B. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES CONCOURS COMPOSANT L'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales représentent, dans le projet de loi de finances pour 2015, 101 milliards d'euros, soit une diminution de 2,4 % par rapport à la loi de finance initiale pour 2014.
Par conséquent, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une part marginale de cet effort financier total de l'État en faveur du monde local : les crédits de la mission ne représentent en effet que 5 % des concours de l'État aux collectivités territoriales , sur un total de 53,2 milliards d'euros et plus de 2,7 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités, sur un total de 101 milliards d'euros.
Les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales regroupent en réalité plusieurs composantes. Les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État représentent 50 % de l'ensemble des transferts financiers aux collectivités et 95 % des concours de l'État. A ces derniers s'ajoutent les dégrèvements, le compte d'avance aux collectivités territoriales et la fiscalité transférée.
Le schéma suivant permet d'apprécier la répartition des crédits dont bénéficient les collectivités territoriales de la part de l'État. Il met surtout en valeur la complexité de la répartition budgétaire, que votre commission a dénoncée à plusieurs reprises. Votre rapporteur pour avis se félicite qu'un premier effort, certes timide, ait été apporté par le Gouvernement dans la nomenclature de la présente mission. Elle invite toutefois le Gouvernement à poursuivre cet effort, à travers une réflexion d'ensemble de la fiscalité locale et des dotations budgétaires attribuées aux collectivités territoriales.
( en milliards d'euros )
Fiscalité transférée
27.451
Transferts des compétences
de l'État
aux collectivités territoriales
101,0
Transferts des compétences de l'État
hors
fiscalité transférée
66,9
Fiscalité transférée (hors formation professionnelle)
32,6
Financement des fonds régionaux de l'apprentissage
1,5
Concours de l'État
hors crédits DGCL et TDIL
53,2
Dégrèvements d'impôts locaux + amendes +
autres crédits budgétaires
13,7
Prélèvement
sur recettes
(PSR)
50,6
Missions RCT
2,6
Source : Commission des lois du Sénat
1. Fiscalité transférée
27.451
La part importante des prélèvements sur recettes
La majeure partie des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales est versée sous forme de prélèvements sur recettes.
L'article 14 du projet de loi de finances pour 2015 fixe le prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales à 50,516 milliards d'euros contre 54,171 milliards en 2014 et 55,693 milliards en 2013, soit une diminution de 9,3 % en deux ans. Cette baisse correspond à la réduction de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités à hauteur de 1,5 milliard d'euros en 2014 et de 3,67 milliards supplémentaires cette année.
Ils représentent 49 % de l'ensemble des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, contre 54 % en 2013, et 95 % des concours de l'État.
Deux dotations concentrent 84 % de ces prélèvements sur recettes (PSR) :
- la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui s'élève, dans le projet de loi de finances pour 2015, à 36,558 milliards d'euros , en vertu de l'article 9. On rappellera qu'elle s'élevait, dans la loi de finances pour 2014, à 40,124 euros, soit une diminution de 3,7 milliards d'euros sur un an, correspondant à 8,8 % de la dotation et correspondant à l'objectif du Gouvernement. La DGF représente près de 73 % du total des PSR ;
- le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), dont les crédits s'élèvent à près de 5,9 milliards d'euros, soit 11,7 % des PSR.
Les PSR intègrent également les dotations de compensations d'exonérations, destinées à compenser les pertes de recettes fiscales entraînées par les exonérations et allègements de bases décidés par le législateur, les dotations issues de la réforme de la fiscalité locale et des dotations diverses.
2. Le poids prépondérant des dégrèvements et des compensations d'exonérations
Les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2015 au titre des dégrèvements et compensations d'exonérations représentent 13,1 milliards d'euros, sur les 101 milliards d'euros de transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales. Ils se répartissent entre :
- 10,6 milliards d'euros au titre des dégrèvements législatifs, soit une baisse de 2,75 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 ;
- 1,74 milliard d'euros au titre des compensations d'exonérations ;
- 0,80 milliard d'euros au titre des dotations de compensation d'anciennes allocations compensatrices .
Les montants inscrits en loi de finances ne sont que des estimations des dépenses qui interviendront en gestion. Ces crédits évaluatifs sont regroupés au sein d'un programme ad hoc , intitulé « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (programme 201) de la mission « Remboursements et dégrèvements », dont la vocation est d'alimenter le compte d'avance aux collectivités territoriales.
3. Une légère augmentation de la fiscalité transférée
La fiscalité transférée représente une autre composante des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales. Représentant 32,6 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, elle tend à compenser les transferts de compétences effectués par les lois de décentralisation ainsi que les effets de la réforme de la fiscalité directe locale. Elle se compose de cinq taxes et des frais de gestion suivants :
- la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (10,4 milliards d'euros) ;
- le droit départemental d'enregistrement et la taxe de publicité foncière (8,3 milliards d'euros) ;
- la taxe sur les conventions d'assurance (7,1 milliards d'euros) ;
- les cartes grises (2,1 milliards d'euros) ;
- la taxe sur les surfaces commerciales (0,8 milliard d'euros) ;
- les frais de gestion (3,9 milliards d'euros).
L' article 10 procède à la modification des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectées aux régions, soit une majoration de 947 281 euros de la fiscalité transférée par l'État aux régions afin de tenir compte de :
- l'augmentation de la compensation des quinze régions concernées par la réforme du diplôme d'État de manipulateur d'électroradiologie médicale ;
- la diminution de la compensation des charges résultant pour les régions de la réforme du diplôme d'État d'infirmier anesthésiste ;
- l'augmentation de la compensation des trois régions concernées par la réforme du diplôme d'État de pédicure-podologue, au titre de sa deuxième année de mise en oeuvre.
De même, l' article 11 met à jour les droits à compensation des départements en matière de revenu de solidarité active (RSA) et, pour le département de Mayotte, les droits à compensation d'aides de nature sociale liée au processus de départementalisation et qui complètent la compensation des charges liées au RSA. Enfin, il reconduit le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) jusqu'en 2017.
4. La diversité de concours budgétaires complémentaires
La dernière composante du transfert financier de l'État en faveur des collectivités territoriales est le versement de dotations complémentaires relevant de plusieurs ministères.
Les crédits inscrits dans ce cadre s'élèvent à 2,37 milliards d'euros en AE , soit une diminution de 9 % par rapport à 2014, et 2,39 milliards d'euros en CP , représentant une diminution d'environ 1 % en comparaison du précédent budget.
|
83 % de ces dotations complémentaires relèvent des six missions suivantes : - la mission « Égalité des territoires et logement », pour des crédits s'élevant à 50 millions d'euros en AE et 56 millions d'euros en CP ; - la mission « Écologie, développement et mobilité durables », dont les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2015 s'élèvent à 118,5 millions d'euros en AE et 56,9 millions d'euros en CP ; - la mission « Outre-mer », dont le projet de loi de finances pour 2015 prévoit des crédits de 478 millions d'euros en AE et 370 millions d'euros en CP ; - la mission « Politique des territoires », dont les crédits s'élèvent à 211,4 millions d'euros en AE et 236,6 millions d'euros en CP ; - la mission « Culture », pour des crédits représentant 206 millions d'euros en AE et 229 millions d'euros en CP ; - la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », dont les crédits représentent 156,2 millions d'euros en AE et 158,3 millions d'euros en CP. |
L'évolution du montant des subventions pour 2015 s'explique par :
- la présence ponctuelle en 2014 d'un programme « Internats de la réussite » qui a augmenté de 150 millions d'euros en AE et en CP le montant des crédits prévus dans le PLF 2014 sur la mission « Enseignement scolaire » dans le cadre du second programme d'investissement d'avenir ;
- la diminution de 90 millions d'euros de la prévision de crédits destinés aux contrats uniques d'insertion - contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), au sein de la mission « Travail et emploi » ;
- le passage du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Égalité des territoires et logement » en 2013 à la mission « Politique des territoires » en 2015, qui a été réimputé dès 2013 sur cette dernière pour des raisons de lisibilité.
5. Le compte d'avances aux collectivités territoriales : la matérialisation de la fonction de « fermier général » de l'État
Le compte d'avance aux collectivités territoriales matérialise la fonction de « fermier général » de l'État envers les collectivités territoriales. Il garantit à ces dernières le versement par l'État du produit des impositions directes locales sous forme d'avances mensuelles régulières, calculées en fonction du produit voté par les collectivités. Une régularisation s'effectue sur les derniers versements en fin d'année lors de la mise en recouvrement définitive de chaque impôt, indépendamment de la collecte de ce produit par les services de l'État.
Il retrace en dépenses et en recettes le versement et le remboursement :
- d'une part, des avances aux collectivités territoriales et établissements publics, territoires et établissements d'outre-mer connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter (programme 832). Les crédits affectés à ce programme s'élèvent à 6 millions d'euros en AE et en CP ;
- d'autre part, des avances sur les recettes fiscales revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes (programme 833). Ce programme, doté de 101,5 milliards d'euros en AE et en CP, est en augmentation de 3,9 % par rapport à 2014, et représente 99,99 % des crédits et 100 % des recettes du compte d'avances.
Les crédits de ce compte de concours financiers s'élèvent à 101,472 milliards d'euros en 2015 .
Répartition, par action, des crédits du
concours financier
« Avances aux collectivités
territoriales »
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Programme 832 |
6 000 000 |
6 000 000 |
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Action n° 01 |
6 000 000 |
6 000 000 |
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Action n° 02 |
0 |
0 |
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Action n° 03 |
0 |
0 |
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Action n° 04 |
0 |
0 |
|
Programme 833 |
101 466 412 512 |
101 466 412 512 |
|
Action n° 01 |
93 793 451 284 |
93 793 451 284 |
|
Action n° 02 |
5 880 850 162 |
5 880 850 162 |
|
Action n° 03 |
874 432 324 |
874 432 324 |
|
Action n° 04 |
917 678 742 |
917 678 742 |
|
Total |
101 472 412 512 |
101 472 412 512 |
Comme les années précédentes, seule l'action n° 01 du programme 832 est dotée de crédits. Son objet est d'accorder des avances à des collectivités et à des établissements publics, afin qu'ils puissent faire face à des difficultés momentanées de trésorerie. Depuis 1996, une seule avance a été accordée à travers ce programme : la loi de finances rectificative pour 2013 a ouvert 41,9 millions d'euros de crédits supplémentaires correspondant à une avance accordée à la Polynésie française.
Le Gouvernement prévoit une augmentation de 4,2 % des impositions versées aux collectivités territoriales. Par ailleurs, les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui ont été transférés aux départements par la loi de finances pour 2014, devraient augmenter de 5,7 %. Ceux transférés aux régions devraient connaître, en revanche, un dynamisme moindre estimé à 1,8 %. Enfin, les avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers devraient diminuer de 0,5 %.