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Projet de loi de finances pour 2014 : Enseignement scolaire

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

B. UNE ÉVOLUTION FAVORABLE DES EMPLOIS MALGRÉ DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES FLUCTUANTS

1. La construction du schéma d'emplois

Dans le PLF 2014, le plafond d'emplois du programme 143 est fixé à 14 819 équivalents temps plein travaillé (ETPT) dont 12 064 ETPT d'enseignants. L'enseignement public comprend 10 140 ETPT contre 4 679 ETPT pour l'enseignement privé du temps plein, soit environ une répartition 70 %/ 30 %. Le plafond d'emplois progresse de 222 ETPT par rapport à la LFI 2013.

Cette évolution résulte :

- de l'extension en année pleine des 200 créations d'emplois de la rentrée 2013, ce qui représente 153 ETPT selon une répartition 70/30, soit 107 ETPT pour l'enseignement public et 46 ETPT pour l'enseignement privé ;

- de 150 créations de postes prévues à la rentrée 2014, ce qui représente 50 ETPT selon la même répartition, soit 35 ETPT pour l'enseignement public et 15 pour l'enseignement privé ;

- d'une « correction technique » correspondant à l'extension en année pleine des 50 créations de postes de la rentrée 2012, autorisées en loi de finances rectificative pour 2012, qui n'avait pas été prise en compte dans la LFI 20138(*).

Les moyens de remplacement restent stables par rapport à la loi de finances pour 2013, soit :

- 140 ETPT pour le remplacement des personnels enseignants du public ;

- 107 ETPT pour le remplacement des personnels enseignants du privé ; 

- 63 ETPT pour le remplacement des personnels non enseignants du public.

Évolution du plafond d'emplois à périmètre constant (en ETPT)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

PLF 2014

Enseignement agricole

15 457

15 337

15 093

14 876

14 706

14 597

14 819

Ensemble du ministère de l'agriculture

34 427

33 826

32 997

32 095

31 544

31 017

31 001

Ratio

44,9 %

45,3 %

45,7 %

46,3 %

46,6 %

47,0 %

47,8 %

Source : Ministère de l'agriculture

Les créations nouvelles de postes doivent être décomptées des 1 000 postes supplémentaires prévus sur cinq ans par la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013. Le ministère de l'agriculture préfère différencier selon les années et phaser les créations de postes sans s'astreindre à la création automatique de 200 postes par an pour atteindre en cinq ans l'objectif programmé.

Il semble que ne soient à nouveau inscrites au budget que des créations de postes d'enseignants. Pourtant, dans l'enseignement public, il serait également nécessaire de prévoir des créations de postes non enseignants, car les établissements ont du mal à fonctionner avec des personnels administratifs en nombre insuffisant. Rappelons qu'à la différence de l'éducation nationale où les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (DASEN) et les rectorats centralisent et mutualisent beaucoup de tâches administratives, l'administration de l'enseignement agricole est légère et dépend beaucoup des ressources déconcentrées présentes dans les établissements.

Sur la prise en charge du handicap grâce aux AVS, votre rapporteur pour avis souhaite émettre quelques remarques. Elle note tout d'abord que le ministère intègre les créations de postes d'AVS-i parmi les 1 000 postes à créer sur cinq ans. Pourtant, les AVS-i sont rémunérés sur des crédits de titre 6 et non des crédits de personnels et ne sont donc pas intégrés au plafond d'emplois, ce qui introduit une certaine ambiguïté comptable. L'éducation nationale, suivant les recommandations de la Cour des comptes, a - au contraire - intégré cette année les auxiliaires au plafond d'emplois. Le ministère de l'agriculture a assuré votre rapporteur pour avis que le mouvement de CDIsation des auxiliaires devrait conduire à leur rémunération sur des crédits de titre 2 dès 2015, ce qui permettra à l'enseignement agricole d'adopter les mêmes normes que l'éducation nationale.

Même si les créations nouvelles de postes d'AVS-i sont bienvenues, elles ne suffisent pas de loin à couvrir les besoins, puisqu'entre 2013 et 2014, est créé moins d'un poste par département. La grande disparité interdépartementale de prescriptions des MDPH, sans aucun facteur d'explication pertinent, ne laisse pas de surprendre. De surcroît, votre rapporteur pour avis craint des différences de traitement des AVS-i, non seulement entre les régions mais aussi entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale, les termes des contrats n'étant pas unifiés et standardisés. À cet égard, la définition de normes nationales communes serait souhaitable pour freiner les inégalités entre territoires.

