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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015

5 novembre 2014 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE POUR 2015 (ARTICLE 61 A, ARTICLE 61 (SUPPRIMÉ) ET ARTICLE 62)

1. La présentation de l'objectif de dépenses pour 2015 (article 62)

En 2013, les dépenses de la branche famille ne représentaient en volume que 12,5 % de l'ensemble des dépenses des régimes obligatoires de base, soit environ 2,8 % du PIB du pays.

Toutefois, les prestations servies par la CNAF, à côté de la politique fiscale (bénéfice du quotient familial en particulier) ou de l'offre de services (équipements, scolarisation des jeunes enfants) jouent un rôle primordial dans le dynamisme économique et social du pays. La politique familiale s'est vue assigner l'objectif de favoriser une évolution démographique dynamique et de contribuer à l'essor de l'activité professionnelle des femmes. Ainsi, les aides à destination des familles contribuent de manière décisive au développement de l'activité économique du pays101(*).

Par conséquent, les enjeux relatifs aux dépenses de la branche famille ne peuvent être réduits aux seules considérations comptables.

L'objectif de dépenses de la branche famille pour 2015 figure à l'article 62 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cet article fixe le montant global prévisionnel des prestations versées par la CNAF l'an prochain à 54,6 milliards d'euros102(*). Cet objectif est en très forte baisse (- 7,6 %) par rapport à l'objectif de dépenses prévues pour 2014 (59,1 milliards d'euros). Si ces prévisions sont vérifiées, les charges de la branche famille devraient donc retrouver le niveau qu'elles avaient atteint en 2013, comme le montre le tableau ci-après.

Tableau n° 27 : Évolution du solde de la branche famille depuis 2009

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014 (Rect) (p)

2015 (p)

Régime général

Recettes

56,1

50,2

52,3

54,1

54,9

56,2

52,4

Dépenses

57,9

52,9

54,9

56,6

58,2

59,1

54,6

Solde

- 1,8

- 2,7

- 2,6

- 2,5

- 3,3

- 2,9

- 2,3*

Ensemble des régimes obligatoires de base

Recettes

56,6

50,8

54,6

56,3

57,8

56,2

52,4

Dépenses

58,4

53,5

52,0

53,8

54,6

59,1

54,6

Solde

- 1,8

- 2,7

- 2,6

- 2,5

- 3,2

- 2,9

- 2,3*

* L'écart constaté tient aux arrondis.

Source : Annexes B aux PLFSS pour 2012, pour 2013 et annexe B au PLFSS pour 2015

Selon le dernier rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale, le montant des charges de la branche famille aurait pourtant dû s'établir à 60,2 milliards d'euros. On peut expliquer l'écart important (5,6 milliards d'euros) entre l'estimation de la Commission des comptes et l'objectif fixé dans le présent projet de loi par deux facteurs :

- tout d'abord, le Gouvernement propose des mesures d'économies sur les prestations familiales à hauteur de 700 millions d'euros ;

- ensuite, le Gouvernement a décidé de transférer à l'État la part des aides personnalisées au logement (APL) jusqu'alors financées par la branche famille, pour un montant de 4,75 milliards d'euros. Cette « rebudgétisation » des APL, analysée précédemment, intervient pour compenser la réduction de 1,8 point du taux des cotisations patronales d'allocations familiales entre 1 et 1,6 SMIC, décidée dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Ces mesures d'économies sont injustifiées dans leur principe. Malgré la nécessité de réduire nos déficits publics, la politique en faveur des familles est une politique, par nature, essentielle pour l'avenir du pays. Ses moyens doivent donc être préservés.

Pour conclure, il faut signaler que les comptes de la branche famille se trouveraient à l'équilibre si la branche n'assumait pas depuis plusieurs années des charges transférées par d'autres branches de la sécurité sociale. Pour ne prendre que deux exemples, la branche famille assure, depuis 2011, le financement intégral des majorations de pension servies aux assurés ayant eu ou élevé au moins trois enfants (ce qui représente 4,7 milliards d'euros en 2015) et le versement de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) depuis 2012 (pour 4,9 milliards d'euros). Sans ces transferts récents de charges nouvelles à la CNAF, le solde de la branche serait aujourd'hui très largement excédentaire.

2. Un plan d'économies initial du Gouvernement partiellement abandonné
a) La présentation des dispositions initiales : un plan d'économies aux effets incertains

Le 30 septembre dernier, le Gouvernement a annoncé qu'il prévoyait un plan d'économies de 700 millions d'euros pour la branche famille en 2015. Ce plan s'inscrit, d'une part, dans le cadre de la poursuite du plan de « rénovation » de la politique familiale lancé en juin 2013 et, d'autre part, dans le cadre de l'objectif de réduction des déficits sociaux réaffirmé à l'occasion de la mise en place du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Le plan d'économies a finalement été partiellement abandonné par le Gouvernement, dans l'urgence et la précipitation, le 17 octobre dernier (cf. infra).

Le plan annoncé à l'origine comportait cinq mesures :

- les quatre dispositifs de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) faisaient tous l'objet d'aménagements ;

- la dernière mesure concernait le report du versement de la majoration pour âge des allocations familiales.

Les prestations de la PAJE

Créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, la PAJE regroupe les prestations en faveur de la petite enfance :

- une prime à la naissance pour chaque enfant, avant la naissance de l'enfant, ou une prime à l'adoption, à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer (primes sous conditions de ressources). Elle est versée à plus de 600 000 familles pour un coût estimé à 655 millions d'euros ;

- une allocation de base (AB) visant à compenser le coût lié à l'entretien de l'enfant (versée sous conditions de ressources aux personnes ayant un enfant de moins de trois ans à leur charge). L'allocation est versée à 1 899 000 familles pour une dépense évaluée à 4,3 milliards d'euros ;

- un complément de libre choix d'activité (CLCA) versé à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper d'un enfant jusqu'à ses trois ans (sous condition d'une activité professionnelle antérieure). À compter de 2015, les deux parents auront la possibilité de bénéficier de cette prestation qui devient la « PreparE ». Le CLCA est versé à 513 000 familles pour un coût de 2,02 milliards d'euros ;

- un complément de libre choix du mode de garde (CMG), versé pour compenser le coût de la garde d'un enfant (sous conditions de ressources et de revenus liés à une activité antérieure) jusqu'à ses six ans. Le CMG est versé à 876 000 familles pour une dépense estimée à 6,07 milliards d'euros.

Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ne traduisait qu'une partie du plan d'économies du Gouvernement. Parmi les mesures envisagées, quatre d'entre elles devaient en effet être prises par voie réglementaire. Seule la réforme de la prime de naissance figurait dans le texte du projet de loi (article 61).

Parmi les mesures du plan initial, on trouve, en premier lieu, la réforme du congé parental. La loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes103(*) établit le partage de la période du congé parental, et donc de la prestation versée pendant cette durée, le complément


de libre choix d'activité (CLCA), entre les deux parents104(*). Le Gouvernement s'était engagé, lors de l'examen du projet de loi, à ne réserver que six mois au second parent (le père dans 96 % des cas) sur les trois années accordées au titre du congé parental à partir du deuxième enfant105(*). La secrétaire d'État chargée de la famille, des personnes âgées et de l'autonomie, Laurence Rossignol, a pourtant annoncé lors de la présentation du présent projet de loi de financement que la durée réservée au second parent pourrait être allongée d'une année et correspondre désormais à la moitié de la durée totale du congé (un an et demi). Suite au désaccord d'une partie des députés socialistes, Laurence Rossignol a indiqué qu'en définitive, la durée du congé réservée au second parent s'établirait à douze mois.

En deuxième lieu, le Gouvernement avait également prévu le report de la majoration pour âge des allocations familiales de 14 ans à 16 ans dès 2015. Actuellement, les CAF versent, au titre des allocations familiales, une majoration aux familles avec au moins deux enfants lorsque l'un d'entre eux atteint l'âge de 14 ans, et ce jusqu'à l'âge de 20 ans (sauf s'il s'agit de l'aîné d'une famille de deux enfants). Cette majoration mensuelle s'élève à 64,67 euros par enfant concerné et s'ajoute au montant de base des allocations familiales. La mesure proposée aboutissait au retour à la situation qu'ont connu les familles entre mai 2008 et juin 2011, période lors de laquelle les majorations n'étaient versées que pour les enfants entre 16 et 20 ans106(*).

En troisième lieu, il a été annoncé une mesure d'harmonisation de la date de versement des prestations familiales. À compter de 2015, le versement de l'allocation de base de la PAJE débuterait au début du mois suivant la naissance de l'enfant, tout comme la majorité des prestations familiales. Jusqu'à présent, l'allocation de base était versée mensuellement, sous conditions de ressources, à compter du jour de naissance de l'enfant107(*).

En dernier lieu, le Gouvernement a déclaré vouloir prendre par voie réglementaire une mesure aboutissant à la diminution du montant du complément de mode de garde pour les 20 % des familles les plus aisées (création d'une quatrième tranche de revenus au-dessus de laquelle le montant de l'aide serait divisé par deux). Cela revenait pour ces couples à une prise en charge mensuelle de leur mode de garde (assistante maternelle, crèche, etc.) réduite à 87,18 euros pour un enfant de moins de trois ans (contre 174,37 euros jusqu'ici) et à 43,59 euros pour un enfant de trois à six ans (contre 87,18 euros).

L'article 61 du projet de loi initial fixait par ailleurs le principe d'une modulation de la prime de naissance (et de la prime d'adoption) en fonction du nombre d'enfants. Le Gouvernement avait annoncé que le montant de la prime serait divisé par trois à partir du deuxième enfant, ce montant étant déterminé par voie réglementaire et devant s'établir à 308 euros contre 923,08 euros actuellement. Cette mesure représentait une économie de 250 millions d'euros par an à partir de 2015 pour la branche famille, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi.

b) L'estimation discutable des effets du plan d'économies

Comme il a été rappelé, l'ensemble de ces mesures d'aménagement des prestations familiales devaient représenter 700 millions d'euros d'économies pour la branche. Pourtant, certains députés, y compris dans la majorité présidentielle, ont exprimé leurs doutes sur la crédibilité de cette évaluation lors des débats à l'Assemblée nationale. En effet, il s'est avéré difficile d'obtenir des estimations de la part du Gouvernement sur les effets des quatre mesures se situant hors du périmètre législatif (et qui ne sont pas soumises à l'obligation d'une étude d'impact).

Selon les estimations de la rapporteure de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Marie-Françoise Clergeau, le plan initial du Gouvernement ne représentait que 585 millions d'euros d'économies en 2015, soit 13 % de moins que l'objectif annoncé par le Gouvernement. En 2017, le montant des économies aurait en revanche représenté 1,325 milliard d'euros.

La fiabilité des évaluations est particulièrement douteuse au sujet de la réforme du congé parental. Selon le rapport élaboré par Marie-Françoise Clergeau sur le présent projet de loi de financement, l'impact direct de la réforme est très « incertain »108(*), tout comme l'est son impact final sur la branche famille109(*).

Tableau n° 28 : Évaluation du plan d'économies initial du Gouvernement

(en millions d'euros)

Nature des mesures

2015

2017

Modulation de la prime de naissance

250

250

Report de la majoration des allocations familiales de 14 ans à 16 ans

180

640

Réforme du congé parental
(12 mois réservés au second parent)

70

290

Harmonisation des dates de versement des prestations

60

60

Modulation du complément du mode de garde

25

85

Total

585

1 325

Source : commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale

c) L'abandon partiel du plan d'économies

En définitive, après plusieurs jours de contestation au sein même du groupe majoritaire à l'Assemblée nationale, une partie des mesures du plan d'économies a été abandonnée par le Gouvernement au profit du soutien à la proposition du groupe socialiste d'une modulation des allocations familiales en fonction des ressources.

