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Projet de loi de finances pour 2016 : Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca)

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 18 novembre 2015, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Gilbert Barbier sur l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2016.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - Pour la première fois depuis 2004, le Parlement a été amené à se prononcer sur l'évolution des politiques sanitaires et sociales de prévention et de réduction des risques et des dommages à destination des personnes souffrant d'une addiction. Plusieurs articles du projet de loi relatif à la santé ont traité de cette question, en particulier l'article 9 relatif à l'expérimentation de salles de consommation à moindre risque. À mon grand regret, le Sénat ne l'a pas supprimé mais en a renforcé l'encadrement sanitaire en prévoyant leur adossement à une structure hospitalière. En nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale n'en a malheureusement pas tenu compte.

Au vu de l'évolution récente des habitudes de consommation de stupéfiants, les politiques menées ces dernières années n'ont pas fait la preuve de leur efficacité. Les données les plus récentes, issues notamment du Baromètre santé 2014 de l'institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes) font état d'une augmentation de la consommation de drogues, toutes substances confondues, et d'une banalisation des comportements à risque. La présidente de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) l'a reconnu avec franchise lors de son audition : la situation en la matière est très préoccupante, en particulier chez les jeunes et les femmes.

La banalisation du cannabis se poursuit ; 42 % des adultes l'ont expérimenté, soit 17 millions de personnes. À 17 ans, la baisse de l'expérimentation qui avait été constatée jusqu'en 2010 s'est interrompue : près d'un jeune sur deux en a déjà consommé une fois, tandis que 9 % d'entre eux sont des usagers réguliers, c'est-à-dire au moins dix fois par mois. Ce taux a connu une hausse de 50 % en quatre ans. Cette diffusion accrue s'accompagne d'une méconnaissance des dangers de cette substance puisqu'à peine un Français sur deux la juge dangereuse dès le premier usage, alors que son impact sanitaire et social, à court comme à long terme, est désormais clairement établi, surtout avec un taux de THC très élevé, comme actuellement.

La cocaïne continue également sa progression, bien que le niveau de consommation français reste inférieur à celui de nos voisins. En vingt ans, la part des 18-64 ans l'ayant expérimenté a presque quintuplé, passant de 1,2 % à 5,6 %. Elle n'est plus réservée à certains milieux sociaux ou professionnels. De plus, les usages à risque se développent parmi les populations les plus précarisées en région parisienne : crack ou free base sont fumés dans des conditions sanitaires dégradées en raison du partage du matériel de consommation.

Aucune inflexion positive n'est constatée pour les opiacées. La consommation d'héroïne, à laquelle sont associées de très graves comorbidités (virus de l'hépatite C, VIH), ne régresse pas. Si, rapportée à la population générale, la part de ses consommateurs réguliers peut sembler anecdotique (0,2 %), ce sont ces personnes qui concentrent les plus graves difficultés sanitaires mais aussi sociales liées à leur addiction. Les politiques de réduction des risques et le développement des traitements de substitution aux opiacés (TSO) ont contribué à une atténuation des dommages sanitaires les plus graves, comme les surdoses ou la transmission du VIH, mais ces TSO font l'objet de détournements et d'un mésusage qui se répand.

En matière de santé publique, les conséquences de la consommation des substances illicites restent toutefois bien moindres que celles liées à l'usage de produits en vente libre aux personnes de plus de 18 ans : l'alcool et le tabac. En raison de la diminution ininterrompue de la consommation de vin, la quantité d'alcool consommée par habitant est en baisse, tout comme la consommation quotidienne. En revanche, les comportements à risque sont la norme chez les adolescents. Les alcoolisations ponctuelles importantes (API) ou binge drinking (au moins six verres au cours d'une même occasion) sont devenues un rituel dans tous les rassemblements de la jeunesse. Chez les 18-25 ans, 31 % en ont connu une dans le mois et 57 % dans l'année. À 17 ans, un jeune sur deux déclare une API dans le mois écoulé. Faut-il rappeler que l'alcool est à l'origine de 49 000 décès par an ?

Le tabac, avec 78 000 décès par an, constitue la première cause de mortalité évitable en France. Ici encore, les progrès réalisés dans les années 2000 ont été effacés, en particulier chez les jeunes. Entre 2008 et 2014, le niveau du tabagisme quotidien à 17 ans a progressé de 12 %, atteignant 32,4 %. En outre, 29 % des adultes fument tous les jours.