Enfin, votre rapporteur pour avis déplore que le recrutement d'AVS sur des contrats aidés réponde plus à une logique de traitement social du chômage des salariés peu qualifiés que d'accompagnement éducatif stable des élèves handicapés.

2. L'évolution des effectifs d'élèves

Après une augmentation des effectifs à la rentrée 2011 (+ 1,4%), la rentrée 2012 a été marquée par une baisse de 2,3 % de telle sorte que ce sont 170 108 élèves et étudiants qui ont été accueillis l'année passée dans l'enseignement agricole de la 4e au BTSA.

Toutefois, pour la rentrée 2013, la dynamique de la réforme de la voie professionnelle devrait largement déterminer l'évolution des effectifs, en raison, principalement, de l'augmentation du nombre d'élèves en terminale professionnelle pour l'option services. Pour l'année scolaire 2013, le ministère de l'agriculture attend une augmentation des effectifs de l'enseignement technique agricole qui pourrait se situer au-delà de 2 %.

Répartition des effectifs entre le public et le privé (2011-2012)

 

Rentrées scolaires

Secteurs / Statut

2011

2012

TOTAL PUBLIC (1)

63 667

62 018

Privé temps plein

55 910

54 813

Privé rythme approprié

54 527

53 277

TOTAL PRIVÉ (2)

110 437

108 090

TOTAL GÉNÉRAL(1) + (2)

174 104

170 108

Source : Ministère de l'agriculture

En 2012, l'évolution négative concerne à la fois le secteur public et le secteur privé, mais avec une amplitude différente.

L'enseignement public a accueilli 62 018 élèves et étudiants, soit 36,5 % des effectifs de l'enseignement technique agricole. Cela représente 1 649 élèves et étudiants de moins (- 2,6 %) qu'à la rentrée 2011. Cette diminution fait suite à une hausse en 2011 de 0,8 %, elle-même faisant suite à trois années de baisse. Les effectifs du public diminuent de 5,5 % sur les six dernières années.

L'enseignement agricole privé a accueilli 108 090 élèves et étudiants, soit 63,5 % des effectifs de l'enseignement technique agricole. Cela représente 2 014 élèves de moins (- 2,1 %) qu'à la rentrée précédente. Cette diminution concerne à la fois le temps plein (- 2 %) et le rythme approprié (- 2,3 %). Les effectifs du privé sont quasi stables (- 0,5%) sur les six dernières années.

Évolution des effectifs par cycle d'enseignement

Cycles

2011

2012

Variation

4e et 3e

31 282

30 333

- 3 %

2e cycle GT

24 082

23 691

- 1,6 %

2e cycle professionnel

99 899

95 807

- 4,1 %

BTSA/BTS et classes préparatoires

18 841

20 277

+ 7,6 %

TOTAL

174 104

174 104

- 2,3 %

Source : Ministère de l'agriculture

L'essentiel de la baisse constatée en 2012 revêt un caractère conjoncturel avec la sortie du second cycle professionnel de la double génération du bac professionnel pour les filières rénovées en 2009. Elle s'accompagne d'une augmentation très forte des étudiants en BTSA. Cela témoigne aussi d'une volonté de poursuite d'études vers l'enseignement supérieur court chez les élèves de l'enseignement agricole. Dans les filières des services, l'insertion professionnelle est nettement facilitée au niveau bac + 2.

Le premier cycle, où le privé pèse 89 % des effectifs, diminuerait de 3 %, soit près de mille élèves de moins. Cette diminution s'inscrit dans une tendance de moyen-long terme mais elle n'avait cependant jamais été aussi marquée. Elle est particulièrement appuyée pour les classes de 4e (- 4,8%).

Votre rapporteur pour avis s'inquiète de cette perte de substance, alors que l'Observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA) a rappelé l'importance des classes de 4e et de 3e des établissements agricoles, qui fournissent une alternative pertinente à l'éducation nationale pour de nombreux jeunes ruraux, grâce à leur pédagogie adaptée et leurs internats.

Le second cycle général et technologique, où le public représente 72 % des effectifs, reculerait de 1,6 % avec une diminution des effectifs de seconde générale et technologique de 2,5 %. La filière S est préservée et enregistre au contraire une hausse de +1,1 %. Les effectifs des filières technologiques, qui baissaient fortement depuis 2009, selon un rythme annuel moyen de 4,5 %, connaissent à nouveau une diminution en 2012, mais moins marquée (- 1,7 %) et concentrée sur la terminale (- 3,9 %).

