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Projet de loi de finances pour 2015 : Enseignement scolaire

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )

L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

PREMIÈRE PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2015 POURSUIT LA FUITE EN AVANT BUDGÉTAIRE

A. LE SYSTÈME SCOLAIRE FRANÇAIS CONNAÎT UNE DÉGRADATION CONTINUE DE SES RÉSULTATS, À LAQUELLE L'INFLATION BUDGÉTAIRE CONSTITUE L'UNIQUE RÉPONSE

1. Les évaluations des résultats des élèves posent un diagnostic sévère du système scolaire français
a) Les enquêtes nationales mettent en évidence une moindre maîtrise des fondamentaux

Le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche met en oeuvre un dispositif d'évaluations-bilans destiné à assurer le suivi de l'évolution des compétences des élèves à l'issue de l'école élémentaire (CM2) et du collège (3e). Le cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon (CEDRE) couvre l'ensemble des domaines disciplinaires, qui font l'objet d'une enquête dont la périodicité est de six ans.

Ont ainsi fait l'objet de cycles d'évaluation : la compréhension de l'écrit (2003 et 2009), les langues étrangères (2004 et 2010), l'histoire-géographie (2006 et 2012) et dernièrement les sciences expérimentales (2007 et 2013). Leur dernière évaluation « CEDRE » ayant eu lieu en 2008, les compétences en mathématiques des élèves seront évaluées en 2014 et les résultats publiés en 2015.

Les cycles d'enquêtes « CEDRE » mettent en évidence l'absence de maîtrise des compétences fondamentales d'une part significative des élèves en fin d'école et en fin de collège. En effet, les cycles d'enquêtes en compréhension de l'écrit de 2003 et 2009 constatent qu'environ 15 % des élèves maîtrisent mal ou très mal les compétences correspondant aux exigences des programmes. Les évaluations de lecture réalisées chaque année lors de la Journée défense et citoyenneté (JDC) corroborent ces résultats. En effet, en 2013, 9,6 % des jeunes Français de 17 ans environ s'étant présentés à la JDC rencontrent des difficultés importantes de lecture. Une partie d'entre eux - 4,1 % de l'ensemble - sont en situation d'illettrisme. In fine, seuls 81,8 % des jeunes gens évalués sont des lecteurs efficaces1(*).

En mathématiques, les évaluations réalisées en 2013 lors de la JDC mettent en évidence des lacunes comparables. 9,7 % des participants rencontrent des difficultés dans l'utilisation des mathématiques de la vie quotidienne, la moitié d'entre eux - 4,8 % de l'ensemble - étant en situation d'« innumérisme »2(*). Si les proportions de jeunes issus de la scolarité obligatoire en grande difficulté de lecture ou de numératie sont comparables, elles ne se recoupent que partiellement pour 3,8 % des jeunes. Au total, 14 % des jeunes présentent des lacunes importantes dans au moins un des deux domaines.

Les cycles d'évaluation « CEDRE » permettent également de prendre la mesure de l'évolution des performances des élèves sur six ans. En fin d'école primaire, les cycles d'évaluation font état d'une relative stabilité moyenne des performances des élèves, notamment en compréhension de l'écrit (2003-2009), en histoire-géographie et éducation civique (2006-2012) ainsi qu'en sciences expérimentales (2007-2013). En revanche, les évaluations en langues (2004-2010) font ressortir une tendance à l'amélioration, que ce soit en anglais ou en allemand.

Toutefois, les évaluations « CEDRE » mettent en évidence une baisse des performances moyennes au collège, que ce soit en compréhension de l'écrit, en langues vivantes ou en histoire géographie et éducation civique. De plus, les écarts tendent à s'accroître entre les élèves les plus et les moins performants, alors que la proportion des élèves en difficulté augmente. Seules les sciences expérimentales connaissent une stabilité des performances globales des élèves, malgré une diminution significative du score moyen en physique-chimie.

Ainsi, en matière de lecture et de compréhension de l'écrit, le cycle d'évaluation « CEDRE » met en évidence une baisse significative du score moyen des élèves entre 2003 et 2009. Cette régression se traduit aussi bien par une contraction de la proportion des élèves performants (de 10 % à 7,1 %) que par une augmentation de la proportion des élèves en difficulté (de 15 % à 17,9 %).

Le constat est identique en histoire-géographie et éducation civique Tandis que le score moyen diminue significativement entre 2006 et 2012, la part des élèves les plus faibles augmente (de 15 % à 21,4 %) et le pourcentage des élèves les plus performants diminue (de 10 % à 6,3 %).

Enfin, les enquêtes « CEDRE » mettent à jour une corrélation importante entre l'origine sociale des élèves et leurs performances, mesurée à partir d'un indice de position socio-scolaire (IPS) calculé à partir des professions des parents. Les élèves de l'éducation prioritaire sont ainsi surreprésentés dans les groupes d'élèves les moins performants.

b) Les résultats des dernières évaluations conduites en 2013

En 2014, trois séries de résultats mesurant les compétences des élèves ont été publiées. Elles correspondent à :

- l'enquête de cohorte (« panel ») mesurant l'évolution des acquis des élèves entrés au CE2 en septembre 2013 par rapport à ceux de 1999 ainsi qu'à ceux du même groupe d'élèves à leur entrée au cours préparatoire (CP) en 2011 ;

- l'évaluation en français et en mathématiques en fin d'école primaire et en fin de collège par référence au socle commun de connaissances et de compétences. Ces évaluations sont réitérées chaque année pour apprécier la proportion d'élèves qui maîtrisent les compétences de base à la fin des deux cycles ;

- l'enquête « CEDRE 2013 » mesurant les acquis en histoire-géographie et éducation civique en fin d'école et en fin de collège.

