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Projet de loi de finances pour 2016 : Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca)

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ( avis - première lecture )

B. UN BUDGET 2016 EN LÉGÈRE DIMINUTION QUI FRAGILISE LES OPÉRATEURS

Le projet de loi de finances pour 2016 alloue 19,1 millions d'euros à la Mildeca, en baisse de 2,7 % (- 0,53 million d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. Son budget poursuit son recul, à un rythme certes moins marqué qu'entre 2014 et 2015 (- 5 %) mais qui représente depuis 2012, comme l'a expliqué la présidente de la Mildeca à votre rapporteur pour avis, une diminution de 20 %.

Tableau n° 5 : Evolution de la dotation budgétaire de la Mildeca depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Dotation budgétaire en loi
de finances initiale (en millions d'euros)

29,8

23,88

23,89

22

20,93

19,63

19,1

Variation n/n-1 (en %)

/

-19,9

0

-7,9

-9

-6,2

-2,7

Evolution globale (en %)

-35,9

Source : Commission des affaires sociales à partir des documents budgétaires des PLF pour 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016

Alors que le plafond d'emplois reste stable, à 22 équivalents temps plein travaillés (ETPT), et que les dépenses de personnel (titre 2) augmentent de 0,17 million d'euros (+ 7,6 %), des économies sont réalisées au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), le montant global des subventions pour charges de service public des deux opérateurs de la Mildeca, l'OFDT et le centre interministériel de formation anti-drogue (Cifad), diminuant de 0,21 million d'euros (- 6,2 %).

Les dépenses d'intervention (titre 6) subissent également une baisse de 0,44 million d'euros (- 3,2 %) et représentent 13,1 millions d'euros. Parmi celles-ci, les montants destinés au dispositif territorial et versés aux chefs de projet régionaux sont en baisse de 7,1 % (- 0,7 million d'euros), à 9,1 millions d'euros, tandis que les crédits consacrées par la Mildeca, au niveau central, au financement des mesures du plan gouvernemental, au soutien à la recherche ainsi qu'aux organismes internationaux devraient augmenter de 5,3 %, à 4 millions d'euros. Au total, les dépenses de titre 6 représentent 68,7 % de la dotation budgétaire de la Mildeca, proportion stable par rapport à l'an dernier (69 %).

La Mildeca dispose d'une seconde ressource : un fonds de concours alimenté par le produit de la vente des biens saisis aux personnes condamnées dans le cadre de trafics de stupéfiants. Après avoir atteint en 2010 et 2011 un niveau très élevé, plus de 20 millions d'euros par an, en raison de l'apurement par les tribunaux des biens confisqués au cours d'affaires définitivement jugées dans les années antérieures, il s'élève désormais à environ 10 millions d'euros par an. Ainsi, en 2014, 13,26 millions d'euros ont été saisis.

Tableau n° 6 : Evolution du montant du fonds de concours de la Mildeca

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Montant des sommes versées
à la Mildeca (en millions d'euros)

11,1

21,1

22,8

9,6

11,7

13,1

Variation n/n-1 (en %)

/

+91

+8,1

-57,9

+21,9

-12

Source : Mildeca

Depuis sa création par la loi du 9 juillet 201028(*), c'est l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) qui abonde le fonds de concours. Cette dernière est chargée de la gestion des fonds et biens dont la saisie a été ordonnée au cours d'une enquête par un magistrat et de la vente de ceux confisqués définitivement en application d'une décision de justice. Il s'agit principalement de numéraire ou de comptes bancaires, mais également de biens immobiliers, dont six ont été vendus au profit de la Mildeca29(*) depuis 2011.

La gestion du fonds de concours répond à des règles particulières : les sommes rattachées à la Mildeca en année n sont redistribuées l'année suivante afin de permettre à leurs bénéficiaires de préparer leurs projets. En application d'une décision prise lors d'une réunion interministérielle le 15 février 2007, les fonds issus de cette attribution de produit sont répartis, selon une clé inchangée depuis lors, entre les ministères impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants et la Mildeca à hauteur de :

- 35 % pour la police ;

- 25 % pour la gendarmerie ;

- 20 % pour la justice ;

- 10 % pour les douanes.

La Mildeca bénéficie des 10 % restants pour financer des actions de prévention, ainsi que des crédits non consommés une année donnée par un ministère. Ainsi, en 2014, la police nationale a reçu 3,89 millions d'euros, la gendarmerie 3,76 millions d'euros, le ministère de la justice 2,22 millions d'euros et les douanes 1,18 million d'euros. Ces sommes sont principalement utilisées pour l'achat d'équipement visant à renforcer les capacités opérationnelles et de renseignement des services chargés de la lutte contre les trafics et à renforcer la coopération internationale. Elles financent des achats aussi divers que des balises de géolocalisation, du matériel d'ouverture de serrures, des véhicules d'intervention ou des séminaires de formation.

Votre rapporteur pour avis aimerait rappeler que ce fonds de concours, par nature non pérenne, ne saurait compenser la diminution des crédits budgétaires que subit la Mildeca depuis cinq ans. Son champ d'usage est plus restreint, puisqu'il est essentiellement destiné à renforcer l'efficacité des structures chargées de l'application de la loi et a principalement pour effet de compenser la baisse des moyens des services enquêteurs.