Le second cycle professionnel, à 70 % dépendant d'établissements privés, connait une baisse de ses effectifs de 4,1 %, due à la sortie du double flux des élèves du baccalauréat professionnel rénové. Le nombre d'élèves du public diminue deux fois plus fortement que celui du privé (- 6,7 % et - 2,9 % respectivement). Les options qui ont été réformées en 2009 représentent une part plus importante des effectifs pour le public que pour le privé, ce qui explique que l'effet de la sortie de la double cohorte affecte proportionnellement davantage le public que le privé. En revanche, les certificats d'aptitude professionnelle agricole (CAPA), à 87 % réalisés dans le privé, connaissent à nouveau une forte augmentation de + 12 % (+ 1 401 élèves). L'essentiel de celle-ci porte sur les effectifs des classes de deuxième année de CAPA dans l'option services en milieu rural (+ 44,8 %). Depuis 2008, les effectifs de CAPA auront cru de quasiment 50 %. Le poids des CAPA au sein du second cycle professionnel passe de 9,1 % en 2008 à 13,7 % en 2012.

Les effets transitoires de la réforme de la voie professionnelle
sur l'évolution des effectifs de l'enseignement agricole entre 2009 et 2014

Marquée par la réduction de 4 à 3 ans de la durée du cursus de baccalauréat professionnel, la réforme de la voie professionnelle s'est faite, pour l'enseignement agricole, en deux vagues. Elle a concerné, en 2009, les options des secteurs de la production, de l'aménagement et de la transformation, puis, en 2011, les services et, pour des effectifs moindres, les activités hippiques, l'animalerie de laboratoire et l'agriculture des régions chaudes.

Elle a deux effets de sens contraire sur l'évolution des effectifs :

- un effet à la hausse avec une partie des élèves qui auparavant arrêtaient leur cursus au bout de deux ans après avoir obtenu leur BEPA et qui désormais poursuivent jusqu'au baccalauréat professionnel ;

- un effet mécanique à la baisse avec la réduction de la durée du cursus de 4 ans à 3 ans.

Globalement, si à terme ces deux effets se compensent en grande partie, ils génèrent durant une période transitoire des variations d'effectifs en dents de scie. Ainsi, de manière schématique, la dynamique des effectifs de 2009 à 2014 est la suivante :

- en 2011 : un effet à la hausse avec une augmentation du nombre d'élèves entrés dans le second cycle professionnel en 2009 pour les spécialités réformées cette année-là et dont un plus grand nombre arrive au niveau bac pro en 2011 ;

- en 2012 : un effet à la baisse avec la sortie toujours pour les spécialités réformées en 2009 de la dernière cohorte de BEPA entrée en 2008 et qui a achevé son parcours en 4 ans ;

- en 2013 : pour les spécialités réformées en 2009, les effets transitoires de la réforme sont terminés et les effectifs retrouvent une dynamique d'évolution plus structurelle. Pour les spécialités réformées en 2011, un plus grand nombre d'élèves arrivent au niveau bac pro 3 ans après leur entrée en second cycle pro avec un effet à la hausse sur les effectifs ;

- en 2014 : un effet à la baisse avec la sortie pour les spécialités réformés en 2011 de la dernière cohorte de BEPA entrée en 2011 et qui a achevé son parcours en 4 ans.

Elle a également deux autres effets indirects principaux :

- une forte augmentation du nombre d'élèves en CAPA qui s'étale de 2009 à 2012 (plus de 50 %) ;

- une hausse significative des effectifs en BTSA en 2012 et 2013, conséquence de l'augmentation du nombre de bacheliers professionnels agricoles.

Source : Ministère de l'agriculture

Au-delà des évolutions conjoncturelles des effectifs, votre rapporteur pour avis regrette qu'une certaine logique malthusienne se soit installée insidieusement dans l'enseignement agricole.

Aucune politique de croissance des effectifs n'est à l'ordre du jour et chacun des acteurs semble content de préserver l'existant. Certes, le contexte est difficile et des adaptations transitoires sont nécessaires, mais si l'on est sincèrement convaincu de la qualité des formations qui y sont dispensées, il faut chercher avec davantage d'allant à le faire connaître et à développer son réseau.

Le nombre très élevé de sorties sans qualification du système éducatif devrait inciter au contraire à ne pas perdre un seul élève, à tout faire pour lui trouver une formation adaptée. C'est une responsabilité de l'éducation nationale, mais elle doit être aussi assumée par l'enseignement agricole, qui ne peut se contenter d'une gestion de bon père de famille mais doit retrouver de l'ambition.

Votre rapporteur pour avis regrette que prévale ainsi une adaptation des effectifs aux moyens plutôt que l'inverse.


* 8 Cette erreur comptable représente 19 ETPT dans l'enseignement public.