(1) L'évolution des acquis des élèves entrant en CE2

L'enquête de cohorte est mise en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale depuis le début des années 1970 afin d'étudier le déroulement des parcours scolaires. Il s'agit de suivre le parcours scolaire d'un échantillon représentatif et permanent d'élèves sélectionné à l'entrée au cours préparatoire. Une nouvelle enquête a été mise en place à la rentrée scolaire 2011, qui concerne 15 000 élèves du cours préparatoire scolarisés dans 900 écoles publiques et privées de France métropolitaine. Ces élèves sont suivis pendant au moins cinq ans et ils seront de nouveau évalués en CM2.

En septembre 2013, un échantillon national représentatif de 3 800 élèves de début de CE2 concernés par cette enquête a passé une évaluation en français et en mathématiques. Afin de pouvoir établir une comparaison avec les enquêtes précédentes, cette évaluation reprend en grande partie le contenu de celle réalisée en 1999.

Cette évaluation fait suite à celle réalisée en 2011, au début de l'enquête de cohorte. À l'entrée en CP, les élèves affichaient une progression significative par rapport à ceux observés en 1997 dans les domaines de la pré-lecture, de l'écriture et de la numération.

Si, par rapport à 1999, les acquis des élèves de CE2 sont stables en lecture, ils enregistrent une baisse en orthographe et vocabulaire. En mathématiques, les élèves maîtrisent mieux la soustraction, mais rencontrent davantage de difficultés face à des problèmes numériques. La distribution des résultats montre une baisse du niveau d'ensemble, qui se traduit par un accroissement de la part d'élèves en grande difficulté (de 10 % à 12,7 %) et une diminution de la proportion d'élèves aux performances les plus élevées.

Votre rapporteur pour avis s'inquiète de cette dégradation des résultats des élèves de l'enseignement élémentaire. Il rappelle que l'acquisition et la maîtrise des savoirs fondamentaux dès l'école primaire conditionne la réussite scolaire. La baisse des performances observée est en grande partie due à la priorité insuffisante accordée à l'école élémentaire, tant en terme de moyens que de personnels.

Ces lacunes contribuent fortement à entretenir une proportion d'élèves qui, comme le démontrent les évaluations présentées, sont presque condamnés à l'échec du fait d'une maîtrise insuffisante de la lecture ou de l'arithmétique. En effet, les évaluations à l'issue du CM2 démontrent que 20,2 % des élèves entrant au collège ne maîtrisent pas les compétences de base en lecture et en étude de la langue. La maîtrise des compétences fondamentales en mathématiques est insuffisante pour 29,1 % des élèves sortant de l'école élémentaire.

Distribution des élèves selon leurs performances globales aux tests
de début de CE2 (évolution 1999-2013)

Note de lecture : la distribution des performances globales des élèves à l'entrée au CE2 glisse légèrement vers le bas entre 1999 et 2013, ce qui signifie un infléchissement des résultats des élèves en quatorze ans. Cette courbe traduit la moyenne pondérée des scores obtenus aux épreuves du test, en pourcentage d'items réussis.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Résultats selon le sexe, le retard scolaire et la zone de scolarisation

 

Répartition 1999 (%)

Répartition 2013 (%)

Score français 1999

Score français 2013

Différence*

Score maths 1999

Score maths 2013

Différence*

 

Ensemble

100,0

100,0

69

66

-3

64

62

-2

Sexe

Garçons

51,2

51,0

67

64

-3

65

63

-2

Filles

48,8

49,0

71

69

-2

62

60

-2

Retard scolaire

Élèves « à l'heure »

84,2

92,2

71

67

-4

65

63

-2

Élèves en retard

15,8

7,8

59

52

-7

56

48

-8

Secteur scolaire

Public hors éducation prioritaire

73,0

72,1

70

67

-3

65

62

-3

Éducation prioritaire

12,3

13,5

59

58

-1

55

55

0

Privé

14,7

14,4

70

69

-1

64

64

0

* En gras figurent les évolutions significatives

Lecture : les scores de français et mathématiques sont exprimés en % d'items réussis.

Note : en français, la baisse du score moyen de l'ensemble des élèves est inférieure à la baisse observée pour les élèves « à l'heure » ainsi qu'à celle observée pour les élèves en retard. Ce résultat peut sembler paradoxal mais s'explique par un effet de structure : de 1999 à 2013, le pourcentage d'élèves en retard a fortement diminué (- 8 points). Or, ces élèves ont des performances nettement inférieures à celles des élèves « à l'heure » dont la part dans la population des élèves de CE2 a significativement augmenté.

Champ : France métropolitaine.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

(2) La maîtrise des compétences du socle commun de connaissances et de compétences

Proportion d'élèves de CM2 qui maîtrisent les compétences 1 et 3
du socle commun (mai 2013)

En compétence 1, environ 80 % des élèves de fin de CM2 maîtrisent les éléments suivants :

Lire

Dégager le thème d'un texte, repérer dans un texte des informations explicites, inférer des informations nouvelles (implicites), repérer les effets de choix formels

Étude de la langue (vocabulaire, grammaire, orthographe)

Maîtriser quelques relations de sens entre les mots, savoir utiliser un dictionnaire, distinguer les mots selon leur nature, identifier les fonctions des mots dans la phrase, utiliser les temps à bon escient, maîtriser l'orthographe (lexicale et grammaticale).

En compétence 3, environ 71 % des élèves de fin de CM2 maîtrisent les éléments suivants :

Nombres et calculs

Écrire, nommer, comparer et utiliser les nombres entiers, décimaux et quelques fractions simples, utiliser les techniques opératoires des quatre opérations sur les nombres entiers et décimaux, résoudre des problèmes relevant des quatre opérations.

Géométrie

Reconnaître, décrire et nommer les figures et solides usuels, utiliser la règle, l'équerre pour vérifier la nature des figures planes usuelles, percevoir et reconnaître parallèles et perpendiculaires.

Grandeurs et mesure

Connaître et utiliser les formules du périmètre et de l'aire d'un carré, d'un rectangle et d'un triangle, utiliser les unités de mesures usuelles, résoudre des problèmes dont la résolution implique des conversions.

Organisation et gestion de données

Lire, interpréter tableaux et graphiques, résoudre un problème mettant en jeu une situation de proportionnalité.

Culture scientifique et technologique

Maîtriser des connaissances dans divers domaines scientifiques (le ciel et la Terre, la matière, l'énergie, l'unité et la diversité du vivant, le fonctionnement du vivant, le fonctionnement du corps humain et la santé, les êtres vivants dans leurs environnement, les objets techniques, environnement et développement durable).

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Proportion d'élèves de 3ème qui maîtrisent les compétences 1 et 3 du socle
(mai 2013)

En compétence 1, environ 79% des élèves de fin de 3e maîtrisent les éléments suivants :

Lire

Adapter son mode de lecture à la nature du texte proposé et à l'objectif poursuivi ; repérer les informations dans un texte à partir des éléments explicites et des éléments implicites nécessaires ; utiliser ses capacités de raisonnement, ses connaissances de la langue, savoir faire appel à des outils appropriés pour lire ; dégager, par écrit ou oralement, l'essentiel d'un texte lu ; manifester, par des moyens divers, sa compréhension de textes variés.

En compétence 3, environ 79% des élèves de fin de 3e maîtrisent les éléments suivants :

Pratiquer une démarche scientifique et technologique, résoudre des problèmes

Rechercher, extraire et organiser l'information utile ; réaliser, manipuler, mesurer, calculer, appliquer des consignes ; raisonner, argumenter, pratiquer une démarche expérimentale ou technologique, démonter ; présenter la démarche suivie, les résultats obtenus, communiquer à l'aide d'un langage adapté.

Savoir utiliser des connaissances et des compétences mathématiques

Organisation et gestion des données :

Reconnaître des situations de proportionnalité, utiliser des pourcentages, des tableaux, des graphiques. Exploiter des données statistiques et aborder des situations simples de probabilité.

Nombres et calculs :

Connaître et utiliser les nombres entiers, décimaux et fractionnaires

Mener à bien un calcul :

Mental, à la main, à la calculatrice, avec un ordinateur.

Géométrie :

Connaître et représenter des figures géométriques et des objets de l'espace. Utiliser leurs propriétés.

Grandeurs et mesures :

Réaliser des mesures (longueurs, durées, ...), calculer des valeurs (volumes, vitesses, etc.) en utilisant différentes unités.

Savoir utiliser des connaissances dans divers domaines scientifiques

L'Univers et la Terre :

Organisation de l'univers ; structure et évolution au cours des temps géologiques de la Terre, phénomènes physiques.

La matière :

Principales caractéristiques, états et transformations ; propriétés physiques et chimiques de la matière et des matériaux ; comportement électrique, interactions avec la lumière.

Le vivant :

Unité d'organisation et diversité ; fonctionnement des organismes vivants, évolution des espèces, organisation et fonctionnement du corps humain.

L'énergie :

Différentes formes d'énergie, notamment l'énergie électrique, et transformations d'une forme à l'autre.

Les objets techniques :

Analyse, conception et réalisation ; fonctionnement et conditions d'utilisation.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

(3) L'évaluation des compétences en sciences expérimentales

La reprise en 2013 des évaluations « CEDRE » de 2007 portant sur la maîtrise des sciences expérimentales permet de comparer l'atteinte des objectifs fixés par les programmes de fin d'école élémentaire et de fin de collège à six ans d'intervalle. L'hétérogénéité des élèves apparaît particulièrement forte, aussi bien en fin d'école primaire qu'en fin de collège.

En fin d'école primaire, les évaluations font état d'une grande stabilité des performances des élèves en sciences expérimentales entre 2007 et 2013, de même que dans la répartition des écoliers selon les différents groupes de niveaux. La modification des programmes entre les deux évaluations ne semble pas avoir eu d'impact significatif sur les résultats des élèves.

Si plus de la moitié des élèves maîtrisent au moins les deux tiers des connaissances et compétences attendues par les programmes de sciences de l'école primaire, seuls 27 % font preuve d'aisance dans la manipulation des concepts étudiés. En revanche, près de 16 % des élèves de CM2 ont une maîtrise très insuffisante des connaissances et des compétences attendues.

En 2013, comme en 2007, les élèves en retard sont beaucoup plus nombreux dans les groupes les plus faibles (30,8 %) que les élèves à l'heure (10 %). Ainsi qu'il l'a été mis en évidence par les précédentes évaluations, les lacunes en lecture et en maîtrise de la langue pèsent sur les résultats des élèves dans les matières scientifiques.

En fin de collège, les performances se révèlent globalement stables dans les disciplines scientifiques. Entre 2007 et 2013, le score moyen en sciences de la vie et de la Terre n'évolue pas de manière significative. Il diminue en revanche de cinq points en physique-chimie. La distribution des performances tend à se resserrer : la proportion d'élèves dans les niveaux les plus faibles diminue (de 15 % à 14,4 %), comme la part des élèves dans le niveau le plus élevé (de 10 % à 8,4 %). L'écart entre filles et garçons diminue également, passant de 6 points à 3 points sur la période.

Ainsi, si 57,5 % des élèves ont acquis les connaissances du programme de physique-chimie et de sciences de la vie et de la Terre et 28,2 % présentent quelques fragilités, 14,4 % des élèves de troisième ne maîtrisent aucune des étapes de la démarche scientifique.

L'analyse des scores moyens en sciences selon l'IPS moyen montre un lien très net entre le score des élèves et l'indice : plus le milieu d'origine est favorisé, meilleur est le score. Toutefois, les scores moyens en sciences par quartile restent stables et les écarts entre ceux-ci n'évoluent pas entre 2007 et 2013. Cependant, comme en 2007, le fort taux de réussite en travaux pratiques tend à effacer les différences liées à l'origine sociale observées par ailleurs.