Dans l'urgence, le Gouvernement a décidé de renoncer au report de la majoration des allocations familiales de 14 ans à 16 ans, à la modulation du complément du mode de garde, ainsi qu'à la modulation de la prime de naissance, pourtant inscrite dans le présent projet de loi110(*). Pour cette dernière mesure, un amendement tendant à la suppression de l'article 61 du projet de loi a été adopté lors de son examen à l'Assemblée nationale. En revanche, il a été décidé de maintenir la réforme du congé parental et la mesure d'harmonisation des dates de versement des prestations familiales111(*).

3. Un nouveau plan d'économies qui intègre la modulation des allocations familiales en fonction des revenus

Jusqu'au revirement du Gouvernement sur cette question, une remise en cause du principe d'unicité des allocations familiales n'était pas à l'ordre du jour. Les allocations familiales constituent le véritable pilier de la politique familiale en France, dont le bénéfice a été étendu progressivement au début du XXsiècle et consacré lors de la création de la sécurité sociale en 1946. Certes, en 1998, le Gouvernement de Lionel Jospin avait choisi de mettre les allocations familiales sous condition de ressources, mais cette expérience, très contestée, n'avait duré qu'une année112(*).

L'an dernier, le Gouvernement avait avancé l'idée d'une réforme des allocations familiales. Le Président de la République avait finalement arbitré en faveur d'une seconde réduction du plafonnement du quotient familial, disposition votée lors du projet de loi de finances pour 2014 et à laquelle votre rapporteur pour avis s'était fermement opposé lors des débats.

a) Le dispositif en vigueur en matière d'allocations familiales

Actuellement, les allocations familiales constituent une prestation « universelle », c'est-à-dire qu'elles sont versées à toutes les familles ayant au moins deux enfants de moins de vingt ans, quels que soient leurs revenus.

Il s'agit d'une prestation versée tous les mois dans un but de redistribution « horizontale » pour couvrir les charges supplémentaires qui pèsent sur les familles en raison de la présence d'enfants et non pour répartir plus « équitablement » les revenus entre familles selon la logique de la redistribution verticale. C'est la raison pour laquelle le montant des allocations familiales est le même pour deux familles se trouvant dans une situation différente.

Le montant des allocations familiales évolue en fonction du nombre d'enfants à charge et de leur âge.

Tableau n° 29 : Montant des allocations familiales en fonction des familles

Nombre d'enfants

Montant de base

2 enfants

129,35 euros

3 enfants

295,05 euros

4 enfants

460,77 euros

Par enfant supplémentaire

165,72 euros

Source : Direction de la sécurité sociale

À ce montant de base s'ajoute une majoration de 64,67 euros pour les enfants entre 14 ans et 16 ans, versée dans les conditions exposées plus haut.

Étant donné leur caractère universel, les allocations familiales profitent à un très grand nombre de familles et représentent une charge importante pour la branche (22 % de l'ensemble des prestations familiales servies par la branche en 2013). En 2013, 5 millions de familles étaient bénéficiaires des allocations familiales pour une dépense évaluée à environ 13 milliards d'euros.

Tableau n° 30 : Évolution du nombre de familles bénéficiaires
et des montants versés au titre des allocations familiales depuis 2010

Allocations familiales

2010

2011

2012

2013

2014

Montant versé

(en millions d'euros)

12 367

12 432

12 652

12 965

13 145

Nombre de familles bénéficiaires (en milliers)

4 918

4 952

4 973

5 007

NC

Source : Réponse au questionnaire 2015 du rapporteur pour avis

Le Gouvernement a vraisemblablement préféré la réforme des allocations familiales aux mesures d'économies annoncées initialement, en raison du volume financier qu'elles représentent. Toute réforme d'une telle prestation (gel, modulation, plafonnement etc.) assure en effet un rendement important en termes d'économies.

Saisi en janvier 2013 par le Gouvernement d'une mission globale sur les « dispositifs d'aides aux familles, leur ciblage et leur efficience », Bertrand Fragonard, Président du Haut Conseil de la Famille, a rendu en avril de la même année un rapport qui, entre autres analyses, évaluait les effets d'éventuels aménagements au principe des allocations familiales : fiscalisation, mise sous condition de ressources ou encore modulation en fonction des revenus. Parmi les scénarios envisagés, certains illustrent avec netteté le rendement élevé que procureraient de telles réformes. Ainsi, la suppression des allocations familiales pour les familles dont les revenus dépasseraient les plafonds de l'allocation de base113(*) de la PAJE conduirait à une économie de 2 milliards d'euros. La seule fiscalisation des allocations familiales permettrait d'obtenir une recette fiscale supplémentaire de 730 millions d'euros (pour les revenus de l'année 2011).

b) La proposition du Gouvernement de moduler les allocations familiales en fonction des revenus des familles

Le Gouvernement a privilégié une autre des orientations figurant dans le « rapport Fragonard », à savoir la modulation des allocations familiales en fonction des revenus. Ce choix s'est manifesté lors de l'examen du projet de loi de financement en première lecture à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du groupe socialiste, sous-amendé par le Gouvernement, qui a introduit l'article 61 A.

Cet article fixe le principe d'une modulation du montant des allocations familiales en fonction des ressources du foyer bénéficiaire, selon un barème fixé par décret, ainsi que du nombre d'enfants du foyer. Le Gouvernement prévoit qu'à compter du 1er juillet 2015, les allocations familiales seront divisées par deux pour un foyer dont les revenus sont supérieurs à 6 000 euros mensuels, et divisées par quatre lorsque ces revenus dépassent 8 000 euros par mois. Pour chaque enfant supplémentaire, ces plafonds seront réévalués de 500 euros. La modulation concernera également la majoration pour enfants de plus de 14 ans.

