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Projet de loi de finances pour 2016 : Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca)

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ( avis - première lecture )

C. MOBILISER L'ETAT ET LES PROFESSIONNELS DANS UNE POLITIQUE PLUS EFFICACE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ET LES CONDUITES ADDICTIVES SOUS TOUTES LEURS FORMES

La construction d'une politique de prévention et de prise en charge des addictions fondée sur les données de la science passe par un soutien appuyé à la recherche, aussi bien médicale que dans les sciences humaines et sociales. Alors que le plan gouvernemental 2013-2017 et le plan d'actions 2013-2015 en font l'une de leurs orientations stratégiques, l'évolution des financements alloués démontre que seuls des efforts limités ont été réalisés ces deux dernières années.

Si l'on observe le financement de la politique nationale de recherche, telle qu'elle ressort du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », il est indéniable que la part consacrée à la toxicomanie a progressé de manière notable entre 2009 et 2015, puisqu'elle est passée de 13,5 millions d'euros à 18,59 millions d'euros par an (+ 37,7 %)30(*). Toutefois, après avoir connu une hausse notable entre 2013 et 2014 (+ 6,5 %), les montants alloués aux recherches sur les addictions sont retombés, en 2015, à leur niveau antérieur (- 5,9 %). Il faut surtout reconnaître que ces sommes représentent une fraction infinitésimale du budget du programme 172 : 18,59 millions d'euros sur 6,27 milliards d'euros en 2015, soit 0,3 %. Elles profitent principalement à l'Inserm (71,4 %) et au centre national de la recherche scientifique (CNRS, 15,2 %).

La Mildeca finance également, sur son propre budget, des projets de recherche répondant, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, à quatre enjeux :

- progresser dans la compréhension des conduites addictives ;

- renforcer la recherche clinique dans le domaine des addictions ;

- développer des études répondant directement aux besoins des administrations et des professionnels du champ ;

- renforcer l'animation scientifique et la coopération scientifique.

Ainsi, en 2014 et 2015, onze projets de recherche ou d'évaluation et deux thèses ont reçu un soutien financier de la Mildeca. Sept s'inscrivaient dans le cadre du plan d'actions 2013-2015, pour une dépense totale d'environ 555 000 euros, dont 145 000 euros issus du fonds de concours. Il convient néanmoins de souligner que l'enveloppe globale dont dispose la Mildeca pour soutenir la recherche connaît, comme son budget global, une importante diminution. Alors qu'elle s'élevait à 1,5 million d'euros en 2010, elle n'était plus que de 0,92 million d'euros en 2014 et était tombée à 0,6 million d'euros en 2015 (- 60 %). Elle devrait être portée à 1,25 million d'euros en 2016, ce qui représente toujours une baisse de 16,7 % par rapport à 2010.

La politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives ne repose toutefois pas uniquement sur la prévention et la réduction des risques. L'application de la loi constitue également l'un de ses piliers. Le plan gouvernemental, dont la troisième partie est d'ailleurs intitulée « Mieux appliquer la loi », semble d'ailleurs sous-entendre que des difficultés seraient apparues ces dernières années en la matière. La situation est, dans les faits, bien plus préoccupante : la réponse pénale à l'usage de stupéfiants a fait la preuve de son inefficacité et de son incapacité à enrayer la diffusion des drogues et à dissuader les jeunes d'entrer dans la consommation.

Héritée de la loi du 31 décembre 1970 (cf. supra), la sanction d'un an de prison et 3 750 euros d'amende attachée à toute consommation d'un produit stupéfiant renvoie à une vision du toxicomane comme criminel qui n'est plus d'actualité. S'il faut bien évidemment continuer à ériger la réduction de l'offre et la lutte contre les trafics comme priorité absolue de l'action des services de police, de gendarmerie et des douanes, il faut cesser d'encombrer les tribunaux de procédures qui s'étendent sur plusieurs mois pour déboucher finalement, dans la très grande majorité des cas, sur des non-lieux ou des rappels à la loi qui n'ont aucun effet sur les jeunes.