Enfin, corroborant un constat effectué à l'occasion d'autres évaluations, les élèves éprouvent des difficultés pour rédiger des réponses. Alors qu'il n'est que de 2 % pour les questions à choix multiples (QCM), le taux de non-réponse aux questions ouvertes s'élève à 24 %.

Graphique 1 : répartition des élèves par groupe de niveau en 2007 et en 2013
en sciences en fin d'école primaire

Lecture : en 2013, 29 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 27,8 % en 2007. Par le jeu des arrondis, les totaux des pourcentages peuvent être légèrement différents de 100.

Graphique 2 : répartition des élèves par groupe de niveau en 2007 et en 2013
en sciences en fin de collège

Lecture : en 2013, 30,8 % des élèves appartiennent au groupe de niveau 3 contre 28,8 % en 2007. Par le jeu des arrondis, les totaux des pourcentages peuvent être légèrement différents de 100.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

c) Les comparaisons internationales des acquis des élèves

Depuis 2000, les acquis des élèves en français et en mathématiques font l'objet de deux enquêtes internationales comparatives.

Premièrement, l'enquête PIRLS (Programme international de recherche en lecture scolaire) porte sur la lecture des élèves de quatrième année d'enseignement obligatoire, soit le CM1 pour la France. Cette enquête est menée tous les cinq ans sous l'égide de l'IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement) dans 45 pays, dont 23 pays européens. Les résultats de la dernière évaluation PIRLS, conduite en 2011, montrent que la France, avec un score en légère baisse de 520 points, se situe nettement en deçà de la moyenne européenne (534 points).

L'enquête PISA (Programme international pour le suivi des acquis des élèves), menée par l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), porte sur la compréhension de l'écrit, la culture mathématique et la culture scientifique des élèves de quinze ans. Les résultats de l'édition 2012 ont été publiés en décembre 2013 et font apparaître :

- une baisse marquée des résultats des élèves français en culture mathématique, avec un score global de 495 points qui, quoique dans la moyenne des pays de l'OCDE, est inférieur de 16 points à celui obtenu en 2003 ;

- une stabilité des résultats de la France en compréhension de l'écrit, avec un score moyen de 505 points, qui permet à la France de dépasser la moyenne des pays de l'OCDE pour la première fois ;

- avec un score de 499 points en culture scientifique, les résultats des élèves français sont stables et se situent dans la moyenne des pays de l'OCDE.

Au-delà des seuls résultats chiffrés, les résultats de l'enquête PISA mettent en évidence plusieurs tendances de fond.

Tout d'abord, le nombre d'élèves en grande difficulté est en augmentation. En effet, la part d'élèves français ne possédant pas les compétences et les connaissances mathématiques qui leur permettent de faire face aux situations de la vie courante passe de 16,6 % à 22,4 % entre 2000 et 2012, tandis qu'en compréhension de l'écrit, la part des élèves en difficulté augmente (de 15,2 % à 18,9 %).

De plus, la dispersion des résultats des élèves français tend également à augmenter. En culture mathématique, l'écart entre les 25 % les plus faibles et les 25 % les plus performants connaît une hausse de 10 points entre 2000 et 2013. Si les élèves français de 15 ans scolarisés en seconde générale et technologique obtiennent des scores très élevés (score moyen de 546 points), les élèves ayant un an de retard obtiennent un score moyen particulièrement faible de 411 points. La même tendance au creusement des écarts s'observe en compréhension de l'écrit et en culture scientifique, ainsi qu'entre les sexes. Depuis 2000, la différence entre les scores moyens des filles et des garçons en compréhension de l'écrit augmente en France de 15 points en faveur des filles, contre 6 points seulement dans la moyenne des pays de l'OCDE.

Enfin, en 2012 comme en 2003, la France se trouve parmi les pays de l'OCDE dont les élèves déclarent la plus forte anxiété vis-à-vis des mathématiques. Les élèves français sont également parmi les plus nombreux à s'abstenir de répondre, lorsque les réponses doivent être rédigées. Ce phénomène interroge la place et les modalités de l'évaluation dans notre système éducatif, la peur de se tromper ne devant pas empêcher les élèves de répondre.

Résultats des pays sur l'échelle internationale de culture mathématique (PISA 2012) et position des élèves en France en fonction de la classe fréquentée

Lecture : en 2012, la moyenne de la France (495) n'est pas statistiquement différente de celle de l'OCDE ni des pays représentés avec des rectangles de la même couleur. La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage. Les élèves de l'échantillon français sont situés sur la ligne de la France en fonction du score moyen de la classe fréquentée.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Résultats des pays sur l'échelle internationale de compréhension de l'écrit (PISA 2012)

Lecture : en 2012, la moyenne de la France en compréhension de l'écrit (505) est supérieure à celle de l'OCDE mais n'est pas statistiquement différente de celle des pays représentés avec des rectangles de la même couleur. La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Résultats des pays sur l'échelle internationale de culture scientifique (PISA 2012)

Lecture : en 2012, la moyenne de la France (499) n'est pas statistiquement différente de celle de l'OCDE ni des pays représentés avec des rectangles de la même couleur. La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

2. L'école échoue à résorber les inégalités et laisse de côté une part significative de ses élèves
a) Le système scolaire français constitue l'un des plus socialement inégalitaires des pays développés

L'enquête PISA 2012 met en évidence que le système éducatif français est celui dans lequel le déterminisme social est le plus marqué parmi les pays de l'OCDE. Pire encore, les résultats font apparaître une aggravation du poids des inégalités en France depuis 2003, qui est la plus forte observée parmi les pays développés. En d'autres termes, un élève issu d'un milieu social défavorisé a aujourd'hui moins de chances de réussir qu'en 2003.

Score moyen en culture mathématique selon le statut économique,
social et culturel (SESC) des élèves

 

Très défavorisés

Défavorisés

Favorisés

Très favorisés

Écart entre le 1er et 4e quartile

OCDE

452

482

506

542

90

Suède

443

470

495

518

75

États-Unis

442

462

494

532

90

Espagne

442

471

495

533

91

Italie

447

475

498

522

75

France

442

476

511

561

119

Allemagne

467

502

540

569

102

Finlande

488

509

529

555

67

Pays-Bas

484

513

537

565

81

Japon

500

528

551

575

75

Moyenne de l'OCDE = tous les pays OCDE participants en 2012, n=34

Lecture : en France, en 2012, le score moyen des élèves très défavorisés est de 442 points.

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP) / OCDE

Votre rapporteur pour avis voit dans ces résultats le symptôme de l'échec de l'école de la République à assurer l'égalité des chances des élèves.

Les chiffres communiqués par le ministère de l'éducation nationale font également état des mêmes inégalités, notamment en matière de réussite scolaire au collège.

Des enquêtes de cohorte menées sur des élèves entrant en classe de sixième en 1995 et en 2007 montrent qu'après cinq ans, la part d'élèves étant entrés dans le secondaire augmente (96,2 % en 2012 contre 90,4 % en 2002). Toutefois, le destin scolaire de ces élèves dépend encore beaucoup de leur origine sociale. Ainsi, en 2012, près de neuf enfants de cadres et d'enseignants sur dix sont scolarisés dans le second cycle général et technologique cinq ans après leur entrée au collège, contre un enfant d'employés sur deux et quatre enfants d'ouvriers sur dix. Ces écarts n'ont connu qu'une faible résorption en douze ans. Seuls les enfants d'agriculteurs, d'artisans, de commerçants ou de chefs d'entreprise voient leur accès au second cycle général et technologique augmenter de manière significative. Comme le montre le tableau ci-dessous, le niveau de diplôme de la mère, la situation familiale et, dans une moindre mesure, la taille de la famille constituent autant de facteurs qui continuent d'influer, de manière significative, sur le destin scolaire et l'orientation des élèves.

Situation scolaire des élèves de sixième dans le second cycle
selon leurs caractéristiques sociodémographiques (%)

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

b) L'école de la République ne parvient pas non plus à résorber les inégalités territoriales de réussite scolaire

L'effet des inégalités d'origine sociale est renforcé par d'importantes inégalités territoriales, qu'illustrent notamment les disparités en matière de réussite au baccalauréat.

À la session de juin 2014, le taux de réussite global provisoire au baccalauréat est en hausse par rapport à la session 2013, avec 87,9 % d'admis en France entière (+1,1 point) et 90,9 % de réussite pour les filières générales et technologiques. Toutefois, les résultats de la session 2014 mettent en évidence des disparités importantes entre les académies : les taux de réussite au baccalauréat général ou technologique varient de 62,4 % à Mayotte à 95,2 % en Corse.

Les disparités observées sont stables dans le temps. Ainsi, les académies de Corse, de Nantes et de Rennes connaissent les meilleurs taux de réussite, avec plus de 94 % de réussite au baccalauréat général et technologique. À l'opposé, en France métropolitaine, les académies d'Amiens (87,6 %) et de Créteil (87,9 %) connaissent les taux de réussite les plus faibles. Sans surprise, il s'agit des académies les moins attractives pour les enseignants, dans lesquelles est affectée une proportion importante de néotitulaires et qui voient de nombreuses demandes de mutation.

Les départements d'outre-mer (DOM) connaissent des résultats encore inférieurs. Le taux de réussite moyen y est de 84,8 % contre 91,2 % en métropole, soit un écart de 6,4 points. La Réunion demeure l'académie la plus performante, avec un taux de réussite de 90,8 %, devant les académies de Martinique (89,9 %) et de Guadeloupe (87,7 %). Enfin, les académies de Guyane (79,4 %) et surtout de Mayotte (62,4 %) enregistrent les taux de réussite les plus faibles.

Répartition selon les académies des taux de réussite au baccalauréat GT

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Réussite au baccalauréat général et technologique (juin 2014)

Académies

Taux de réussite au baccalauréat GT
(hors STAV)

Part de présents GT admis au 2nd groupe (hors STAV)

Présents

Admis

%

Admis au 2nd groupe

%

Aix-Marseille

21 312

19 027

89,3

2 426

11,4

Amiens

12 974

11 359

87,6

1 586

12,2

Besançon

7 889

7 262

92,1

756

9,6

Bordeaux

21 718

19 957

91,9

2 372

10,9

Caen

9 857

9 072

92,0

1 033

10,5

Clermont-Ferrand

7 922

7 295

92,1

697

8,8

Corse

1 826

1 739

95,2

218

11,9

Créteil

31 740

27 907

87,9

4 021

12,7

Dijon

10 773

9 848

91,4

1 327

12,3

Grenoble

23 948

22 394

93,5

2 414

10,1

Lille

28 416

25 738

90,6

3 047

10,7

Limoges

4 370

4 037

92,4

435

10,0

Lyon

23 271

21 259

91,4

2 297

9,9

Montpellier

18 429

16 787

91,1

1 968

10,7

Nancy-Metz

16 419

15 000

91,4

1 531

9,3

Nantes

25 125

23 669

94,2

1 965

7,8

Nice

15 293

13 823

90,4

1 620

10,6

Orléans-Tours

17 085

15 602

91,3

1 663

9,7

Paris

19 481

17 597

90,3

1 708

8,8

Poitiers

11 136

10 302

92,5

1 120

10,1

Reims

8 854

7 856

88,7

974

11,0

Rennes

23 552

22 188

94,2

1 813

7,7

Rouen

13 419

12 082

90,0

1 481

11,0

Strasbourg

12 898

11 932

92,5

1 062

8,2

Toulouse

19 731

18 201

92,2

1 990

10,1

Versailles

46 740

42 111

90,1

4 950

10,6

Total France métro.

454 178

414 044

91,2

46 474

10,2

Guadeloupe

4 022

3 526

87,7

827

20,6

Guyane

1 749

1 388

79,4

388

22,2

Martinique

2 972

2 648

89,1

565

19,0

La Réunion

7 314

6 638

90,8

920

12,6

Mayotte

2 634

1 644

62,4

548

20,8

Total DOM

18 691

15 844

84,8

3 248

17,4

Total France métro. + DOM

472 869

429 888

90,9

49 722

10,5

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Votre rapporteur pour avis est préoccupé par le maintien de ces inégalités durables entre les territoires. D'année en année, les académies les plus défavorisées et les moins attractives connaissent des taux de réussite plus faibles que les autres. Il revient à l'État de garantir l'équité du système éducatif sur l'ensemble du territoire de la République, en organisant notamment l'affectation des meilleurs enseignants dans les académies les plus en difficulté.

Enfin, votre rapporteur pour avis considère que les académies d'outre-mer doivent constituer une priorité particulière, leurs élèves étant de loin les plus en difficulté. En effet, les évaluations menées lors de la JDC en 2009 ont mis en évidence que la proportion de jeunes connaissant des difficultés importantes de lecture s'élève à 27 % à la Réunion, à plus de 30 % dans les Antilles et à 43 % en Guyane.

c) L'école laisse de côté une part significative de ses élèves

Votre rapporteur pour avis considère que le décrochage scolaire, qui correspond aux sorties sans qualification du système éducatif, constitue un défi majeur pour l'école.

Le nombre de jeunes en situation de décrochage scolaire fait l'objet de diverses estimations. L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) l'estime à 140 000 par an, quand le système interministériel d'échange d'informations (SIEI) identifie 156 978 jeunes en situation de décrochage en décembre 2013, dont 21 875 sont titulaires d'un diplôme de niveau V (CAP ou BEP) mais abandonnent au cours du cycle du baccalauréat professionnel.

Les statistiques communiquées par le ministère montrent que sur les 677 000 jeunes sortis du système éducatif en France métropolitaine en moyenne entre 2010 et 2012, 15 % n'ont pas obtenu un diplôme de fin d'enseignement secondaire du second cycle : 8 % n'ont aucun diplôme en poche et 7 % n'ont que le diplôme du brevet. Parmi les sortants sans diplôme du second cycle du secondaire, les jeunes hommes sont majoritaires.

L'indicateur de performance associé à la mission « Enseignement scolaire » est calculé par Eurostat selon les données de l'INSEE : il vise la proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant aucune qualification égale ou supérieure au niveau V et ne poursuivant ni études ni formation (aussi désignés NEET - Not in Employment, Education and Training students). La stratégie « Europe 2020 » fixe l'objectif d'une réduction de cette proportion à moins de 10 %. Le ministère prévoit un taux de 9,3 % en 2014, après une réalisation s'élevant à 9,7 % en 2013 et à 11,4 % en 2012. La cible retenue pour 2017 est de 8 %.

Ces sorties sans qualification, qui sanctionnent un échec du système éducatif, ont un coût élevé. Selon des estimations réalisées par l'Union européenne, le coût des jeunes non diplômés et ne poursuivant ni études ni formation s'élèverait en France à 22,1 milliards d'euros en 2011, soit 1,1 % du produit intérieur brut (PIB). Le ministère de l'éducation nationale estime entre 220 000 et 230 000 euros le coût d'un décrocheur scolaire tout au long de sa vie. En retenant l'estimation de l'INSEE, le coût du décrochage ayant lieu sous ce quinquennat s'élèverait ainsi à 154 milliards d'euros3(*).

Votre rapporteur pour avis souhaite également mettre l'accent sur le formidable gâchis de talent et le préjudice moral conséquent engendrés par cette situation.

De plus, ces sorties sans qualification du système scolaire font également l'objet d'importantes disparités territoriales. Ces inégalités sont mesurées à partir d'un indicateur du ministère de l'éducation qui retient la part des sorties avant la fin du second cycle, soit l'ensemble des sorties au collège, en première année de CAP, en seconde et première générales et technologiques, en seconde et en première professionnelles.

En 2011, dans les académies de Bordeaux, Dijon, Limoges, Nantes, Poitiers, Rennes et Toulouse, moins de 9 % des jeunes achèvent leurs études secondaires avant une classe terminale du second cycle. À l'opposé, dans les académies de Aix-Marseille, Amiens, Lille, Nice et Reims, la proportion de sorties aux plus faibles niveaux d'études dépasse la moyenne nationale d'au moins deux points. Cette proportion est également très élevée dans les départements d'outre-mer, atteignant un maximum de près de 27 % en Guyane.

Part des sorties avant la fin du second cycle (en % des départs)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Aix-Marseille