Selon le Gouvernement, cette réforme n'affecterait que 12 % des familles, soit environ 600 000 familles et devrait conduire à des économies de 400 millions d'euros dès 2015, puis de 800 millions d'euros par an à partir de 2016 (en année pleine).

Face aux premières annonces du Gouvernement, des critiques légitimes sont apparues dénonçant l'extrême brutalité de la réforme. Le dispositif envisagé initialement conduisait en effet à des effets de seuil très importants et par conséquent à de fortes iniquités.

Ainsi, un foyer avec deux enfants, dont les revenus s'élèvent à 5 990 euros aurait continué à toucher 1 552 euros d'allocations familiales par an alors qu'un couple dont les revenus sont supérieurs de 20 euros aurait perdu 776 euros sur ce montant annuel. Dans cette perspective, des familles juste au-dessus du seuil se seraient trouvées, après la réforme, avec des revenus inférieurs aux familles juste en-deçà du même seuil de modulation114(*).

c) Une réforme aménagée à la marge mais qui reste très défavorable aux familles

· L'atténuation des effets de seuil

Preuve supplémentaire de l'improvisation dont le Gouvernement fait preuve en matière de politique familiale, il s'est résigné le 21 octobre dernier, premier jour de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, à proposer un mécanisme pour atténuer les effets de seuil induits par la réforme. Pour ce faire, le Gouvernement a déposé et fait adopter un sous-amendement à l'amendement tendant à la création du principe de modulation des allocations familiales.

Ce sous-amendement tend à compenser la perte d'allocations familiales pour les familles juste au-dessus des niveaux de plafonds de ressources fixés par décret, de sorte que le niveau de leurs revenus ne soit pas inférieur à celui d'une famille qui gagnerait des revenus (allocations familiales comprises) juste au-dessous du plafond. Ainsi, pour prendre un exemple, les familles dont les revenus mensuels se situent entre 6 000 et 6 065 euros verront leur diminution d'allocations familiales compensée par le versement d'une prestation différentielle ou « complément dégressif » qui leur assurera de conserver un niveau de revenus identique à celui des familles dont les revenus s'élèvent à 5 999 euros par mois.

Un tel mécanisme était certes souhaitable, mais il sera totalement inefficace sous la forme retenue. En réalité, il n'atténuera les effets de seuil que pour quelques familles dont les revenus sont juste au-dessus des plafonds de revenus et, pour l'essentiel, ne décalera l'effet de seuil à l'entrée du dispositif de la réforme que de quelques dizaines euros (de 6 000 euros à 6 065 euros dans l'exemple choisi).

Un récapitulatif des conséquences budgétaires entraînées par la modulation des allocations familiales pour les familles avec deux, trois et quatre enfants est présenté dans les tableaux ci-après.

Tableau n° 31 : Effets de la réforme pour une famille avec deux enfants

(en euros)

Revenus mensuels des foyers

Montant par mois des allocations familiales

Montant de la perte annuelle de ressources

Revenus inférieurs à 6 000 euros

129,35 euros

Aucune perte

Revenus entre 6 000 euros et 6 064 euros

64,68 euros + le montant de la compensation

Entre 12 euros et 764 euros

Revenus entre 6 065 euros et 7 999 euros

64,68 euros

776 euros

Revenus entre 8 000 euros et 8 032 euros

32,34 euros + le montant de la compensation

Entre 788 euros et 1 152 euros

Revenus supérieurs à 8 032 euros

32,34 euros

1 164 euros

Source : commission des finances du Sénat

Tableau n° 32 : Effets de la réforme pour une famille avec trois enfants

(en euros)

Revenus mensuels des foyers

Montant par mois des allocations familiales

Montant de la perte annuelle de ressources

Revenus inférieurs à 6 500 euros

295,05 euros

Aucune perte

Revenus entre 6 500 euros et 6 647 euros

147,52 euros + le montant de la compensation

Entre 12 euros et 1 758 euros

Revenus entre 6 648 euros et 8 499 euros

147,52 euros

1 770 euros

Revenus entre 8 500 euros et 8 573 euros

73,76 euros + le montant de la compensation

Entre 1 782 euros et 2 643 euros

Revenus supérieurs  à 8 573 euros

73,76 euros

2 655 euros

Source : commission des finances du Sénat

Tableau n° 33 : Effets de la réforme pour une famille avec quatre enfants

(en euros)

Revenus mensuels des foyers

Montant par mois des allocations familiales

Montant de la perte annuelle de ressources

Revenus inférieurs à 7 000 euros

460,77 euros

Aucune perte

Revenus entre 7 000 euros et 7 230 euros

230,68 euros + le montant de la compensation

Entre 12 euros et 2 753 euros

Revenus entre 7 231 euros et 8 999 euros

230,68 euros

2 765 euros

Revenus entre 9 000 euros et 9 115 euros

115,19 euros + le montant de la compensation

Entre 2 777 euros et 4 135 euros

Revenus supérieurs  à 9 115 euros

115,19 euros

4 147 euros

Source : commission des finances du Sénat

Le Gouvernement avait pourtant la possibilité de retenir un dispositif de lissage des effets de seuil plus équitable. À cet égard, le « rapport Fragonard » avait déjà étudié la possibilité d'une modulation des allocations familiales reposant sur deux plafonds de revenus et proposait, pour éviter des effets de seuil sensibles, un schéma qui aboutissait à une véritable dégressivité des allocations versées entre les deux seuils choisis puis à une stabilisation du montant des allocations familiales divisé par quatre au-delà du second seuil. Les cinq scénarios étudiés dans le rapport conduisaient à des économies entre 450 millions d'euros et 1,55 milliard d'euros par an selon les seuils retenus, comme l'illustre le tableau ci-après.

Tableau n° 34 : Scénarios* de modulation des allocations familiales en fonction des revenus avec un système régulier de baisse des allocations

Numéro du scénario et montant d'économies attendu

1er plafond de ressources (baisse progressive des allocations au-delà)

2ème plafond de ressources (allocations divisées par 4 au-delà)

2 enfants

3 enfants

Par enfant supplémentaire

2 enfants

3 enfants

Par enfant supplémentaire

S1 - 450 M

7 296

8 072

777

10 215

10 990

777

S2 - 650 M

6 215

6 991

777

8 701

9 477

777

S3 - 850 M

5 493

6 268

777

7 690

8 466

777

S4 - 1 Md

5 072

5 847

777

7 101

7 876

777

S5 - 1,55 Md

3 885

4 682

777

5 866

7 039

777

* Législation 2014 - revenus 2012

Source : DREES, rapport du Haut Conseil de la Famille (avril 2013), Bertrand Fragonard, p. 141

Le système envisagé rendait donc possible la baisse régulière des allocations versées mais présentait l'inconvénient de réduire l'impact des économies obtenues. Le lissage des effets de la modulation a en effet une incidence mécanique sur les niveaux de seuil à déterminer pour un montant donné d'économies. Ainsi, le scénario 3 qui aboutirait à des économies de 850 millions d'euros (proche de celui attendu par le Gouvernement en année pleine) prévoit une modulation des allocations familiales pour une famille avec deux enfants à partir de 5 493 euros de revenus mensuels par foyer (soit environ 500 euros de moins que dans la réforme du Gouvernement).

Afin de maintenir les seuils de revenus à partir desquels se déclenche la modulation des allocations familiales (6 000 et 8 000 euros pour une famille de deux enfants), le Gouvernement a donc choisi un mécanisme de lissage des effets de seuil en « trompe l'oeil ».

Contre toute évidence, la rapporteure de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a indiqué, dans un premier temps, que le mécanisme de lissage proposé n'aurait pas d'impact significatif sur les économies annoncées, avant que le Gouvernement ne précise que le dispositif de lissage des seuils coûterait 20 millions d'euros à partir de 2016. Une fois encore, aucun élément d'information n'a été communiqué aux parlementaires à l'appui d'une telle déclaration.

Il convient par conséquent de s'interroger sur le nombre de familles finalement concernées par la réforme et sur le montant exact des économies auxquelles elle conduira pour 2015 et les années suivantes.

· L'absence de prise en compte d'autres critères que le revenu dans le cadre de la réforme

L'article 61 A du projet de loi dispose que le montant des allocations familiales ainsi que des majorations pour âge « varient en fonction des ressources du ménage ou de la personne qui a la charge des enfants ».

La modulation des allocations familiales aurait pourtant pu être aménagée de sorte qu'elle tienne compte d'autres critères que les seuls revenus. En effet, la réforme pourrait également reposer sur le critère de l'implantation géographique des familles. Bien que complexe à mettre en oeuvre, ce critère consisterait à prendre en considération les écarts de niveau de vie des familles entre territoires afin d'atténuer les effets de la modulation en fonction du seul critère de ressources.

En outre, le critère d'activité au sein du foyer (couple mono-actif ou biactif) aurait permis de pondérer les effets de la réforme selon qu'un seul ou les deux parents travaillent.

La possibilité de doubles plafonds de revenus en fonction de l'activité

La mise en place de doubles plafonds de revenus afin de tenir compte du nombre de parents exerçant une activité au sein du foyer familial existe déjà pour certaines prestations familiales (allocation de base de la PAJE, prime de naissance ou encore complément familial). Le seuil de revenus pour bénéficier de ces prestations est ainsi plus élevé dans le cas d'un couple biactif que dans celui d'un couple mono-actif. Il est en effet reconnu que la bi-activité entraine des dépenses supplémentaires pour une famille (coût de la garde d'enfants notamment) et que la prise en compte du nombre de revenus au sein du couple favorise l'équité entre les familles.

Le « rapport Fragonard » avait étudié en 2013 les effets de l'introduction de doubles plafonds en fonction du critère d'activité dans le cadre des cinq scénarios exposés plus haut.

Pour une économie proche de celle désirée par le Gouvernement (scénario 3 du rapport qui vise des économies à hauteur de 850 millions d'euros), le seuil d'entrée dans la réforme pour les familles mono-actives est très sensiblement abaissé (4 516 euros pour une famille avec deux enfants). Pour les familles biactives, le seuil serait certes relevé par rapport au même scénario avec un plafond unique de ressources (de 5 493 euros à 5 726 euros) mais n'atteindrait pas le niveau symbolique de ressources de 6 000 euros, instauré par la réforme.

En définitive, le Gouvernement a retenu un critère unique de modulation des allocations familiales selon les ressources de peur de faire baisser les seuils d'entrée dans la réforme et de rendre encore moins acceptable une réforme qui porte déjà largement atteinte aux droits des familles.

· L'indexation des niveaux de seuil sur l'inflation

Initialement, aucune mesure d'indexation des seuils n'était prévue dans le cadre de la réforme. Par conséquent, le nombre de familles qui auraient vu leurs allocations divisées par deux ou quatre aurait augmenté à mesure que le niveau des salaires augmente. C'est la raison pour laquelle, suite à une nouvelle pression de députés du groupe socialiste, républicain et citoyen, il a été prévu que les niveaux des plafonds de ressources évoluent en fonction de l'inflation115(*).

Cette indexation correspond certes à une correction attendue, mais il faut en tempérer la portée car il s'agit d'une mesure de droit commun. L'évolution de la plupart des prestations familiales est aujourd'hui fondée sur l'évolution des prix116(*). En outre, il convient de noter que les familles de la classe moyenne seront progressivement affectées par la réforme en l'absence d'indexation de ces plafonds sur l'évolution des salaires.

d) Une réforme inacceptable dans son principe et incertaine dans ses effets

L'ensemble de ces mesures dérogent aux principes fondamentaux qui sous-tendent notre politique familiale. En effet, cette politique est destinée avant toute chose à compenser les charges auxquelles les familles font face à la naissance des enfants, aux dépenses d'éducation et d'entretien, et ce, quels que soient leurs revenus. La politique familiale obéit à une logique de « redistribution horizontale ». Chaque famille contribue en fonction de ses revenus (via les cotisations sociales) mais reçoit des prestations sociales en fonction de ses besoins. Cette logique de contreparties explique l'adhésion des citoyens au système dans son ensemble.

