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Projet de loi de finances pour 2017 : