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Projet de loi de finances pour 2016 : Culture : patrimoines, transmission des savoirs

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Culture : patrimoines, transmission des savoirs ( avis - première lecture )

B. L'ÉTAT SANITAIRE DE NOTRE PATRIMOINE APPELLE UNE STRATÉGIE NATIONALE PLUS VOLONTAIRE ET DE NOUVEAUX OUTILS

Les enquêtes régulières sur l'état sanitaire du parc monumental français attestent la gravité de la situation : quelque 2 844 monuments seraient « globalement » ou « partiellement » en péril, sur 14 897 monuments historiques classés, soit quasiment un sur cinq (19%) - au point que cette notion de péril paraisse devenu l'un des principaux critères du « fléchage » des crédits4(*).

Cette dégradation tient pour partie à ce que plus de la moitié de ces monuments se trouvent dans des communes de moins de 2 000 habitants, qui ne peuvent financièrement faire face à la rénovation. Cependant, la responsabilité de l'entretien des monuments classés relève aussi des propriétaires privés : environ un quart des biens en péril sont aujourd'hui gérés par des gestionnaires privés.

La décentralisation de l'inventaire général du patrimoine

Créé en 1964 à l'initiative d'André Chastel sous le ministère Malraux, l'Inventaire des monuments et richesses artistiques de la France, a été confié aux services de l'État (DRAC) avec la mission de « recenser, étudier, faire connaître les monuments et richesses artistiques ». Il succède à l'Inventaire général des richesses d'art de France du Ministère de l'Instruction publique et des Beaux-Arts, lui-même issu de l'inventaire créé par Prosper Mérimée. L'article 95 de loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a élargi son objet au « patrimoine culturel » et l'a confié régions, sous le contrôle scientifique et technique de l'État (décret n°2005-835 du 20 juillet 2005). Les régions peuvent en confier les opérations, par convention, aux collectivités territoriales volontaires.

Le transfert de compétence est devenu effectif au 1er février 2007, après une phase d'expérimentation. En 2015, un bilan a été réalisé par les services de l'État. Il établit qu'un tiers des communes a fait l'objet d'une enquête patrimoniale et formule des recommandations visant à conforter le rôle de l'État comme garant du cadre national de l'inventaire général, dans les quatre domaines suivants : les systèmes d'information et les bases de données, l'élaboration des normes méthodologiques et le contrôle de leur mise en oeuvre, la gouvernance de la politique d'inventaire national, et enfin la déclinaison territoriale de cette gouvernance partenariale. Des efforts ont été accomplis en matière d'interopérabilité du dispositif inter-régional Gertrude et pour réaliser une plateforme de diffusion nationale, laquelle reste cependant à l'état de projet. Le ministère indique également qu'une réflexion sera engagée pour moderniser le Conseil national de l'inventaire général du patrimoine culturel.

Cet ensemble monumental fait partie de notre identité collective et de l'attractivité de notre territoire. Le ministère de la culture, tout à fait informé de cette situation, souligne l'importance de l'entretien des monuments, précisant qu'il y consacre environ 15 % de ses crédits de travaux sur les monuments historiques, de même que l'importance de l'aide aux propriétaires privés de monuments historiques. Ainsi, en 2014, l'analyse des crédits exécutés en DRAC a montré que 82 millions d'euros d'aides de l'État ont été attribuées aux propriétaires publics (communes, départements, régions) au titre de l'entretien et de la restauration de monuments protégés et 40 millions d'euros aux propriétaires privés.

Votre rapporteur pour avis estime qu'il faut aller bien plus loin et définir une véritable stratégie nationale pour l'entretien et la valorisation du patrimoine monumental, avec de nouveaux outils fiscaux et réglementaires pour encourager l'usage des monuments historiques - qui ne peuvent pas tous avoir vocation à devenir des musées ni des chambres d'hôtes et qu'il serait dommageable qu'ils soient « bradés » lors de transactions commerciales peu scrupuleuses.

Les propositions de mesures propres à renforcer la protection et la valorisation du patrimoine sont nombreuses dans le débat public, nos collègues députés en ont examiné dans le cadre du projet de loi « création, architecture et patrimoine » - elles vont de la simplification et de l'harmonisation des procédures d'autorisation de travaux, jusqu'au lancement d'un « Loto patrimoine », en passant par le renforcement du dispositif « bâches publicitaires » et aux mesures que notre collègue Vincent Eblé vient de proposer dans un rapport d'information sur les dépenses fiscales visant la préservation du patrimoine historique bâti5(*).

La réforme malvenue du régime fiscal des monuments historiques
par la loi de finances rectificative pour 2014

Dans son rapport d'information précité, Vincent Eblé pointe les conséquences malheureuses de l'article 90 de la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, qui a modifié le régime de l'agrément permettant à une société civile immobilière (SCI) ou à une copropriété de bénéficier du régime fiscal des monuments historiques.

Pour mémoire, l'article 85 de la loi de finances pour 2009 a renforcé les conditions dans lesquelles les propriétaires privés de monuments historiques (classés, inscrits ou labellisés par la Fondation du patrimoine) peuvent comptabiliser parmi leurs charges foncières des charges qu'ils supportent au titre de l'entretien de ces monument, et conséquemment diminuer leur impôt sur le revenu. Proposées par le rapporteur général de l'Assemblée nationale, Charles de Courson, pour ôter ces avantages fiscaux de la boîte à outils de l'optimisation fiscale, ces nouvelles conditions concernent la détention de la propriété : il faut désormais que le propriétaire conserve la propriété directe de l'immeuble, sans s'adjoindre de copropriétaire, pendant au moins quinze ans. Cette condition, cependant, est assortie de trois exceptions : les SCI familiales, les SCI non soumises à l'impôt sur les sociétés et ayant obtenu un agrément du ministère du budget en raison du caractère historique ou artistique du monument ainsi que les copropriétés ayant obtenu ce même agrément.

Sous ces conditions, le propriétaire peut déduire certaines charges foncières de son revenu imposable. La nature exacte des charges déductibles ainsi que le revenu concerné (foncier ou global) dépendent de deux paramètres : l'occupation de l'immeuble et la perception, par le propriétaire, de recettes imposables liées à la gestion de l'immeuble en question (pour plus de détail, voir le rapport de Vincent Eblé).

Or, introduit par amendement gouvernemental, l'article 90 de la loi de finances rectificative pour 2014 a modifié les conditions de délivrance de l'agrément permettant à une SCI ou à une copropriété de bénéficier du régime fiscal des monuments historiques. Le texte antérieur prévoyait que l'agrément était octroyé par le ministre chargé du budget, après avis du ministre chargé de la culture, « lorsque l'intérêt patrimonial du monument et l'importance des charges relatives à son entretien justifient le recours à un tel mode de détention ». Ces deux critères, jugés insuffisamment précis par l'administration fiscale, ont été abandonnés pour restreindre le bénéfice de l'agrément aux seuls monuments classés (l'arrêté doit avoir été pris au moins un an avant la demande d'agrément). Au surplus, l'usage de l'immeuble est désormais strictement encadré : pour prétendre à l'agrément, le bâtiment doit être affecté à l'habitation pour au moins 75 % de ses surfaces habitables. Une dérogation est également possible dans le cas d'un espace culturel non commercial et ouvert au public pendant quinze ans.

Votre rapporteur pour avis s'alarme, comme notre collègue Vincent Eblé, de la réduction progressive du levier fiscal pour encourager les propriétaires privés à entretenir et à restaurer le patrimoine monumental. Des cas très précis ont été signalés de chantiers interrompus, voire abandonnés parce que les conditions d'agrément avaient été modifiées. Ceci, alors que les propriétaires publics ont tendance à ralentir ou à reporter certains de leurs travaux en attendant des jours meilleurs : tout ceci a un effet dépressif sur l'activité des entreprises spécialisées dans les monuments historiques et les métiers d'art. Il est donc devenu urgent que, dans la perspective d'une stratégie nationale pour le patrimoine et sous l'égide du Premier ministre, les différents outils incitatifs soient passés en revue et que les ministères des finances et de la culture travaillent davantage de concert.

Incidemment, l'article 47 du projet de loi de finances abroge, à compter de 2018, le dispositif « ancien Malraux » qui vaut pour les permis de construire déposés avant 2009, date à partir de laquelle il a été remplacé par le « nouveau Malraux » (article 199 tervicies du code général des impôts). Selon les informations communiquées par le ministère des finances, ce « bornage » dans le temps représenterait 3 millions d'euros à compter de 2018, car « l'ancien Malraux » continuerait de fait à s'appliquer. Votre rapporteur pour avis déplore que, sous une apparence de rationalisation, des moyens soient ainsi indirectement enlevés à la restauration du patrimoine historique.

L'article 47 du projet de loi de finances pour 2016

L'article 47 du projet de loi de finances pour 2016 abroge, à compter du 1er janvier 2018, le dispositif « ancien Malraux » - qui permet au propriétaire d'imputer sur son revenu global le déficit foncier résultant de travaux de restauration en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP pour les permis de construire déposés avant le 1er janvier 2009. Après cette date, une nouvelle réduction d'impôt s'applique, dite « nouveau Malraux » et codifiée à l'article 199 tervicies du code général des impôts.

Le dispositif « ancien Malraux » continue toutefois à produire des effets résiduels, à raison des dépenses qui peuvent encore être engagées en application d'un permis ou d'une déclaration antérieure au 1er janvier 2009.

L'imputation sur le revenu global des déficits fonciers est réservée aux propriétaires qui louent le logement ayant fait l'objet de travaux. À cet effet, le propriétaire doit s'engager à affecter le logement pendant une durée de six ans dans un délai de douze mois suivant la fin des travaux.

Les travaux doivent viser à la restauration complète d'un immeuble bâti ; si les restaurations partielles sont exclues du dispositif, il est possible que la restauration complète porte sur une partie du bâtiment.

Les dépenses prises en compte pour la détermination du revenu net foncier comprennent, outre les charges déductibles dans les conditions de droit commun, certaines dépenses spécifiques limitativement énumérées au b ter du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts :

- les dépenses de démolition ;

- les frais d'adhésion à des associations foncières urbaines de restauration ;

- les travaux de reconstitution de toiture ou de murs extérieurs d'immeubles existants ;

- les travaux de transformation en logement de tout ou partie d'un immeuble ;

- les travaux de réaffectation à l'habitation.

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Compte tenu de ces observations, votre rapporteur pour avis du programme 175 propose à votre commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2016.


* 4 En 2012, 612 monuments classés seraient « globalement en péril », soit 4,1 % du parc.

* 5 Dépense fiscale et préservation du patrimoine bâti : concilier maîtrise budgétaire et protection patrimoniale. Rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat, 7 octobre 2015.