est due au programme de déprécarisation d'agents contractuels.

Hors titre 2, il convient de remarquer qu'au sein de l'action n° 1 (enseignement public), sont prévus 265 000 euros pour financer la création de 50 emplois d'avenir-professeur, soit environ deux emplois par région. L'enseignement agricole prend donc toute sa place dans ce dispositif destiné à soutenir les vocations et à assurer la mixité sociale du corps enseignant.

Le système d'information de l'enseignement agricole aujourd'hui vétuste bénéficie des crédits nécessaires à sa refonte pour permettre à terme l'inscription en ligne des élèves et améliorer la lutte contre le décrochage scolaire en connexion avec l'éducation nationale.

Votre rapporteur pour avis tient également à souligner les efforts faits sur l'aide sociale aux élèves (action n° 3) :

- 0,63 million d'euros (+ 14,7 %) sur le fonds social lycéen permettant le recrutement de 30 AVS-i à la rentrée 20134 pour faciliter la scolarisation des élèves handicapés dans l'enseignement agricole. Cependant, cette hausse est entièrement absorbée par l'accroissement des prescriptions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;

- 2,24 millions d'euros supplémentaires (+ 2,85 %) pour les bourses sur critères sociaux afin de tenir compte de la revalorisation annuelle des taux, de l'augmentation du nombre de boursiers sous l'effet de la crise économique et de l'accroissement du taux de poursuite d'études vers le BTS.

Au cours de l'année scolaire 2012-2013, près de 59 000 élèves, soit 34,5 % de l'effectif global de l'enseignement agricole ont bénéficié de bourses sur critères sociaux. Le ministère de l'agriculture a indiqué à votre rapporteur pour avis que les mesures nouvelles liées à la réforme des bourses de l'enseignement supérieur durant l'été ont pris effet à la rentrée scolaire 2013. Elles se traduisent, pour l'enseignement supérieur court, par :

- la création d'un échelon 0 bis permettant à certains étudiants, sur la base des revenus des parents, de bénéficier d'une aide annuelle de 1 000 euros ;

- la création d'un septième échelon à destination des étudiants issus des familles aux revenus les plus faibles, qui correspond à une aide annuelle de 5 500 euros ;

- la création d'une allocation pour les étudiants en situation d'autonomie avérée, en raison, par exemple, de ruptures familiales.

Ces mesures, décidées après les conférences budgétaires, viendront impacter la dépense et seront financées, en cours de gestion pendant l'année 2014, par voie de transfert en provenance du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

3. La conclusion de nouveaux protocoles avec les établissements privés

Votre rapporteur pour avis n'a eu de cesse dans ses avis budgétaires de défendre inlassablement le principe d'un développement équilibré de toutes les familles de l'enseignement agricole, qu'il s'agisse du public, du privé du temps plein ou du privé en rythme approprié. Chacune a ses spécificités, ce qui leur permet, en complémentarité, de répondre de façon diversifiée et adaptée aux besoins des élèves, des familles et des territoires. Elles font ensemble la force et la richesse de l'enseignement agricole.

C'est pourquoi lors de l'examen du budget 2013, votre rapporteur pour avis s'était inquiété de la carence de l'État, résolu à ne pas appliquer les protocoles Barnier de 2009 qui réglaient le calcul des dotations aux établissements privés. De fait, l'État ne semblait pas en mesure de remplir ses obligations légales, réglementaires et conventionnelles, en raison des contraintes pesant sur les finances publiques. Le risque d'un contentieux avec les établissements privés ne pouvait être écarté après la saisie de la commission de conciliation.

Étant donné le contexte budgétaire très tendu, votre rapporteur pour avis avait alors plaidé pour l'ouverture de négociations afin de définir une nouvelle trajectoire financière, non seulement soutenable pour l'État mais aussi viable pour les établissements privés. La conclusion de nouveaux accords, remplaçant les protocoles de 2009 qui eux-mêmes se substituaient aux accords Gaymard-Forissier de 2004, paraissait inévitable pour trouver une solution pérenne et lisible au financement de l'enseignement agricole privé.

L'année 2013 a été précisément marquée par la signature de deux protocoles d'accord avec les fédérations du temps plein et du rythme approprié. Dans le PLF 2014, les dotations aux établissements d'enseignement privé ont été calibrées afin de les prendre en compte. C'est ce qui explique la quasi-stabilité (- 0,11 %) des crédits hors titre 2 sur l'action n° 2 « Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés ».

Le protocole d'accord signé le 11 mars 2013 avec les fédérations du temps plein - le Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP) et l'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP) - encadre le montant de la subvention de fonctionnement allouée aux établissements du temps plein en instaurant une enveloppe de crédits de 127 millions d'euros par an sur la durée du protocole (2013-2016). De ce point de vue, le PLF 2014 acte, avec l'accord du CNEAP, une diminution de crédits de 0,38 million d'euros par rapport à la LFI 2012, soit - 0,3 %. Un régulateur a été également introduit dans le protocole permettant de maintenir le montant de la subvention allouée aux établissements du temps plein dans l'enveloppe maximale fixée dans le protocole.

Dans un contexte de probable baisse des effectifs à la suite de l'achèvement de la rénovation de la voie professionnelle dans la filière des services, l'enveloppe budgétaire et les créations de postes sont ainsi sanctuarisées à des niveaux convenables. Une partie du déficit d'encadrement devrait, selon le CNEAP, être résorbé, alors qu'il est chiffré à plus de 500 postes manquants.

Le protocole d'accord signé le 19 juillet 2013 avec l'Union nationale des maisons familiales rurales d'éducation et d'orientation (UNMFREO), fédération du rythme approprié, encadre de même le montant de l'aide financière versée aux établissements qui lui sont affiliés. Il instaure une enveloppe de crédits de 205 millions d'euros par an sur la période 2013-2016.

Il convient de rappeler que le montant de la subvention pour les établissements du rythme approprié dépend de deux paramètres : les effectifs d'élèves et le coût du formateur. Le protocole prévoit de mettre fin à la différence entre les plafonds d'élèves financés et non financés. Dès 2015, les effectifs financés convergeront vers les effectifs maxima inscrits aux contrats des maisons familiales rurales (MFR), soit 49 762 élèves. Parallèlement, il est prévu une augmentation d'un point par an du coût du formateur. Un dispositif d'écrêtement de la subvention permet enfin d'éviter tout dépassement de l'enveloppe.

Un nouveau protocole d'accord sera négocié avec l'UNREP pour les établissements fonctionnant selon le rythme approprié avant la fin de l'année 2013. Il devrait être rédigé dans le même esprit.

La signature de protocoles d'accord permet de clore les risques contentieux avec les aléas juridiques et financiers qu'ils entraînent. Elle donne à tous les acteurs une lisibilité et une prévisibilité très appréciables des enveloppes budgétaires jusqu'en 2016, ce qui a contrebalancé les concessions non négligeables des fédérations du privé.


* 7 En référence à l'article 44 du décret du 14 septembre 1988 en application de la loi Rocard.