Une étude récente sur le coût social des drogues réfute certaines idées reçues : loin de compenser la charge pour les finances publiques des addictions à ces produits, les recettes fiscales de la vente de tabac et d'alcool couvrent moins de 40 % des soins engendrés. De même, leur coût social global est sans commune mesure avec celui des drogues illicites : 120 milliards d'euros par an pour chacune d'entre elles, contre 8,7 milliards pour toutes les substances interdites.

La Mildeca est chargée de la mise en oeuvre du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives portant sur la période 2013-2017, dont la première déclinaison, 2013-2015, touche à sa fin. Ce plan ambitieux comportait un diagnostic pertinent des insuffisances de la politique française de lutte contre les addictions, en particulier la nécessité de réorganiser la politique de prévention et de renforcer la recherche ainsi que l'évaluation scientifique des actions menées. Son bilan est mitigé. Le plan d'actions 2013-2015 comportait 131 actions mais n'a bénéficié d'aucun financement supplémentaire par rapport aux dotations budgétaires de la Mildeca et des ministères qui y ont contribué. La liste des actions se lit parfois comme un inventaire à la Prévert, avec une cohérence et un impact sur les comportements de consommation parfois discutables.

Le budget 2016 de la Mildeca s'inscrit dans un contexte de rigueur pour les finances publiques malheureusement peu propice à la mise en oeuvre d'une politique disposant des moyens de faire régresser la consommation de produits stupéfiants et de rompre avec plusieurs décennies d'échecs successifs.

Les difficultés budgétaires de notre pays imposent à toutes les structures de l'État de contribuer au redressement des comptes publics. Le budget de la Mildeca va diminuer de 2,7 %, il sera même inférieur de 20 % à celui de 2012. Sa capacité à remplir sa mission ne devrait pas en être affectée, parce qu'elle bénéficie d'une part trop limitée d'un fonds de concours alimenté par le produit de la vente des biens confisqués aux trafiquants de drogues. Il n'en va pas toutefois pas de même pour ses opérateurs, en particulier pour l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT). La subvention pour charges de service public que lui verse la Mildeca va diminuer de 6,4 % en 2016, soit une baisse totale de 19 % depuis 2010. L'OFDT, qui s'est restructuré et a réalisé d'importantes économies de fonctionnement, verra ses moyens d'observation touchés, ce qui entravera la connaissance fine des phénomènes de toxicomanie en France. La pérennité du dispositif d'identification des phénomènes émergents Trend est d'ores et déjà menacée. L'OFDT constitue pourtant un outil formidable, dont la qualité des travaux est reconnue par ses pairs européens. Sans équivalent en France, il fournit les données objectives sur lesquelles les décideurs publics peuvent construire et faire évoluer la lutte contre les addictions. À l'heure où est promue une politique fondée sur les données de la science, il est paradoxal de constater que l'OFDT est délaissé et affaibli.

L'infléchissement de la lutte contre les drogues et les conduites addictives passe par une refonte de la réponse pénale au premier usage de stupéfiants, qui repose encore aujourd'hui sur les bases posées par la loi du 31 décembre 1970 : un délit passible d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. Manifestement disproportionnée et, dans les faits, purement virtuelle, cette sanction a perdu son caractère dissuasif puisque les interpellations de jeunes consommateurs débouchent, au terme de plusieurs mois de procédure, sur un non-lieu ou un simple rappel à la loi. Il n'est pas question de faire disparaître la sanction. Au contraire, il convient de la rendre pleinement effective auprès des jeunes, car il est établi que c'est à cet âge que les comportements à risque sont les plus nombreux et que les dommages sanitaires sont les plus graves, comme ceux du cannabis sur le cerveau des adolescents.

C'est pourquoi je suis convaincu du bien-fondé de la disposition adoptée par notre commission, puis par le Sénat, lors de la première lecture du projet de loi relatif à la santé. La contraventionnalisation du premier usage, par une amende de troisième classe, est de nature à faire comprendre au jeune le caractère illégal de son comportement et doit alerter les parents afin qu'ils engagent un dialogue avec leur enfant et qu'ils puissent, si nécessaire, chercher de l'aide auprès des consultations jeunes consommateurs des hôpitaux ou des centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (Csapa). Il est tout à fait regrettable que la semaine dernière, en nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ait supprimé cet ajout du Sénat. Une réflexion serait actuellement engagée par la Mildeca sur l'évolution de la réponse pénale à l'usage de stupéfiants. Toutefois, pourquoi persévérer dans une politique qui depuis 45 ans a fait la démonstration de son incapacité à faire diminuer, chez les jeunes, les comportements contre lesquels elle prétend lutter ?

La Mildeca conduit une action déterminée contre les drogues et les conduites addictives, selon une stratégie soutenue par la très grande majorité des professionnels de la lutte contre les addictions. Je n'en approuve pas tous les aspects, en particulier l'expérimentation d'une salle de consommation à moindre risque à Paris puis à Strasbourg. Les résultats concrets tardent à se matérialiser, et ses moyens sont limités. Pour autant, j'estime que notre commission devrait donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mildeca prévus par le projet de loi de finances pour 2016. C'est en 2017, au terme de l'exécution du plan gouvernemental, qu'il sera temps de porter un jugement définitif sur l'action qu'elle mène actuellement.

M. Michel Amiel. - Je partage l'avis du rapporteur, dans ses grandes lignes. L'addiction est une constante du comportement humain, en particulier chez les jeunes. Il faut lutter contre toutes les addictions, qu'il s'agisse du tabac, de l'alcool ou d'autres substances. L'apparition des publicités pour le jeu m'a stupéfié. Bien qu'il ne tue pas au sens pharmacologique, le jeu est une catastrophe sociale. Si on interdit les publicités pour le tabac et l'alcool, il faut en faire de même pour le jeu. La société est hypocrite.

Il serait intéressant de mettre en avant la notion d'éducation à la santé. Les jeunes, pour construire leur image, ont besoin de transgresser. Des porosités existent entre drogues et délinquance, voire terrorisme. Moi qui viens de la région de Marseille, je sais, hélas, que les choses se passent ainsi. Un adage veut qu'on ne puisse interdire ce que l'on ne peut empêcher. Les quelques cours de sciences de la vie et de la terre qui abordent ces questions sont insuffisants. Les consommateurs de tabac sont de plus en plus jeunes à la sortie des collèges, on constate un retour en force de l'alcool. Pourquoi limiter la contraventionnalisation de la première consommation au cannabis, sans évoquer l'alcool et le tabac chez les mineurs ? La consommation de cannabis est devenue banale et régulière. On n'arrive pas à l'interdire.

Un sujet m'oppose au rapporteur : les salles de shoot, même si elles n'ont pas fait la preuve de leur efficacité en France. Un gros effort de prévention suppose des campagnes et des moyens importants. Ils sont notoirement insuffisants.

Mme Laurence Cohen. - Comme Michel Amiel, je considère que la question des addictions relève de la santé publique. Le commerce de produits illicites, comme le cannabis, est source de conflit entre les gangs qui se disputent l'influence dans les quartiers. Le trafic de drogues constitue l'un des commerces les plus rentables en France, mais aussi en Europe et dans le monde. Les États-Unis ont compris que faire la guerre ne fonctionnait pas et privilégient une politique de prévention auprès des usagers - même si les criminels doivent être sanctionnés.

Une campagne de prévention sous la forme de spots publicitaires aurait peu d'impact sur les jeunes. On doit accompagner cette période où la transgression participe à la construction de la personnalité. Je suis très inquiète de la réduction incessante des moyens. Le rapport souligne son ampleur. De 24 millions d'euros en 2012, le budget de la Mildeca est revenu à 19 millions d'euros. En 2012, le budget de l'OFDT, structure importante et unique, était de 3,5 millions d'euros ; il est de 2,8 millions d'euros. Si le nombre d'emplois est stabilisé, il avait été réduit auparavant. Nous avons déjà été alertés sur le fait que la Mildeca et l'OFDT fonctionnaient à flux tendu.

Je ne changerais pas une virgule aux constats du rapporteur, hormis sur les salles de consommation à moindre risque. En revanche, nos conclusions divergent. Nous nous abstiendrons lors du vote. Le problème de fond est la pénalisation de l'usage du cannabis. Nous souhaitons que celui-ci soit dépénalisé, ce qui est différent d'être légalisé : l'interdit est maintenu. On éviterait ainsi la prise de contrôle de certains quartiers par les petits trafiquants, et la police se mobiliserait sur d'autres sujets.

Il y a des drogues illicites et des drogues licites. Il n'y a pas de quoi être fier quand le lobby de l'alcool obtient dans notre assemblée une diminution de la taxation, avec le concours des représentants des régions productrices. Il existe une addiction à l'alcool, au tabac, mais aussi aux jeux.

Mme Pascale Gruny. - Je regrette moi aussi la baisse sensible des crédits. Vous évoquez un coût social de 120 milliards d'euros pour le tabac et l'alcool, et de 8,7 milliards d'euros pour les substances interdites : une dépénalisation se traduirait-elle par une hausse ou une baisse de ce coût ?

En France, nous abordons le problème de la drogue sous l'angle exclusif de la santé public. J'ai visité la communauté de San Patrignano, en Italie, où les anciens toxicomanes reçoivent après leur désintoxication des formations en vue de leur réinsertion. C'est une grande réussite, avec des taux de réinsertion de 70 %. Un toxicomane qui ne se réinsère pas durablement replongera tôt ou tard.

Soyons également attentifs aux risques liés aux addictions en entreprise ; autant la consommation d'alcool est facilement repérable, autant il est difficile de contrôler la consommation de stupéfiants qui entraîne pourtant des accidents du travail.

M. Gérard Roche. - Les peines existantes sont trop fortes pour être appliquées. Quant au tabou de la légalisation, mon opinion a évolué. Des joints légaux, contenant moins de 30 % de principe actif, auraient des conséquences neurologiques beaucoup moins importantes que ceux vendus aujourd'hui dans la rue, qui contiennent des goudrons cancérigènes et dont le taux de principe actif atteint 70 à 80 %. Plus addictifs, ils préparent le terrain à la cocaïne et à l'héroïne. Enfin, le haschich fait partie de l'économie souterraine, même si ce n'est pas le marché le plus important : les conséquences sont désastreuses pour notre société. Le tabou doit être levé.

M. Michel Forissier. - Notre rapporteur a trouvé une ligne commune susceptible de nous réunir, mais certains collègues ont rouvert un débat que je croyais clos. Ne perdons pas nos repères. La pénalisation est un signal à donner. Il faut que les personnes célèbres cessent de se vanter de consommer des stupéfiants. Les adultes responsables doivent songer à la valeur de l'exemple. Les abus des responsables entraînent les dérives de la jeunesse. Et dans le système scolaire, nous avons quelque peu baissé la garde.

M. Yves Daudigny. - Toutes vos interventions sur ce rapport appellent à renforcer l'action publique, à maintenir, renforcer ou renouveler les dispositifs, pour répondre à l'évolution des addictions. Vous stigmatisez les prélèvements obligatoires tout en constatant la dégradation sociale causée par la détérioration de l'action publique... Le Président de la République vient de déclarer que le pacte de sécurité l'emportait sur le pacte de stabilité ; pourquoi ne pas imaginer un pacte de santé publique ou de solidarité qui l'emporterait sur le pacte de stabilité ? Certes, l'objectif de ramener le déficit public à un niveau inférieur à 3 % s'éloignerait définitivement.

M. Philippe Mouiller. - Faut-il pénaliser de la même manière que les autres ceux qui acceptent de suivre un traitement de sortie de la drogue ? C'est un débat qu'il faudrait engager avec la commission des lois.

Les conséquences de l'addiction aux jeux vidéo et à Internet - déscolarisation, comportements violents - ne sont pas à sous-estimer. Certains élèves, des témoignages en attestent, n'ont pas été plus marqués que cela par les attentats de janvier, parce qu'ils vivaient ces situations dans les jeux vidéo. Il en va de même pour les violences sexuelles, pour le suicide. Soyons vigilants.

M. Jean-Louis Tourenne. - Certaines incohérences politiques doivent être méditées : on a libéralisé, il y a quelques années, les jeux d'argent en ligne, tout en prévoyant des avertissements sur les risques de ces pratiques - preuve que nous en étions conscients !

Quoique béotien dans ces matières, je partage l'analyse de Gérard Roche. Mais la contrebande, les agissements des gangs, ne sont pas le seul problème. Un collègue a souligné que l'adolescence était un moment de transgression. Or la dépénalisation fait disparaître le risque qui y est associé, avec cette possible conséquence que le comportement transgressif se déplace vers les drogues plus dures. Une préoccupation généreuse peut avoir des effets dangereux.

Mme Laurence Cohen. - Attention à ne pas confondre dépénalisation et légalisation.

M. Alain Milon, président. - Pour répondre à Yves Daudigny, j'estime qu'il ne saurait y avoir de pacte de sécurité et de solidarité véritablement solide dans la durée, si nous ne sommes pas capables de respecter le pacte de stabilité.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - La définition de l'addiction - un usage inconsidéré et incontrôlé pouvant nuire à la santé - est large et recouvre un grand nombre de pratiques : l'addiction au jeu, au sexe, mais aussi aux produits sucrés, au chocolat... Sur les produits licites et illicites, je vous renvoie à l'excellent rapport de la mission d'information commune au Sénat et à l'Assemblée nationale de 2011.

L'éducation à la santé a été évoquée avec la Mildeca. Je m'interroge : où, par qui, comment faut-il la mener ? On critique régulièrement la venue de gendarmes et de policiers dans les écoles pour parler des drogues. Il convient de travailler sur ces questions auxquelles je n'ai pas de réponse définitive. Les spots ne coûtent pas cher, mais leur efficacité n'est pas démontrée.

Quant à l'interdiction des substances licites, la loi interdit l'achat et la consommation d'alcool et de tabac par les mineurs ; sans attaquer les buralistes, il faut bien la mettre en application.

La légalisation, que Laurence Cohen distingue à juste titre de la dépénalisation, poserait de graves problèmes. Avec le développement de l'autoculture et de variétés de cannabis génétiquement modifiées, la teneur en THC est passée de 7 ou 8 % à 25 ou 30 %. Les statistiques nous disent combien un jeune fume de joints par mois, pas la teneur en THC de ce qu'il fume.

De plus, la légalisation ne mettrait pas fin aux contournements ; j'ai pu me rendre compte qu'à Amsterdam, la vente sauvage se poursuivait à côté des coffee shops. Enfin, elle ne résoudra pas le problème du crack et d'autres produits analogues dont le prix baisse et l'usage se répand chez les adultes, et sans doute bientôt chez les jeunes.

Toute transgression de la loi, qu'il s'agisse de produits illicites ou de conduite automobile, appelle une réaction. La contravention immédiate au premier usage de drogue, comme au premier feu rouge grillé, a un impact réel.

La dépénalisation est déjà une réalité : 85 % des interpellations pour consommation de cannabis n'ont aucune suite, 10 % font l'objet d'un rappel à la loi et dans 5 % des cas, il s'agit d'un trafiquant, qui est poursuivi et parfois condamné. Je ne sais si la contravention est une bonne solution ; je propose une expérimentation.

J'ai moi aussi visité des communautés thérapeutiques, en Italie ou près de Bordeaux, qui obtiennent de très bons résultats grâce à une prise en charge totale ; mais attention aux dérives sectaires.

Il faut surveiller ce risque de près. Enfin, pour répondre à Philippe Mouiller, je précise que l'usage de produits de substitution n'est pas pénalisé bien sûr - il n'en va pas de même du trafic qui pourrait être fait sur des produits comme le Subutex.

En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mildeca, tout en souhaitant, avec Yves Daudigny, que ce domaine de l'action publique soit clairement une priorité. Il me paraît prématuré de porter un jugement sur le plan gouvernemental de lutte contre les drogues 2013-2017 alors que son exécution n'est qu'à moitié engagée : c'est la raison de mon avis favorable.

Mme Catherine Génisson. - Les drogues de synthèse, dont le prix est très modique mais les effets neurotoxiques dévastateurs, mériteraient une étude complémentaire ou un rapport.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - En effet. De nouvelles molécules entrent chaque semaine en circulation. Ces drogues se banalisent. Il conviendrait d'évaluer leur dangerosité, mais c'est un travail scientifique de longue haleine pour lequel les moyens manquent.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2016.