C. UN TRANSFERT QUI PRÉSENTE PLUS D'INCONVÉNIENTS QUE D'AVANTAGES
1. Le risque d'une perte d'efficacité de l'action publique
a) Un transfert dont la nécessité n'est pas avérée
Votre commission considère que les collèges comme les transports scolaires ne posent pas de problème particulier de lisibilité de la répartition des compétences .
En matière scolaire, le partage des compétences est organisé selon des principes simples : à l'État la responsabilité de l'enseignement ; aux collectivités la prise en charge des conditions matérielles de l'enseignement ainsi que la gestion des personnels correspondant. Dans ce cadre, l'organisation des transports scolaires, de la maternelle au secondaire, relève du département.
Ainsi, le rapport de la mission présidée par M. Claude Bélot sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales conclut que , compte tenu de l'expérience acquise par chaque collectivité dans ses domaines de compétences respectifs, « l'état actuel de la répartition des compétences (...) apparaît comme globalement satisfaisant : une remise en question pourrait soulever plus de difficultés qu'elle n'en réglerait 63 ( * ) . » De même, si le rapport Malvy-Lambert prône le transfert des compétences en matière de transports non urbains routiers aux régions, il en exclut expressément les transports scolaires.
b) Les transports scolaires et les collèges constituent des compétences de proximité
Votre commission doute également de l'intérêt du transfert des transports scolaires et les collèges aux régions , a fortiori pour les régions issues du présent projet de loi ainsi que celui relatif à leur délimitation.
La réforme territoriale aboutirait à la mise sur place de treize régions de grande taille auxquelles seraient confiées des compétences stratégiques en matière de développement économique, d'innovation, d'aménagement du territoire et de planification des formations. Votre commission souligne que cette vocation « d'état-major » s'accorde mal avec l'exercice des compétences de proximité que sont les transports scolaires et les collèges . Les nouvelles régions se verraient embarrassées du fonctionnement quotidien de 5 271 collèges publics, s'ajoutant aux 2 513 lycées déjà sous leur responsabilité, ainsi que de l'organisation du transport scolaire de quatre millions d'élèves.
Le transport scolaire constitue l'exemple même d'une compétence aux enjeux complexes, nécessitant un exercice fin . À titre d'exemple, le conseil général de Creuse gère un réseau de 450 circuits scolaires qui s'appuie sur 84 délégations à des organisateurs secondaires, qui peuvent être des communes, des EPCI, voire des syndicats intercommunaux. La future grande région qui réunirait l'Aquitaine, le Poitou-Charentes et le Limousin ne semble pas être l'échelon le plus approprié pour déterminer les circuits de ramassage et l'organisation du transport scolaire, ni même pour mettre en oeuvre directement les délégations aux organisateurs de second rang. Du fait de l'interdiction de la subdélégation, qui résulte de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, le présent projet de loi tendrait à créer un dispositif rigide et totalement inadapté aux enjeux .
En ce qui concerne les collèges, votre commission s'inquiète d'une probable distension des liens entre collectivités territoriales et les établissements dont elles ont la charge .
Alors que la loi de refondation de l'école de la République tend à renforcer les liens entre collectivités et les EPLE sous leur responsabilité, notamment par la hausse de la représentation des collectivités de rattachement au sein des conseils d'administration, le transfert des collèges aux régions rendrait quasi-impossible la présence des élus régionaux dans les conseils d'administration de l'ensemble des EPLE . À raison de deux sièges par établissement, en application de l'article L. 421-2 du code de l'éducation dans sa rédaction résultant de la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école, les treize futures régions se verraient attribuer environ 15 000 sièges à pourvoir au sein des conseils d'administration.
Enfin et surtout, le transfert des collèges aux régions irait à l'encontre des orientations fixées par la loi de refondation de l'école , notamment son affirmation du continuum entre l'enseignement primaire et le collège.
2. Des gains financiers incertains pour un coût élevé
a) Les économies attendues de ces transferts demeurent incertaines
Votre commission n'est pas convaincue par la réalité des économies attendues du transfert des collèges et des transports scolaires .
Au cours de ses travaux, aucune estimation sérieuse des économies à réaliser n'a été portée à l'attention de votre commission , l'étude d'impact se bornant à prédire des « économies d'échelle » provenant de la mutualisation des moyens. S'il existe des gisements d'économies et de mutualisation des ressources, notamment en matière de maintenance et d'entretien, les économies qui en découleraient devraient être en tout état de cause limitées. En effet, la « rationalisation » des compétences ne se traduirait pas par un moindre nombre d'établissements, dont il faudrait assurer le fonctionnement, ni par un moindre nombre de circuits et de dessertes pour les transports scolaires.
En conséquence, votre commission ne peut qu'écarter l'argument d'économies substantielles provenant d'un tel transfert.
b) Des coûts certainement élevés
En revanche, votre commission considère que ces transferts se traduiraient par des coûts importants .
Le seul transfert des collèges aux régions pourrait s'accompagner, dans un premier temps tout au moins, de dépenses accrues, liées notamment à la nécessaire harmonisation des politiques en matière d'équipement ou de numérique. Le transfert aux régions des adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement (ATTEE) affectés dans les collèges - représentant un volume de 39 823 équivalents temps plein (ETP) - devrait logiquement se traduire par un surcoût important lié à l'alignement de leur régime indemnitaire sur celui de la région, souvent bien plus favorable . Le coût de ce seul alignement au mieux-disant des régimes indemnitaires devrait être significatif, à plus forte raison dans les régions issues des fusions et dans lesquelles un même alignement aura eu lieu. D'après certaines estimations de l'Assemblée des départements de France, son coût s'élèverait à 120 millions d'euros par an .
De plus, du fait de leur moindre savoir-faire en matière de gestion d'un nombre important d'établissements et de personnels, les conseils régionaux pourraient se voir contraints de mettre sur pied une véritable administration parallèle de l'éducation , qui générerait des coûts importants.
Enfin, le transfert des transports scolaires conduirait sans doute à une harmonisation des pratiques en matière de tarification . Or cette harmonisation serait porteuse d'un double risque : celui d'un alignement sur le plus-disant, au risque d'une dégradation des finances locales ; ou celui d'une harmonisation à la charge des familles , dans un contexte de baisse des dotations et coûts importants liés aux transferts de compétences.
* 63 Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales du Sénat, déposé le 17 juin 2009 .