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Projet de loi de finances pour 2015 : Défense : préparation et emploi des forces

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

III. MAIS UN EFFORT TOUT JUSTE SUFFISANT POUR STABILISER L'ACTIVITÉ

A. L'ÉTAT D'ENTRAÎNEMENT DES FORCES : LA PREUVE PAR LES OPEX

1. Les engagements intenses en OPEX prouvent la capacité à répondre aux missions mais ne doivent pas masquer une préparation inférieure aux normes

Jugée à l'aune des opérations extérieures, la qualité de la préparation des forces est tout à fait satisfaisante puisque les forces ont pu, de manière continue depuis quelques années, être engagées sur des théâtres variés, dans des circonstances diverses et pour un large spectre de mission. Or, cette efficacité opérationnelle n'aurait pu être aussi satisfaisante sans une préparation adaptée.

Ainsi, l'engagement en République centrafricaine, dans une situation sécuritaire hautement dégradée et principalement en zone urbaine, a démontré le besoin de disposer du juste volume de forces et de capacités interarmées en alerte, immédiatement disponible et apte aux opérations les plus exigeantes. Les engagements en Afghanistan, en Libye ou récemment en Irak montrent l'importance de l'intégration des moyens et leur interopérabilité en coalition. Enfin, l'intervention au Mali, face à des menaces polymorphes et asymétriques, révèle la nécessité de l'accélération de la boucle décisionnelle, ainsi que de la combinaison des différentes composantes de nos forces.

Pour autant, l'activité de préparation opérationnelle, qui a connu une évolution globale à la baisse dans la période récente, s'inscrivant 15 % en deçà des normes reconnues par l'OTAN, repose de plus en plus sur la notion de différenciation qui peut fragiliser le socle général de préparation et affaiblir la position française en cas d'engagement majeur.

Le principe de différenciation vise à définir et satisfaire le juste besoin en fonction des missions confiées aux unités. Pour l'armée de terre, les forces engagées dans les opérations les plus exigeantes, Barkhane et Sangaris aujourd'hui, disposent d'un entraînement spécifique aux standards élevés. Dans l'armée de l'air, deux niveaux de compétences cohabitent au sein des unités de l'aviation de chasse. Dans la marine nationale, l'activité 2014 des pilotes de l'aéronautique navale est supérieure aux prévisions, au prix de la diminution consentie du nombre de pilotes opérationnels. Ce principe de différenciation présente l'inconvénient d'allonger les délais d'acquisition et d'entretien des compétences pour les autres unités.

Un niveau d'activité global faible pourrait aboutir à un déclassement des forces françaises. Il est donc essentiel de maintenir la préparation opérationnelle à un juste niveau. Savoir réaliser la préparation opérationnelle nécessaire aux forces armées suppose de disposer de matériels disponibles techniquement, dans les milieux terrestre, aérien et naval, et des moyens financiers pour les employer (carburants, logistique, achat de petit matériel, dépenses portuaires et aéroportuaires).

Pour cela, les dépenses d'entretien programmé des matériels (EPM) ont fait, depuis 2012, l'objet d'un effort qui traduit concrètement l'engagement en faveur de l'activité opérationnelle, dont l'entraînement est une facette importante. La hausse des crédits budgétaires, de +8 % entre 2012 et 2013 puis de +5 % entre la LFI 2013 et la LFI 2014, a permis d'enrayer la chute des indicateurs d'activité opérationnelle (sensible en 2012) et devrait se manifester, en 2015, par une stabilisation de ces indicateurs (inertie d'un à deux ans entre les dépenses d'EPM et la régénération industrielle du potentiel technique).

Priorité de la LPM, la remontée de l'activité opérationnelle et de l'entraînement s'appuient sur trois chantiers d'optimisation touchant le domaine du maintien en condition des matériels : rationalisation de l'organisation, selon une logique de délégation des responsabilités par milieu ; amélioration de la performance contractuelle ; rénovation de la chaîne du soutien qui vise à optimiser la logistique des armées.