9,5

9,9

9,5

9,5

7,6

7,4

8,6

8,6

7,8

9,4

10,0

13,3

Amiens

14,0

15,5

14,3

14,9

13,0

12,4

10,6

12,1

11,5

9,3

14,0

14,1

Besançon

10,5

11,7

9,1

9,5

9,9

8,2

7,2

7,1

7,8

7,1

10,6

10,2

Bordeaux

8,3

6,4

6,3

5,5

5,4

4,9

6,2

5,5

7,0

7,0

8,9

8,8

Caen

10,9

10,8

11,3

11,1

8,8

6,5

5,5

6,5

8,0

7,7

8,8

11,3

Clermont-Ferrand

8,9

9,4

6,8

6,5

6,9

5,1

6,3

6,4

6,6

7,1

9,6

9,4

Corse

16,7

18,6

15,6

17,7

13,1

13,0

9,5

10,5

8,0

nd

7,2

10,5

Dijon

9,4

8,7

8,0

9,0

10,2

10,2

8,4

7,1

6,8

7,5

10,4

8,9

Grenoble

9,8

10,6

9,1

9,1

6,8

5,5

5,5

7,0

6,4

7,8

9,0

11,3

Lille

11,5

11,8

11,8

12,1

11,7

11,9

10,2

10,6

10,9

10,8

13,2

15,1

Limoges

9,9

10,0

9,1

9,6

8,8

2,6

3,3

2,6

3,3

3,8

4,3

8,9

Lyon

7,1

5,7

7,8

5,0

8,8

4,4

5,5

6,2

7,1

7,1

8,2

10,1

Montpellier

10,9

9,0

8,2

10,2

8,8

8,3

9,5

9,4

10,4

10,1

11,3

11,1

Nancy-Metz

8,3

9,2

8,8

9,3

7,7

8,3

6,4

6,4

7,6

6,6

10,9

10,0

Nantes

7,7

6,1

6,6

5,9

6,3

6,4

4,3

5,8

3,8

4,0

6,9

7,6

Nice

9,5

11,2

10,5

9,8

10,9

12,6

11,7

11,1

10,3

11,3

13,3

12,6

Orléans-Tours

10,7

10,0

9,8

10,3

8,4

5,9

5,9

8,4

8,2

7,4

8,8

9,9

Poitiers

6,2

7,5

7,1

8,8

6,1

7,0

5,0

5,7

6,0

5,1

9,6

8,6

Reims

11,4

12,3

11,4

9,7

10,4

9,9

9,1

8,4

9,6

9,2

12,4

13,0

Rennes

5,8

5,1

5,3

5,6

4,9

4,4

3,5

4,0

2,4

5,6

5,1

5,6

Rouen

10,9

10,0

10,1

11,2

9,8

8,9

7,3

6,9

7,9

8,1

10,0

9,9

Strasbourg

7,9

8,4

6,9

8,3

8,5

7,9

9,0

8,0

5,1

5,2

8,9

9,1

Toulouse

8,8

4,5

3,5

6,1

3,8

4,4

5,3

5,6

5,6

6,8

8,4

8,2

Ile-de-France

9,6

10,4

8,7

8,1

10,3

7,2

7,7

8,2

8,3

7,5

9,9

9,3

France métropolitaine

9,4

9,2

8,7

8,8

8,5

7,6

7,1

7,6

7,5

7,6

9,7

10,1

Guadeloupe

12,1

15,9

13,9

11,0

14,3

12,5

8,8

9,8

13,1

11,6

11,4

12,8

Guyane

40,0

36,2

34,6

27,3

29,5

22,2

29,0

27,3

25,6

25,0

24,8

26,9

Martinique

13,7

13,3

14,2

13,4

8,1

11,3

13,0

9,7

11,6

11,2

10,9

15,8

La Réunion

18,4

18,7

18,8

15,3

18,3

19,6

17,5

14,9

15,3

15,8

18,7

15,3

France Métro + DOM

9,7

9,7

9,0

9,0

8,8

7,8

7,4

7,8

7,8

7,9

9,9

10,3

Champ : ensemble des formations initiales sous statut scolaire et d'apprenti

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

3. L'augmentation continue des dépenses d'éducation se révèle sans effet sur les résultats
a) Une dépense d'éducation en augmentation continue depuis trente ans...

Afin de mesurer l'évolution du financement du système éducatif, votre rapporteur pour avis considère la dépense intérieure d'éducation (DIE) dans son ensemble. La DIE intègre non seulement les dépenses budgétaires de l'État, mais également les dépenses prises en charge par les collectivités territoriales, les familles et les entreprises.

En 2013, la dépense intérieure d'éducation (DIE) atteint 127,4 milliards d'euros, soit 6 % de la richesse nationale. Cela signifie que la nation, tous financeurs confondus, réalise un effort financier à hauteur de 2 139 euros par habitant ou 8 320 euros par élève ou étudiant.

À prix constants, la dépense d'éducation a ainsi quasiment doublé depuis 1980, lorsqu'elle représentait 64,6 milliards d'euros.

Évolution de la dépense d'éducation depuis 1980

 

1980

2000

2011

2012

2013p**

Dépense intérieure d'éducation (DIE)*

         

- aux prix courants (en milliards d'euros)

25,2

92,9

124,3

125,3

127,4

- aux prix 2013 (en milliards d'euros)

64,6

114,1

126,8

126,3

127,4

DIE*/PIB en %

5,6%

6,3%

6,0%

6,0%

6,0%

DIE* / habitant aux prix 2013 (en euros)

1 360

2 120

2 140

2 130

2 140

Dépense moyenne par élève

         

- aux prix courants (en €)

1 760

6 200

8 210

8 220

8 320

- aux prix 2013 (en €)

4 520

7 610

8 370

8 280

8 320

* hors dépenses pour les formations de type extra-scolaire / ** données provisoires

Champ : France métropolitaine + DOM (y compris Mayotte à partir de 2011)

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Entre 1980 et 2013, la part de la dépense d'éducation dans la richesse nationale a fluctué. En 1980, la DIE représentait 5,6 % du PIB. La mise en place des lois de décentralisation ne s'est pas traduite par une hausse durable de la DIE avant les années 1990. En effet, si les crédits d'investissement de l'État furent transférés aux départements et aux régions à partir de 1982, les collectivités locales ne commencèrent véritablement les travaux importants de reconstruction et de rénovation des lycées et collèges qu'à partir de 1989. De 1990 à 1993, la part de la DIE dans le PIB augmenta très fortement pour atteindre 6,6 % en 1995 ; ce fut la conséquence à la fois de l'effort important consenti par les collectivités territoriales et de la revalorisation des salaires des enseignants entreprise par l'État.