Cette diminution continue du budget, si elle ne remet pas encore en cause la capacité de la Mildeca à exercer sa mission de coordination interministérielle de la lutte contre la drogue et les conduites addictives, commence à avoir des conséquences néfastes sur celles de ses opérateurs à remplir pleinement leur rôle.

C'est tout particulièrement vrai de l'OFDT. Celui-ci devrait disposer en 2016 d'une subvention pour charges de service public de 2,85 millions d'euros, soit une diminution de 6,4 % par rapport à 2015. Le budget de ce groupement d'intérêt public (GIP) ne fait que poursuivre la baisse presque ininterrompue qu'il subit depuis 2010 (- 19 %).

Tableau n° 7 : Evolution de la subvention pour charges de service public de l'OFDT depuis 2010

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Montant (en millions d'euros)

3,53

3,35

3,51

3,26

3,13

3,05

2,85

Variation n/n-1 (en %)

/

-5,1

+4,8

-7,1

-4

-2,6

-6,4

Evolution globale (en %)

-19

Source : Commission des affaires sociales à partir des documents budgétaires annexés aux PLF pour 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016

Le montant de cette subvention connaît en 2016 sa plus forte réduction depuis le projet de loi de finances pour 2013. Les conséquences s'en font sentir sur le plan des effectifs, puisque le plafond d'emplois pour 2016 est inférieur de 9,7 % à celui de 2010 (28 ETPT), des restructurations ayant conduit à des licenciements en 2012. De très importants efforts d'économie ont d'ores et déjà été consentis, et votre rapporteur pour avis tient à les saluer. Ainsi, le ratio entre dépenses de fonctionnement et dépenses de personnel a quasiment été divisé par deux entre 2010 et 2015, passant de 1 à 0,54. De même, la part des dépenses de fonctionnement par rapport au budget total a diminué, durant la même période, de 44,8 % à 33,3 %.

Dans ce contexte, il semble difficile à votre rapporteur pour avis de demander à l'OFDT de réaliser des économies supplémentaires de l'ampleur de celles prévues en 2016, au risque de compromettre sa capacité à remplir ses missions. Alors que son dispositif d'observation des phénomènes émergents Trend (tendances récentes et nouvelles drogues) a déjà perdu cinq sites en France ces dernières années, privant notamment l'observatoire de toute capacité de détection et de suivi qualitatif des nouveaux comportements de consommation et formes d'addiction outre-mer, la poursuite des coupes menace la pérennité même de celui-ci. Toucher à sa masse salariale reviendrait à amputer son potentiel de production.

L'OFDT constitue pourtant un outil formidable, dont la qualité des travaux est reconnue par ses pairs européens, notamment par l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), et dont les publications constituent la boussole qui doit orienter l'action publique en matière de lutte contre les conduites addictives. A l'heure où le plan gouvernemental 2013-2017 invite à « fonder les politiques de lutte contre les drogues et les conduites addictives sur la recherche », il est quelque peu paradoxal de constater que l'OFDT, qui devrait dès lors être valorisé et soutenu, est délaissé et, année après année, affaibli.

Le second opérateur de la Mildeca, le Cifad, connaît un traitement similaire. Basé à Fort-de-France (Martinique), ce GIP a pour mission de développer la coopération avec les pays des Caraïbes et d'Amérique latine et d'améliorer la formation de leurs services chargés de la lutte contre le trafic de drogues. Ses actions prennent trois formes : la formation, la prévention et la sensibilisation ainsi que l'organisation de séminaires et l'accueil de délégations étrangères. Il a un effectif de 14 ETPT, dont le financement n'est pas assuré par son budget mais qui sont mis à disposition par les ministères participant à cette structure, c'est-à-dire l'intérieur (police et gendarmerie) ainsi que les finances et les comptes publics (douanes), ce qui représente un coût de 0,9 million d'euros.

En 2014, avec une subvention pour charges de service public de 439 000 euros versée par la Mildeca, le Cifad avait pu mener 126 actions de formation au profit de 6 079 stagiaires, à 51 % étrangers. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, au premier semestre 2015, alors que le budget a diminué de 7,1 % par rapport à l'année précédente (408 000 euros), 63 actions ont été réalisées, au bénéfice de 2 435 stagiaires, et une trentaine supplémentaire devaient l'être d'ici à la fin de l'année.

La baisse du budget entre 2014 et 2015 a donc eu un impact sur le nombre d'actions de formation réalisées (une centaine cette année contre 126 l'an passé) et le nombre de stagiaires formés (environ 5 000 contre 6 079). Il est fort probable que la nouvelle diminution de 4,7 % prévue pour 2016 (389 000 euros) produise les mêmes effets et vienne affaiblir la coopération policière nouée avec des Etats qui sont au centre du commerce international de la drogue. Au total, en 2016, la subvention versée au Cifad sera inférieure de 25 % à celle de 2010.


* 28 Loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale.

* 29 Source : Rapport annuel de l'Agrasc 2014, pp. 30-31.