En termes financiers, le PLF 2015 prévoit 3,2 milliards d'euros de crédits budgétaires au profit de l'EPM des forces armées, soit 143 millions de plus qu'en LFI 2014. Ce montant devrait être porté à 3,44 milliards en 2017 selon la programmation de la LPM.

2. L'entraînement des forces terrestres

Selon les réponses au questionnaire adressé par vos rapporteurs, la prévision 2014 et 2015 de maintenir à 83 journées de préparation opérationnelle (JPO) devrait garantir, dans les conditions d'engagement du moment, la tenue des contrats de la situation opérationnelle de référence (caractérisée par les missions permanentes et les engagements dans la durée), au prix d'une érosion continue de certains savoir-faire génériques nécessaires à l'hypothèse d'engagement majeur (combat de haute intensité en coercition, tir missiles, conduite des blindés, franchissement, domaine aéroporté).

Pour autant, la LPM 2014-2019 fixe un objectif de 90 JPO, dont 35 jours réalisés en espace de manoeuvre, pour garantir dans la durée la tenue des contrats opérationnels fixés par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013.

 

2011

Réalisation

2012

Réalisation

2013

Réalisation

Objectifs

LPM 2009-2014

1er semestre 2014 Réalisation2(*)

2015

Prévision

Objectifs
LPM 2014 2019

Nombre de JPAO3(*) par homme

117

109

120

150

     

Nombre de JPO4(*)
par homme

78

77

83

 

45

83

90

Nombre d'HdV5(*)
par pilote

180

170

157

180

80,4

156

180

Source : réponses au questionnaire budgétaire

On constate une forte baisse depuis quelques années de l'activité opérationnelle de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT). Elle résulte d'une faible disponibilité de certains matériels, qui ne permet pas un entraînement optimal des équipages. Cette difficulté récurrente est accrue par le caractère très abrasif des théâtres africains et l'usure qui en résulte, ainsi que par la période d'engagements intenses. Ces périodes entraînent en effet des phases dites de « régénération » pour les équipages et les équipes de maintenance, et la nécessité de reconstituer les stocks. En outre, les périodes d'entretien des hélicoptères se sont sensiblement accrues. Le niveau a toutefois pu être stabilisé, en raison surtout de l'arrivée progressive d'appareils de nouvelle génération ou sortant de chantiers de rénovation.

Alors que la comparaison avec les forces terrestres américaines n'est guère pertinente, elle est possible avec le Royaume-Uni et l'Allemagne, moyennant certaines précautions, notamment au regard des engagements effectifs sur le terrain. On estime cependant que l'armée de terre française connaît une activité légèrement moindre, même si celle-ci reste relativement bien équilibrée entre missions et préparation. Le décrochage progressif de l'activité ALAT par rapport aux normes OTAN6(*), lié aux problèmes de régénération de l'ALAT, appelle cependant une vigilance renforcée.

TYPE D'ACTIVITÉ

(par unité et par an)

FRANCE

(2011)

FRANCE

(2012)

ROYAUME-UNI

(2012)

ALLEMAGNE

(2012)

Journées de préparation et d'activités opérationnelles
(JPAO)

117

(78 hors OPEX)

109 JPAO

(77 hors OPEX)

116 jours
(44 hors OPEX)

85 jours
hors OPEX

Heures de vol annuelles/ hélicoptère léger

254

sur Gazelle

176 sur Gazelle

265 sur Gazelle

140

Heures de vol annuelles/ hélicoptère antichar

129 sur Tigre

136 sur Tigre

257 sur Apache

90

Heures de vol annuelles/ hélicoptère de manoeuvre

206 sur Puma

221 sur Cougar

187 sur Caracal

141 sur Puma

151 sur Cougar

165 sur Caracal

168 sur Lynx / Army

188 sur Puma / RAF

380 sur Chinook/RAF

270 sur Merlin / RAF

395 sur Sea King/RN

120 pour le CH53

140 pour le Bell UH

Nombre d'heures de vol/pilote d'hélicoptère/an

180

170

200 environ (entre 170 pour Gazelle jusqu'à 240 pour Apache).