Face à cette situation, des peines alternatives pour les usagers occasionnels de drogues ont été imaginées. Ainsi, la loi du 5 mars 200731(*) a institué des stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de stupéfiants, qui constituent une alternative aux poursuites à la disposition des procureurs. Réalisés aux frais de la personne condamnée, ils visent à lui faire prendre conscience des conséquences de la consommation de stupéfiants et à le dissuader de récidiver, tout en accélérant la réponse pénale. 11 801 ont été prononcés en 2013. L'évaluation qu'en a faite l'OFDT est toutefois mitigée : il souligne que, du point de vue des stagiaires, le stage « reste avant tout une sanction pénale, impuissante par elle-même à détourner de l'usage les personnes qui n'envisageaient pas, déjà avant le stage, d'arrêter dans l'immédiat »32(*).

Plus récemment, la loi du 15 août 201433(*) a institué la transaction pénale, dont le décret du 13 octobre 201534(*) définit les modalités d'application. Elle permet à l'officier de police judiciaire, sur autorisation du procureur de la République, de transiger avec l'auteur de certains délits, dont l'usage simple de stupéfiants. Il peut être convenu d'une amende transactionnelle, dont le montant ne peut excéder le tiers de l'amende encourue, soit 1 250 euros dans le cas de l'usage de stupéfiants. Pour produire ses effets, la transaction doit être homologuée par le président du tribunal de grande instance.

Si cette nouvelle procédure est de nature à améliorer le traitement de contentieux de masse tel que celui lié à la consommation de stupéfiants, elle ne modifie en rien l'état du droit pénal et ne corrige en rien les hypocrisies du système actuel, qui ne parvient toujours pas à reconnaître que le caractère dissuasif de la peine qu'il prétend théoriquement infliger a dans les faits disparu, en raison de sa disproportion manifeste avec l'infraction commise. De plus, il va falloir du temps pour que les parquets s'approprient ce mode supplémentaire de règlement du contentieux pénal.

Aux yeux de votre rapporteur pour avis, le maintien de l'interdit qui pèse sur la consommation de stupéfiants est essentiel, ne serait-ce qu'en raison des conséquences sanitaires et sociales de ces produits. Il est hors de question d'envisager une légalisation, prônée par certains pour le cannabis sur le modèle des états américains du Colorado, de Washington ou de l'Alaska. Il est au contraire nécessaire de renforcer l'effectivité de la sanction attachée à cet usage, en particulier auprès des jeunes. Sur ce point, la peine d'emprisonnement ainsi que l'amende élevée actuellement en vigueur ne sont plus crédibles.

La solution prônée par votre rapporteur pour avis a déjà été adoptée par le Sénat à deux reprises : sanctionner d'une contravention de troisième classe le premier usage illicite constaté d'un produit stupéfiant. Perdant son caractère délictuel pour entrer dans le champ contraventionnel, cette première consommation serait immédiatement sanctionnée d'une amende qui aurait vocation à être d'un montant forfaitaire de 68 euros, après son inscription, par décret en Conseil d'Etat, sur la liste mentionnée à l'article 529 du code de procédure pénale. Elle pourrait être acquittée directement à l'agent verbalisateur ou devrait l'être dans un délai de 45 jours suivant la constatation de l'infraction ou l'envoi de l'avis de contravention.

Cette proposition, formulée initialement par la mission d'information Assemblée nationale - Sénat sur les toxicomanies dont le rapport35(*) a été publié en juin 2011, permettrait de garantir une réponse pénale systématique et immédiate à la première infraction, offrant un caractère dissuasif bien supérieur à la lente et souvent vaine procédure actuelle, qui engorge les tribunaux sans aucun résultat. Le 7 décembre 2011, le Sénat avait adopté une proposition de loi en ce sens dont votre rapporteur pour avis était l'auteur36(*). Transmise à l'Assemblée nationale ce même jour puis à nouveau, après le renouvellement de cette dernière, le 2 juillet 2012, elle n'a toujours pas été inscrite à son ordre du jour. Dans le cadre de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la santé, la commission des affaires sociales avait, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, inséré un article additionnel 8 bis A dans le texte reprenant le contenu de cette proposition de loi. En séance publique, le Sénat avait ensuite rejeté un amendement de suppression présenté par le Gouvernement. En nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a toutefois, sur proposition notamment de son rapporteur, retiré cet article du texte.

Votre rapporteur pour avis le regrette profondément, à l'heure où un consensus large existe sur l'inadaptation du cadre pénal actuel et le besoin de le faire évoluer pour diminuer l'attrait pour les jeunes des stupéfiants et diminuer leur niveau de consommation. Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, un groupe de travail consacré à la réponse pénale en matière d'usage de stupéfiants aurait récemment été réuni sous l'égide de la Mildeca. Il recommanderait la création d'une contravention de cinquième classe forfaitisée pour réprimer cette infraction. Votre rapporteur pour avis n'y est pas favorable et estime que la réitération de l'usage de stupéfiants doit être plus sévèrement punie : c'est à la première infraction constatée, souvent à l'adolescence ou peu après, qu'il faut, avec une sanction d'un montant limité mais significatif pour un jeune et immédiatement appliquée, faire disparaître toute velléité de renouveler un tel comportement. Pour des adultes qui consomment un ou plusieurs produits stupéfiants depuis plusieurs années et sont pleinement conscients des risques sanitaires et sociaux qu'ils encourent, la sanction doit être plus élevée et rester dans le champ délictuel.

Au-delà de la problématique de l'efficacité de la réponse pénale pour diminuer la consommation de substances illicites, la politique de lutte contre les conduites addictives doit également prendre en compte les addictions sans substance, qui portent sur des services ou des comportements qui ne font l'objet d'aucun interdit ou d'une régulation par l'Etat. Ces phénomènes émergents constituent aujourd'hui de véritables préoccupations de santé publique dont il convient de développer l'étude afin d'améliorer la prévention et la prise en charge des dommages causés.

Les jeux d'argent et de hasard sont la principale source d'addictions comportementales. Longtemps sous monopole de l'Etat et restreints à un cadre très limité, ils ont fait l'objet d'une libéralisation partielle puisque la loi du 12 mai 201037(*) a ouvert à la concurrence certains jeux et paris en ligne (paris hippiques, paris sportifs, poker). On constate depuis lors une évolution inquiétante du nombre de nos concitoyens pratiquant ces activités, ainsi que le démontre le dernier Baromètre santé de l'Inpes, réalisé en 2014.

Lors de sa précédente édition, en 2010, il avait relevé que 46,4 % des Français âgés de 15 à 75 ans avaient pratiqué au moins un jeu d'argent ou de hasard dans l'année. Ce taux est passé à 56,2 % en 201438(*), soit une augmentation de presque dix points et, en moyenne, de 9,8 %, en quatre ans. 31 % de ces joueurs pratiquent cette activité régulièrement, c'est-à-dire au moins une fois par semaine, et 15,4 % au moins deux fois par semaine. 10 % des joueurs dépensent plus de 1 000 euros par an. Le recours au jeu en ligne reste limité, avec seulement 7,3 % des joueurs ayant déclaré y recourir, ce qui représente 4,1 % de la population générale (2 millions de personnes). Il concentre toutefois une forte proportion de joueurs problématiques.

Le jeu problématique, au sein duquel on distingue les joueurs à risque modéré de ceux à risque excessif, représente 4,8 % de l'ensemble des joueurs (3,9 % et 0,9 %), soit en population générale respectivement 2,2 % (1 million de personnes) et 0,5 % (200 000 personnes) de la population. De fortes corrélations existent entre l'intensité du jeu et la proportion de jeu problématique, ainsi qu'entre cette dernière et le jeu d'argent sur Internet ou la multi-activité des joueurs, qui concerne 22 % d'entre eux.

Par rapport à 2010, l'évolution des pratiques de jeu est caractérisée par une augmentation de leur fréquence - la part des joueurs réguliers passant de 22,4 % à 31,5 % - et des dépenses qui leur sont associées, la part des joueurs dépensant plus de 1 500 euros par an atteignant désormais 7,2 %, contre 1,8 % quatre ans auparavant. En appliquant aux données de 2014 la même méthodologie qu'en 2010, la prévalence du jeu à risque modéré connaît une importante augmentation, puisqu'elle s'établit désormais à 1,5 % de la population, contre 0,9 % antérieurement. Très peu de ces joueurs problématiques cherchent pourtant à obtenir de l'aide et à traiter leur addiction : 72 % des joueurs excessifs ne le font pas, tandis que 96 % des joueurs à risque modéré estiment que ce n'est pas nécessaire.

Il existe également un problème spécifique concernant les mineurs. Alors que les jeux d'argent et de hasard leur sont interdits, un tiers d'entre eux déclarent avoir joué dans l'année écoulée, principalement à des jeux de grattage (66,5 %). Au sein de ce groupe, la prévalence du jeu excessif est deux fois plus élevée qu'en population générale. Ainsi, 25,4 % des joueurs mineurs présentent un risque faible (contre 10,1 % pour l'ensemble des joueurs) et 11 % sont dans une situation de jeu problématique (contre 4,9 % des joueurs chez les 15-75 ans).

Ce constat met en lumière les défis auxquels sont confrontés les professionnels du champ des addictions, qu'il s'agisse des pouvoirs publics, des acteurs médicaux ou des intervenants médico-sociaux, pour faire face aux spécificités des addictions comportementales chez les adolescents. Réalisée à la demande de la Mildeca dans le contexte de l'élaboration du plan gouvernemental 2013-2017, l'expertise collective de l'Inserm sur les conduites addictives chez les adolescents, publiée en février 2014, souligne également que les jeux vidéo et l'usage d'Internet peuvent, dans certaines circonstances, être à l'origine de problèmes d'ordre psychique et somatique. Selon les données de l'enquête Escapad 2008, 26 % des joueurs de 17 ans ont déclaré avoir rencontré, au cours de l'année précédant l'enquête, des problèmes scolaires ou professionnels en raison de leur pratique de jeu.

Plus récemment, l'enquête Pelleas, réalisée en 2013-2014 auprès de plus de 2 000 élèves de région parisienne, a identifié un taux d'usage problématique du jeu vidéo de 12,5 % au sein de l'échantillon étudié39(*).

Votre rapporteur pour avis estime donc nécessaire de renforcer les moyens consacrés au traitement de ces addictions par le biais des thérapies comportementales et cognitives, les traitements pharmacologiques étant inefficaces. Comme l'an dernier, il prône, ainsi que le prévoit d'ailleurs le plan gouvernemental 2013-2017, le renforcement de la capacité des Csapa à repérer et à orienter les personnes souffrant d'une addiction sans substance, en particulier celles en situation de polyaddiction. Le plan d'actions 2013-2015 n'avait toutefois pas retenu cette mesure, qu'il serait tout à fait souhaitable de voir figurer au plan 2016-2017 actuellement en cours d'élaboration.

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Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2016.


* 30 Source : Documents de politique transversale « Politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies » et « Politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives » annexés aux projets de lois de finances.

* 31 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* 32 Les stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants, Tendances n° 81, OFDT, juin 2012.

* 33 Loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, art. 35.

* 34 Décret n° 2015-1272 du 13 octobre 2015 pris pour l'application des articles 41-1-1 du code de procédure pénale et L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure.

* 35 Toxicomanies : rejeter la fatalité, renouveler les stratégies ; rapport de la mission d'information sur les toxicomanies, Françoise Branget, Gilbert Barbier ; Assemblée nationale (XIIIème, n° 3612), Sénat (2010-2011, n° 699), 30 juin 2011.

* 36 Proposition de loi visant à punir d'une peine d'amende tout premier usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants, n° 19 (2011-2012), adoptée le 7 décembre 2011.

* 37 Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* 38 Source : Observatoire des jeux, Les jeux d'argent et de hasard en France en 2014, note n° 6, avril 2015.

* 39 Source : Ecrans et jeux vidéo à l'adolescence, Tendances n° 97, OFDT, décembre 2014.