S'agissant en particulier des allocations familiales, la réforme proposée est tout à fait inacceptable.

Tout d'abord, il paraît inadmissible de réduire les allocations familiales pour certaines familles et de mettre un terme pour des raisons strictement budgétaires au versement uniforme d'une prestation créée il y a près de cent ans. D'autres économies, plus équitables, seraient en effet tout à fait envisageables. Le dernier rapport sur la sécurité sociale de la Cour des comptes117(*) évoque par exemple le niveau des fraudes aux cotisations sociales, toutes branches confondues, qui serait « de l'ordre de 20 milliards d'euros » (cf. supra).

Ensuite, la modulation des allocations familiales en fonction des revenus représente un danger pour l'avenir car elle ne pourrait constituer qu'une première étape à la mise en cause de cet « acquis familial ». Dès lors que des niveaux de plafond de ressources ont été fixés pour attribuer des montants différenciés d'allocations, la tâche est rendue plus facile pour un Gouvernement qui souhaiterait les baisser progressivement, ce qui ne manquerait pas d'affecter les prestations de l'ensemble de la classe moyenne.

Si la réforme est adoptée, certaines familles ne toucheront plus que 32 euros par mois d'allocations familiales (cf. tableaux ci-dessus), ce qui augure mal de la poursuite du versement d'allocations familiales à ces familles. Un tel montant se révèlera en effet anecdotique par rapport à l'augmentation des frais de gestion qui résultera de la mise en oeuvre de la réforme et légitimera la suppression pure et simple de leur versement. En outre, le risque de transposition du principe de modulation des prestations à d'autres dispositifs sociaux, dans le domaine de la santé notamment, voire à d'autres secteurs, comme les transports, est à redouter.

S'agissant du ciblage de la réforme, il faut souligner que les réformes du Gouvernement affecteront d'ores et déjà significativement les revenus de certaines familles issues des classes moyennes. D'après les chiffres du Gouvernement, 450 000 sur 600 000 familles, soit la majeure partie des familles concernées par la mesure, ont des revenus inférieurs au deuxième seuil de revenus mensuels retenu dans le dispositif de modulation (soit moins de 8 000 euros pour deux enfants, 8 500 pour trois, etc.).

Les familles nombreuses de la classe moyenne supérieure seront davantage perdantes car le seuil de la modulation n'est relevé que de 500 euros par enfant supplémentaire. Une famille avec quatre enfants et 9 115 euros de revenus perdra ainsi 4 147 euros d'allocations familiales par an, soit près de la moitié d'un mois de salaire.

Les conséquences de la réforme des allocations familiales ou du congé parental pour les familles s'ajoutent en réalité à celles de la double baisse du plafond du quotient familial décidée par le Gouvernement dans le cadre des lois de finances pour 2013 et pour 2014118(*).

Ainsi, par rapport à la situation antérieure à 2012, une famille avec deux enfants aux revenus mensuels cumulés de 6 100 euros pourrait perdre plus de 1 200 euros par an sous le double effet de la réforme du quotient familial (425 euros d'impôts supplémentaires) et des allocations familiales (776 euros perçus en moins). Pour une famille avec trois enfants et 8 600 euros de revenu mensuel, la perte financière s'élèverait à 5 739 euros (2 655 euros au titre des allocations familiales, 3 084 euros au titre du plafonnement du quotient familial), soit les deux tiers d'un mois de salaire.

On peut regretter en outre que la réforme du congé parental s'apparente à une mesure incohérente et source de difficultés supplémentaires pour la garde des enfants. En réalité, les pères n'utiliseront pas la période qui leur est réservée. Les familles n'auront d'autre choix que de recourir à des modes de gardes alternatifs (crèches, assistantes maternelles). À ce titre, la mesure se révélerait contreproductive car elle pourrait entraîner un coût supplémentaire pour la branche famille, les aides versées aux familles au titre des modes de garde étant plus élevées que celles versées au titre du CLCA. Elle conduirait par ailleurs à une hausse de la demande de modes collectifs de garde qui ne pourra pas être satisfaite. En effet, l'offre d'accueil des jeunes enfants est à l'heure actuelle très insuffisante d'autant plus qu'en 2013, les créations de places de crèche sont de moitié inférieures aux objectifs fixés par l'État dans la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2013-2017 (10 706 places supplémentaires contre un objectif de 21 155 places attendues).

L'estimation des incidences budgétaires de la réforme est sujette à caution en l'absence de toute étude d'impact et de définition précise des critères retenus pour son application. Sur ce dernier point, l'article 61 A du présent projet de loi instaure un critère de « ressources du ménage » extrêmement imprécis. Il pourrait s'agir des revenus d'activité comme des revenus d'épargne, du revenu fiscal de référence comme des revenus nets du foyer fiscal119(*).

Comme pour les autres mesures évoquées, les chiffres avancés pour la modulation des allocations familiales semblent d'autant moins précis que le volume des allocations familiales est très important (13 milliards d'euros). Les effets de la réforme envisagée pourraient être sensiblement différents qu'annoncés car le montant attendu des économies a été communiqué par le Gouvernement avant que le mécanisme de modulation des allocations soit définitivement fixé (par l'intermédiaire d'un sous-amendement du Gouvernement). De surcroît, comme pour la réforme du congé parental, le Gouvernement devra déterminer le niveau des plafonds de ressources par voie réglementaire. Or on a constaté, sur la question du partage du congé parental notamment, que les engagements de la majorité ne sont pas toujours tenus.

Le montant des économies est enfin difficile à établir car la mise en place de la réforme entraînera des coûts de gestion supplémentaires pour les CAF. Le principe de la modulation des allocations familiales implique un temps d'ajustement pour les caisses, ce qui explique que l'entrée en vigueur de la réforme ne soit fixée qu'au mois de juillet 2015. La modulation des allocations familiales rendra en effet nécessaire une adaptation du système informatique des CAF et le recours à davantage de personnel. D'après les informations recueillies auprès de la CNAF, les besoins humains requis dans le cadre de la réforme s'élèveraient à environ 600 emplois, dont une part correspondrait à la réaffectation d'effectifs existants120(*). Jusqu'ici les allocations familiales étaient versées sur le simple critère de la naissance dans une famille. Désormais, les caisses devront obtenir des données auprès des services des impôts sur les ressources des allocataires, ce qui accentuera les formalités administratives et les risques d'erreurs121(*). Ces externalités négatives représentent des coûts de gestion qu'il faudra retirer du montant global d'économies, et dont le montant n'est pas connu.

e) Le récapitulatif des économies sur la branche famille pour 2015

Les mesures qui porteront finalement sur la branche famille devraient aboutir à 520 millions d'euros d'économies pour 2015. Il manque donc 180 millions d'euros pour atteindre le chiffre de 700 millions d'euros annoncé initialement. Pour 2017, la montée en charge des dispositifs étant atteinte, les mesures devraient représenter 1,13 milliard d'euros d'économies.

Tableau n° 35 : Évaluation du plan d'économies définitif du Gouvernement

(en millions d'euros)

Nature des mesures

2015

2017

Modulation des allocations familiales en fonction des revenus

390122(*)

7802

Réforme du congé parental (12 mois au second parent)

70

290

Harmonisation des dates de versement des prestations

60

60

Total

520

1 130

Source : commission des finances du Sénat

En 2015, s'ajouteront à ces mesures d'économies les effets des mesures votées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2014123(*).

Tableau n° 36 : Récapitulatif des mesures d'économies sur les aides familiales votées lors de la LFSS pour 2014

(en millions d'euros)

Nature des mesures

2015

2017

Modulation et gel de l'allocation de base de la PAJE, gel de la prime de naissance, mise en place de nouveaux plafonds pour la PAJE (Art. 74 LFSS pour 2014)

210

600

Suppression du complément de libre choix d'activité majoré (Art. 75 LFSS pour 2014)

80

110

Total

290

710

Source : Réponse au questionnaire 2015 du rapporteur pour avis

Pour 2015, il résulterait donc de l'ensemble des décisions prises par le Gouvernement depuis 2013 une baisse globale des prestations en faveur des familles de 810 millions d'euros. Pour 2017, les prestations familiales devraient diminuer de 1,84 milliard d'euros.

Pris dans leur globalité, les revenus des familles ont été amputés d'un montant encore plus significatif puisque les mesures fiscales relatives au plafonnement du quotient familial ont conduit à une hausse des prélèvements obligatoires pour de nombreuses familles. En cumulant les effets de la double baisse du quotient familial124(*) et les dispositions d'aménagement des aides familiales, les familles devraient être mises à contribution à hauteur d'environ 2,39 milliards d'euros entre 2012 et 2015125(*).

En définitive, au motif d'une prétendue justice sociale, le Gouvernement prend le risque de rompre l'adhésion des familles au principe de financement du système de protection sociale. La cohésion autour de ce système repose en effet sur l'idée que chacun puisse avoir accès aux mêmes prestations. Les familles appelées à financer majoritairement le régime de la branche famille, via la CSG, ne peuvent durablement percevoir un montant minoré de prestations. Il faut signaler que cette position de bon sens est partagée au-delà des clivages politiques traditionnels.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des finances propose la suppression de l'article 61 A du présent projet de loi. Elle demande également au Gouvernement de renoncer aux mesures réglementaires qui sont prises au détriment de l'intérêt des familles et qui fragilisent l'ensemble de notre système de protection sociale.


* 101 Parmi les ouvrages qui révèlent le lien entre politique familiale, démographie et croissance, on peut citer l'ouvrage de Gosta Esping-Andersen, « Trois leçons sur l'État-providence » qui étudie, en particulier, le rôle positif des investissements en matière d'infrastructures de garde collective des jeunes enfants, ou encore les travaux du Conseil d'orientation des retraites qui a évalué l'impact de 0,2 point de fécondité sur le solde des régimes de retraite à 30 milliards d'euros.

* 102 Depuis le 1er janvier 2014, les charges des régimes agricoles sont intégrées aux comptes de la CNAF. Les comptes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général se confondent désormais.

* 103 Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.

* 104 Il est à noter que le CLCA a déjà fait l'objet de mesures d'économies l'an passé (article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014). Désormais, on distingue entre deux situations. Pour les enfants nés après 1er avril 2014, le montant du CLCA s'élève à 390,52 euros par mois en cas de cessation totale d'activité, à 252,46 euros en cas de temps partiel (50 %) et à 145,63 euros en cas de durée de travail de travail comprise entre 50 % et 80 % d'une activité à temps plein. En revanche, pour les enfants nés avant cette date, ces montants sont majorés de 185,72 euros par mois lorsque les parents ne bénéficient pas de l'allocation de base de la PAJE.

* 105 Pour le premier enfant, le congé parental dure une année, partagée à moitié par les deux parents.

* 106 Il s'agissait d'une situation transitoire dans le cadre de la réforme menant à l'unification des majorations pour âge des allocations familiales. Avant 2008, les majorations étaient versées pour les enfants entre 11 et 13 ans mais aussi à ceux entre 16 et 20 ans. Il a été décidé à compter de 2008 de supprimer le premier de ces deux versements, avant d'étendre la seconde majoration évoquée aux enfants entre 14 et 16 ans à compter de 2011. À l'issue de la montée en charge du dispositif, en 2013, cette réforme a engendré 283 millions d'euros d'économies.

* 107 Le Gouvernement avait déjà réformé cette prestation l'an dernier. L'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a conduit au gel du montant de l'allocation de base à compter du 1er avril 2014. De surcroit, il a réduit par deux le montant de l'allocation versée pour environ 180 000 familles dont les revenus dépassent un certain seuil de revenus.