120 à 140 heures

Source : réponses au questionnaire budgétaire

3. L'entrainement des forces navales

La préparation opérationnelle des unités de la Marine s'appuie sur un socle constitué d'exercices et de stages spécifiques. Dans un souci d'efficience, les déploiements opérationnels sont également mis à profit pour entretenir et développer les savoir-faire de l'équipage par la réalisation quotidienne d'actions d'entraînement, selon ce que permet l'environnement opérationnel du moment.

L'activité annuelle des forces aéromaritimes ne peut donc facilement se dissocier entre l'activité opérationnelle et sa préparation. On peut cependant estimer, pour un bâtiment de premier rang, que le socle de la préparation opérationnelle requiert 20 jours de mer et doit être conduit dans un temps consacré exclusivement à l'entraînement.

 

Unités

2011

Réalisation

2012

Réalisation

2013

Réalisation

2014

Prévision

actualisée

2015

Prévision

PAP 2015

Objectifs LPM 2014-2019

Tous bâtiments
(dont bâtiments de premier rang)

JdM

92
(107)

89
(98)

90
(97)

86
(94)

86
(94)

100
(110)

Pilote de chasse (pilote qualifié nuit)

HdV

196
(232)

167
(196)

154
(207)

170
(194)

150
(180)

180
(220)

Pilote d'hélicoptère

HdV

199

220

187

176

180

220

Equipage d'avions de PATMAR

HdV

353

328

409

280

288

350

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ce tableau révèle l'écart encore important entre les objectifs fixés par la LPM et les réalisations. La situation est même critique dans certains domaines, par exemple en matière de lutte anti sous-marine. L'activité des bâtiments de surface reste inférieure de 15 % à la norme LPM, comme celle de la patrouille de surveillance maritime et des hélicoptères. De son côté, l'activité des pilotes de chasse est supérieure aux prévisions, notamment en raison de la diminution consentie du nombre de pilotes opérationnels pour préserver la sécurité des vols des pilotes embarquant sur le porte-avions.

Au titre des comparaisons avec les autres pays, on peut relever que l'OTAN définit principalement des objectifs qualitatifs qui sont équivalents à ceux de la marine nationale et que les moyens de la marine proposés au titre des NRF (Nato Response Force) sont régulièrement certifiés selon les standards de l'OTAN.

Type de bâtiments selon nomenclature OTAN

Normes OTAN (jour de mer)

Famille de bâtiments marine française

Objectif 2014

Norme LPM

Porte-avions, porte-hélicoptères

108

Porte-avions

94

110

Grand bâtiment amphibie

108

Grands bâtiments amphibie

Autres navires de guerre et patrouilleurs

80

Frégates

PHM-Aviso

Navires de guerre des mines

108

Chasseurs de mine

86

100

Navires auxiliaires, hydrographiques, remorqueurs

80

Divers bâtiments de soutien et d'assistance

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Les comparaisons avec les pays alliés sont délicates du fait des périmètres de calcul qui peuvent varier et de la nature très différente des missions qui sont assignées à la marine. La France et les Etats-Unis ont la particularité de détenir encore tous les savoir-faire et les unités qui caractérisent une marine de guerre hauturière. La marine britannique a quant à elle abandonné la composante chasse embarquée et l'aviation de patrouille maritime, reprise par la RAF. Les marines britannique et allemande ne contribuent pas à tout le spectre des missions de la marine nationale, qui demeure à ce stade plus polyvalente.

Type d'activité

États-Unis

Allemagne

Royaume-Uni

Jours de mer par bâtiment de combat de haute mer

123 (2011)

108 (2012)

153 (en 2012)

Heures de vol par pilote de chasse

n.c.

Pas d'aviation de chasse dans la marine

Plus d'aviation de chasse embarquée

Heures de vol par pilote d'hélicoptère

n.c.

