II. LES COMPÉTENCES SCOLAIRES
A. LA DÉCENTRALISATION EN MATIÈRE ÉDUCATIVE A ABOUTI À UNE RÉPARTITION CLAIRE ET LISIBLE DES COMPÉTENCES
1. Une répartition des compétences lisible et globalement satisfaisante
a) L'éducation demeure une compétence de l'État à laquelle les collectivités sont associées
Plus qu'une compétence partagée stricto sensu , l'éducation constitue une compétence de l'État à l'exercice de laquelle les collectivités territoriales sont associées , au sens de l'article L. 211-1 du code de l'éducation. Il dispose en effet que « l'éducation est un service public national, dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'État, sous réserve des compétences attribuées par le présent code aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public ».
Le rôle prépondérant de l'État en matière d'éducation découle du bloc de constitutionnalité . Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose en son treizième alinéa que « la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Éta t. »
La répartition des compétences est organisée selon un principe simple : l'État est seul responsable de l'organisation pédagogique . Il définit les voies de formations, les programmes nationaux et le contenu des enseignements et certifie les connaissances et les compétences par la délivrance des diplômes nationaux, des grades et des titres. L'État a également la charge du recrutement, de la gestion et de la rémunération du personnel enseignant, de l'administration et de l'inspection ainsi que du personnel exerçant dans les établissements secondaires et ne relevant pas du département ou de la région.
Les compétences en matière pédagogique relevant exclusivement de l'État, l'article L. 211-8 précise que les « dépenses de fonctionnement à caractère directement pédagogique » sont à sa charge, notamment la fourniture des manuels scolaires dans les collèges et les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA) ainsi que les dépenses « afférentes aux ressources numériques, incluant les contenus et les services, spécifiquement conçues pour un usage pédagogique ». Enfin, l'article L. 211-1 fixe pour mission à l'État la répartition des moyens consacrés à l'éducation « afin d'assurer en particulier l'égalité d'accès au service public » ainsi que le contrôle et l'évaluation des politiques éducatives.
b) La décentralisation a fait des collectivités territoriales des acteurs à part entière du système éducatif
Depuis « l'acte I » de la décentralisation, les collectivités territoriales sont associées de façon croissante au fonctionnement du service public de l'éducation, essentiellement par la prise en charge des conditions matérielles de l'enseignement et de l'investissement .
Le rôle croissant des collectivités territoriales en matière d'éducation se traduit par la prise en charge d'un quart environ de la dépense intérieure d'éducation en 2013 58 ( * ) .
(1) Une responsabilité de longue date des communes en matière d'enseignement public du premier degré
La compétence de la commune en matière d'enseignement public du premier degré est fixée notamment depuis la loi « Goblet » du 30 octobre 1886 portant sur l'organisation de l'enseignement primaire. La loi Goblet met à la charge des communes : l'établissement des écoles, la maintenance des bâtiments, l'acquisition et l'entretien du mobilier scolaire, le chauffage et l'éclairage des classes et la rémunération des gens de service ainsi que le logement des instituteurs. Ces dispositions sont reproduites à l'article L. 212-5 du code de l'éducation.
En application de l'article L. 212-4 du code de l'éducation, la commune « a la charge des écoles publiques. » Propriétaire des locaux, la commune assure leur entretien et prend en charge les dépenses de fonctionnement, à l'exception des droits de reprographie à usage pédagogique. La commune recrute, rémunère et gère également les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), qui sont soumis à l'autorité hiérarchique du chef d'établissement pendant leur service dans les locaux scolaires. La création et l'implantation des écoles et classes relèvent d'une délibération du conseil municipal après avis du préfet, comme le prévoit l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales. Depuis la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, le conseil municipal détermine le ressort des écoles publiques et y affecte les élèves.
Le maire peut autoriser l'utilisation des locaux de l'école à des fins extra-scolaires, tant que celles-ci sont compatibles avec la nature des installations, l'aménagement des locaux et le fonctionnement normal du service. La loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République précise que ces activités doivent respecter les principes de neutralité et de laïcité. Une délibération du conseil municipal peut également créer une caisse des écoles, qui vise à faciliter la fréquentation de l'école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur famille.
(2) L'enseignement secondaire public relève du département et de la région
Les lois « Defferre » n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État et n° 83-663 du 22 juillet 1983 attribuent la responsabilité de la construction, des grosses réparations et du fonctionnement des collèges au département. Parallèlement, dans la logique des « blocs de compétences », la région reçoit des compétences identiques pour les lycées ainsi que les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole (EPLEFPA), les lycées maritimes et les établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA).
Ces compétences sont essentiellement :
- la charge de « la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement » des établissements (art. L. 213-2 et L. 214-6 du code de l'éducation), dont les locaux étaient mis à disposition de la collectivité de rattachement ;
- l'établissement du programme prévisionnel des investissements (PPI) qui fixe « la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement des élèves » (art. L. 214-5 du code de l'éducation).
La loi du 13 août 2004 a étendu les responsabilités confiées à la région et au département, notamment par :
- le transfert à titre gratuit de la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) à la collectivité de rattachement (art. L. 213-3 et L. 214-7) ;
- le transfert des compétences en matière d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique , à « l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves » (art. L. 213-2 et L. 214-6) ;
- le transfert des responsabilités en matière de recrutement, de rémunération et de gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) affectés dans les établissements (art. L. 213-2-1 et L. 214-6-1) ;
- enfin, le conseil général délimite, dans le cadre du PPI, les secteurs de recrutement des collèges sous sa responsabilité, l'affectation des élèves demeurant du ressort de l'État (art. L. 213-1).
En matière de transports scolaires, la loi du 22 juillet 1983 confie au département la responsabilité de leur organisation pour l'ensemble des élèves en dehors des périmètres de transports urbains. Dans ces périmètres, le transport scolaire relève de l'autorité organisatrice, qui est la commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Depuis la loi du 13 octobre 2004, les transports scolaires en Île-de-France sont organisés par le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).
Enfin, la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République porte diverses dispositions visant notamment à :
- préciser les modalités de prise en charge des dépenses informatiques . Si les ressources numériques « spécifiquement conçues pour un usage pédagogique » (art. L. 211-8) sont à la charge de l'État, la maintenance est du ressort de la collectivité compétente ;
- préciser les conditions d'utilisation des locaux et équipements scolaires des EPLE en dehors du temps scolaire (L. 213-2-2 et L. 214-6-2, ainsi que L. 212-15 pour les écoles) ;
- impliquer davantage les collectivités dans la gouvernance des établissements , en renforçant leur représentation dans le conseil d'administration de l'EPLE (art. L. 442-1), en les associant à la signature du contrat d'objectifs de l'établissement (art. L. 442-8) ainsi que du projet éducatif territorial, qui constitue le cadre d'organisation des activités périscolaires (art. L. 551-1).
(3) La région est consacrée comme échelon de pilotage et de planification
Les lois de décentralisation ont confié à la région un rôle stratégique de planification et de pilotage en matière éducative, qui est lié à ses responsabilités en matière de formation professionnelle et d'enseignement supérieur.
À la différence du collège unique, l'enseignement secondaire du second degré se caractérise par une diversité des filières et des formations. Il est ainsi logique que la région, qui a la charge des lycées et des établissements de même niveau, soit responsable de la planification des formations.
Il appartient au conseil régional d'établir le schéma prévisionnel des formations pour l'ensemble de l'enseignement secondaire, en tenant compte des orientations nationales et après consultation des conseils généraux (art. L. 214-1). Ce schéma détermine les programmes pluriannuels d'investissements (PPI) élaborés aussi bien par le conseil régional que par les conseils régionaux pour les établissements relevant de leur compétence (art. L. 213-1 et L 214-5) ainsi que les formations offertes par les établissements privés sous contrat (art. L. 442-6).
La place éminente de la région dans la planification des formations s'appuie également sur ses responsabilités en matière de formation professionnelle et d'orientation, réaffirmées par la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
En application de l'article L. 214-12, la région « définit en lien avec l'État et met en oeuvre le service public régional de l'orientation tout au long de la vie professionnelle » et « est chargée de la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle ». Le conseil régional élabore ainsi le document stratégique que constitue le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles (CPRDFOP), qui remplace le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDF). Le conseil régional détermine en conséquence les ouvertures et les fermetures de classes de formation initiale, par le biais de la carte régionale des formations professionnelles initiales (art. L. 214-13-1). Les écoles de la deuxième chance ainsi que les centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience (VAE) relèvent également de sa compétence.
Enfin, la région constitue un acteur incontournable en matière d'enseignement supérieur et de recherche. Son rôle dans ce domaine est redéfini et renforcé par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, qui lui confie à l'article L. 214-2 les compétences en matière de :
- définition d'un schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, établi dans le cadre des stratégies nationales de la recherche et de l'enseignement supérieur ;
- fixation des objectifs des programmes pluriannuels d'intérêt régional en matière de recherche et la détermination des investissements qui y concourent ;
- coordination des initiatives visant à développer et diffuser la culture scientifique, technique et industrielle (CSTI).
2. Une répartition qui demeure perfectible
Votre commission souligne que cette répartition des compétences, fût-elle relativement claire et lisible, demeure perfectible .
Dans son rapport consacré à la conduite par l'État de la décentralisation, la Cour des comptes s'était montrée critique quant au bien-fondé et à la conduite des transferts opérés à l'occasion de la loi du 13 août 2004, qui, bien que confortant un ensemble logique de nature fonctionnelle, ont eu « pour effet à la fois de disperser la gestion de ce personnel [TOS] entre plusieurs collectivités d'un même ressort géographique (...) et de pérenniser la répartition des équipements immobiliers de l'enseignement secondaire entre régions et départements 59 ( * ) . » Soulignant que la répartition des compétences n'encourageait qu'insuffisamment la mutualisation, la Cour des comptes s'est ainsi prononcée en faveur d'un regroupement de la compétence en matière d'enseignement secondaire à un échelon précis de collectivités territoriales .
Cette analyse fait écho à celle développée dans le rapport de la mission présidée par M. Jean-Luc Warsmann sur la clarification des compétences des collectivités territoriales 60 ( * ) . Il envisage ainsi de confier l'intégralité des compétences en matière d'enseignement secondaire à la région, « compte tenu de l'expérience acquise à cet échelon en matière d'enseignement supérieur et d'orientation professionnelle », sans préciser pour autant les gains attendus d'un tel transfert.
L'hypothèse d'un transfert des collèges et des compétences scolaires du département à la région n'a pas été retenue par d'autres travaux , à l'instar du rapport Malvy-Lambert 61 ( * ) ou du rapport de la mission présidée par M. Claude Bélot sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales 62 ( * ) . Ce dernier pointe toutefois des pistes d'amélioration de la décentralisation en matière éducative, comme le transfert des gestionnaires des EPLE, chargés notamment de l'encadrement des personnels ATTEE (ex-TOS), aux collectivités de rattachement ou de l'expérimentation de l'exercice de la compétence en matière de médecine scolaire par une collectivité territoriale.
Si votre commission de la culture n'est pas favorable à certaines de ces mesures, notamment le transfert des gestionnaires aux collectivités, qui tendrait à créer une diarchie préjudiciable au bon fonctionnement de l'EPLE et qui irait à l'encontre du renforcement du rôle du chef d'établissement, elle estime qu'il existe des marges importantes d'économies.
Votre rapporteure pour avis considère que des progrès peuvent être fait dans la mutualisation des moyens alloués aux collèges et aux lycées, en s'inspirant notamment des équipes mobiles d'adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement (ATTEE, ex-TOS) mises en oeuvre au sein du « 276 », qui réunit la région Haute-Normandie et les départements de Seine-Maritime et de l'Eure. Ces équipes mobiles interviennent au profit de l'ensemble des établissements gérés par la région et les départements, notamment en matière de lingerie et de maintenance informatique et immobilière.
D'autres dispositions permettent la mutualisation de moyens. Ainsi, dans le cas des 259 cités scolaires regroupant dans un même ensemble immobilier un collège et un lycée, l'article L. 216-4 impose un transfert de compétences au profit d'une des deux collectivités par la voie d'une convention ou, à défaut, par décision du préfet.
* 58 Le coût de l'éducation en 2013. Évaluation provisoire du compte. Note d'information n° 37 de novembre 2014 de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
* 59 La conduite par l'État de la décentralisation, rapport public thématique de la Cour des comptes, octobre 2009.
* 60 Pour un big-bang territorial - dix principes pour clarifier l'organisation territoriale française, rapport d'information n° 1153 de MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, co-rapporteurs sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale, enregistré le 8 octobre 2008.
* 61 Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun, rapport au président de la République de MM. Martin Malvy et Alain Lambert, avril 2014.
* 62 Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales du Sénat, déposé le 17 juin 2009.