* 108 Les études réalisées par la direction de la sécurité sociale (DSS) et la direction générale du Trésor (DGT) évaluent l'impact direct de cette mesure de façon contradictoire. La DGT estime que la réforme entraînera des dépenses supplémentaires de 30 millions d'euros, quand la DSS envisage des économies de 60 millions d'euros (cas où six mois sont réservés au second parent). L'écart s'accroît lorsque le partage est de 18 mois par parent : la DGT évalue les dépenses supplémentaires induites à 130 millions d'euros, la DSS calcule que des économies de 210 millions d'euros sont à attendre.

* 109 Le moindre recours au congé parental, que ne manquera pas d'induire la réforme, aura des effets sur le recours à d'autres prestations comme le complément du mode de garde (crèches, assistantes maternelles), voire à plus long terme sur le coût global de l'assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF)).

* 110 Le Gouvernement a confirmé l'abandon de ces mesures le 24 octobre dernier lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale.

* 111 Lors de ces mêmes débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a indiqué qu'« en ce qui concerne la prime de naissance, [...] elle est versée à la naissance de l'enfant avec la première prestation liée à la naissance de l'enfant. » Compte tenu de l'incertitude inhérente aux mesures réglementaires qui seront finalement prises par le Gouvernement, cette déclaration entretient le doute sur les prestations réellement concernées par la mesure d'harmonisation des dates de versement (seule l'allocation de base de la PAJE l'était à l'origine).

* 112 La mise sous condition de ressources des allocations familiales à partir de 25 000 francs (4 850 euros courants) de revenus a été votée en loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Cette mesure a concerné 386 000 ménages pour une économie de 4,8 milliards de francs (soit 930 millions d'euros courants).

* 113 Ces plafonds, pour un couple biactif par exemple, s'élèvent à 4 927 euros par mois (pour deux enfants), à 5 704 euros par mois (pour trois enfants), à 6 481 euros par mois (pour quatre enfants), etc.

* 114 Cet exemple ne tient pas compte de la question des majorations pour âge.

* 115 En conséquence, les amendements identiques de Marie-Françoise Clergeau et du groupe socialiste à l'Assemblée nationale ont été rectifiés avant d'être adoptés en séance publique.

* 116 Jusqu'ici, les plafonds de ressources retenus pour le versement des prestations familiales sous condition de ressources (complément familial, allocation de rentrée scolaire, prestation d'accueil du jeune enfant) sont revalorisés, conformément à l'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac de l'année.

* 117 Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, Cour des Comptes (septembre 2014), Chapitre IV, La lutte contre les fraudes aux cotisations sociales : des enjeux sous-estimés, une action à intensifier.

* 118 Le plafonnement du quotient familial a été abaissé successivement de 2 336 euros à 2 000 euros (loi de finances pour 2013) puis à 1 500 euros (loi de finances pour 2014).

* 119 Actuellement, lorsqu'une prestation familiale est versée sous condition de ressources ou modulée selon les ressources, les CAF tiennent compte des ressources perçues lors de l'avant-dernière année civile précédant la période de paiement. Sont retenus tous les revenus imposables (salaires, pensions alimentaires etc.) perçus en France ou hors de France, ainsi que les indemnités journalières maladie, maternité, AT-MP. Les CAF effectuent certaines déductions fiscales pour obtenir le « revenu net catégoriel » qui sera comparé aux plafonds de ressources en vigueur pour la prestation concernée. Pour évaluer les ressources des bénéficiaires, les caisses récupèrent les éléments nécessaires directement auprès des services fiscaux.

* 120 Dans la COG 2013-2017 figure que « l'État souhaite que sur l'ensemble de la période conventionnelle, l'évolution des effectifs de la Branche s'inscrive dans une trajectoire de baisse avec pour objectif la restitution, en fin de COG, de 1 000 ETP par rapport à la situation de décembre 2012 ». Cet objectif a été défini à réglementation constante, ce qui signifie que les effectifs dévolus à la mise en oeuvre de la réforme seront soustraits à ces 1 000 ETP.

* 121 Lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi, il a été précisé qu'il manquerait aux CAF les données concernant les ressources de 1,5 million des 5 millions de familles bénéficiaires des allocations familiales. Un échange exceptionnel de données serait d'ailleurs prévu entre la CNAF et la DGFiP en début d'année 2015 afin de récupérer ces données.

* 122 Ces chiffres tiennent compte de l'annonce du Gouvernement d'un coût supplémentaire de 20 millions d'euros en année pleine (et par déduction de 10 millions d'euros pour 2015) lié au dispositif de lissage des effets de seuil. Ce coût est soustrait au montant d'économies espéré au titre de la réforme.

* 123 Elles correspondraient à un montant de 290 millions d'euros d'économies selon les chiffres transmis à votre rapporteur pour avis et non à 600 millions d'euros, comme l'a affirmé le secrétaire d'État chargé du budget lors de la discussion du présent projet de loi de financement à l'Assemblée nationale.

* 124 Selon les données recueillies par la rapporteure générale de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Valérie Rabault, la première baisse de 2 336 euros à 2 000 euros du plafond du quotient familial pour chaque demi-part accordée pour charge de famille a concerné 1,01 million de foyers fiscaux en 2013 pour un gain budgétaire de 554 millions d'euros. La seconde baisse devrait conduire à un gain de 1,03 milliard d'euros pour 2014.

* 125 Le Président de UNAF a indiqué à votre rapporteur pour avis lors de son audition qu'en prenant en considération, outre les mesures propres aux prestations familiales et au quotient familial, les dispositions sur la fiscalisation de la majoration de pension pour les parents de trois enfants ou plus et sur le plafonnement progressif de la demi-part « veuves », les familles avaient perdu, entre 2012 et 2014 (avant le plan d'économies annoncé pour 2015 par conséquent), environ 4 milliards d'euros.