Lynx : 189

Sea King : 115 (2012)

200 (en 2012)

Heures de vol par équipage de patrouille maritime

n.c.

160 (2010)

Plus de patrouille maritime

Source : réponses au questionnaire budgétaire

4. L'entraînement des forces aériennes

L'engagement au Mali et en RCA a accru les tensions logistiques et la disponibilité en métropole pour la chasse et l'aviation de transport. Il a également entraîné un fort déséquilibre de l'activité, au profit des équipages expérimentés, en particulier du fait de l'application du principe de différenciation. Ainsi, les compétences les plus complexes ne seront entretenues que par un socle restreint d'équipages ce qui peut permettre de remonter en puissance ultérieurement.

Au total, les objectifs de la LPM ne sont atteints qu'à environ 80 %, ce qu'a souligné le Général Mercier, chef d'Etat-major de l'armée de l'air, lors de son audition devant la commission. De fait, les capacités du transport aérien ne permettent pas aux armées de réaliser toute l'activité qui a recours à ses moyens (soutien aux opérations, projection pour des exercices, entraînement des troupes aéroportées,...).

 

Unités

2012

Réalisation

2013

Réalisation

2014 Prévision actualisée

2015 Prévision

Objectifs LPM

Chasse

Heures de vol

169

157

150

150

180

ATT

265

276

260

260

320

Hélicoptères

199

191

170

170

200

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Comme indiqué en terme global et selon les éléments transmis à vos rapporteurs, les dernières opérations, en particulier Serval, ont montré que la France fait encore partie des nations disposant d'une armée de l'air à haute technicité et possédant des savoir-faire rares. L'activité des pilotes français est encore comparable à celle des Etats-Unis et du Royaume-Uni, tandis que l'activité de l'armée de l'air allemande semble plus réduite.

TYPE D'ACTIVITE

France

(2013)

Allemagne

(2013)

Royaume-Uni

(2013)

États-Unis

(2013)

Heures de vol par pilote de chasse

157

131

180

180

Heures de vol par pilote de transport

276

140

250 à 300

200

Heures de vol par pilote d'hélicoptère

191

95

environ 200

200

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Toutefois, l'activité générée depuis 2012 ne permet plus d'entretenir l'ensemble des compétences à hauteur des exigences des contrats opérationnels tout en assurant la formation des équipages les plus jeunes. Pour l'instant, un équilibre fragile est maintenu en privilégiant l'entretien des compétences les plus complexes par un nombre très restreint d'équipages, aptes à former les autres en cas de besoin ou à s'engager de façon très limitée sur un théâtre nécessitant ces compétences et ce, pour une durée réduite. Une remontée en puissance nécessiterait le cas échéant un certain temps et les ressources nécessaires pour assurer la formation.

En matière d'aviation de combat, les engagements en Libye et au Mali ont mis en évidence la capacité à « entrer en premier » sur un théâtre d'opérations de façon réactive. La pérennisation de cette capacité repose sur un niveau d'entraînement en vol suffisant.

Dans le domaine des avions de soutien opérationnel, l'emploi intensif de la flotte ravitailleur C135 pour Serval, et ce malgré l'aide des pays alliés, a mis en évidence le sous-dimensionnement de cette flotte.

Concernant les capacités de transport tactique et stratégique, la suractivité générée par l'engagement au Mali pour la flotte tactique n'a pas permis d'assurer un entraînement suffisant en métropole, pour les équipages les plus jeunes.


* 2 Réalisation entre le 1er janvier 2014 et le 30 juin 2014.

* 3 JPAO : journée de préparation et d'activité opérationnelle.

* 4 JPO : journée de préparation opérationnelle.

* 5 Heures de vol comptabilisées avec simulation (près de 10 % du total) jusqu'en 2013, hors simulation à partir de 2014.

* 6 AFS volume VI-shape tactical evaluation manual (janvier 2011) = 180 heures de vol.