Entre 1998 et 2008, la part de la DIE dans le PIB a diminué régulièrement pour atteindre 5,9 %, certaines périodes étant marquées par des paliers. En 2009, sous l'effet du recul du PIB, la part de la DIE remonte à 6,2 %, avant de diminuer en 2011 et reste stable jusqu'en 2013 (6 %).

b) ...et inégalement répartie entre les niveaux d'étude aux dépens du primaire

L'analyse de la dépense d'éducation par élève selon le niveau d'étude met en évidence d'importantes disparités au détriment de l'enseignement primaire.

En effet, la France dépense 34 % de moins par élève de l'enseignement primaire que par élève de l'enseignement secondaire et près de moitié moins que pour un étudiant.

Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2013)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

Total

 

Total Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève (€)

Total
Md€

Par élève (€)

Total Md€

Par élève
(€)

1980

21,5

3 050

33,4

6 090

10,9

7 760

64,6

4 520

2012*

41,4

6 100

56,6

9 490

28,4

11 600

126,3

8 280

2013p**

42,3

6 220

56,3

9 440

28,7

11 540

127,4

8 320

* En 2012, le passage à la nouvelle base de la comptabilité nationale modifie les montants.
** Données provisoires.

Champ : France métropolitaine + DOM y compris Mayotte

Source : Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (DEPP)

Malgré un rattrapage non négligeable en faveur du premier degré (+103,4 % de 1980 à 2013 contre +55 % pour le secondaire), la dépense par élève dans les écoles maternelles et élémentaires ne représente encore que les deux tiers de la dépense par élève dans les collèges et les lycées.

Cet écart provient en grande partie de la différence de rémunération entre les enseignants. Selon les chiffres du rapport sur l'état de la fonction publique et des rémunérations annexé au projet de loi de finances pour 2015, le salaire brut mensuel moyen d'un professeur des écoles s'élève à 2 642 euros, soit significativement moins que celui d'un professeur de lycée professionnel (3 224 euros) ou d'un professeur certifié ou agrégé (3 301 euros). L'écart concerne à la fois le traitement statutaire et le montant des primes, notamment en matière d'heures supplémentaires.

Ce différentiel de traitement en défaveur de l'enseignement primaire est corroboré par les comparaisons internationales.

c) Les comparaisons internationales en matière de montant et d'allocation de la dépense d'éducation

Les comparaisons internationales, sur le fondement de l'édition 2014 de l'étude « Regards sur l'éducation » de l'OCDE, montrent qu'en proportion de la richesse nationale consacrée à l'éducation, la France se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE (6,1 % du PIB), devant l'Italie (4,6 %) et l'Allemagne (5,1 %), mais se situe notamment derrière la Corée du Sud (7,6 %) et la Suède (6,3 %).

La France se distingue des autres pays de l'Union européenne sur trois plans :

un temps horaire d'instruction obligatoire bien plus élevé : la durée annuelle du temps d'instruction obligatoire en 2012 est de 864 heures pour le primaire, 1 081 heures pour le collège et 1 108 heures pour le lycée, contre respectivement 805, 920 et 947 heures pour la moyenne de l'OCDE ;

une durée de la scolarisation « universelle » de 14 ans contre 13 en moyenne dans les autres pays européens ;

un taux d'encadrement, légèrement plus favorable, du point de vue du coût, en France que dans la moyenne des pays de l'OCDE. Néanmoins ces taux d'encadrement sont très différents selon les niveaux d'enseignement. Dans le premier degré, le taux d'encadrement est sensiblement moindre que dans la moyenne des pays de l'OCDE (un enseignant pour 18,4 élèves contre 15,4). Au contraire, le taux d'encadrement observé dans le second degré est plus favorable (12,3 et 13,6).

Si la France se situe dans la moyenne en matière de dépense globale d'éducation, la comparaison par niveau d'étude met en évidence une sous-dotation importante de l'enseignement primaire.

En effet, en parité de pouvoir d'achat (PPA), la France se situe largement au-dessous de la moyenne, avec, en 2011, une dépense par élève de 6 917 dollars contre 8 296 dans l'OCDE. En revanche, la France dépense plus par élève du second degré (11 110 dollars contre 9 280 dollars) et de l'enseignement supérieur (15 380 dollars contre 13 960 dollars) que la moyenne de l'OCDE.

Cette différence procède à la fois du taux d'encadrement inférieur et de salaires inférieurs. En effet, dans son édition 2013, l'étude « Regards sur l'éducation » de l'OCDE montre que les enseignants du primaire ont des salaires nettement inférieurs à leurs homologues de la plupart des pays de l'OCDE, alors qu'ils effectuent davantage d'heures d'enseignement.

Le différentiel en défaveur du primaire est d'autant plus inacceptable que votre rapporteur pour avis tient l'école élémentaire pour la phase essentielle de la scolarité, où sont enseignés les apprentissages fondamentaux que sont la lecture et l'arithmétique, ainsi que les principes de la vie en société. L'école primaire est également le lieu où se révèlent les difficultés d'apprentissage et où se creusent les inégalités sociales.

Des études ayant mis en évidence l'importance de l'« effet maître », votre rapporteur pour avis considère éminemment nécessaire de mettre les maîtres les mieux formés et les mieux rémunérés possible devant les élèves, surtout à l'âge où ces derniers apprennent les savoirs fondamentaux qui sont déterminants pour le reste de leur scolarité et de leur vie.

S'il relève l'effort entrepris en faveur du primaire, votre rapporteur pour avis juge largement insuffisant le rééquilibrage entrepris par le Gouvernement.


* 1 Journée défense et citoyenneté 2013 : des difficultés en lecture pour un jeune Français sur dix, Note d'information n° 12 d'avril 2014 de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP).

* 2 JDC 2013 : un jeune Français sur dix en difficulté dans l'utilisation des mathématiques de la vie quotidienne, Note d'information n°13 d'avril 2014 de la DEPP.

* 3 Agir contre le décrochage scolaire : alliance éducative et approche pédagogique repensée. Rapport n° 2013-59 de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR).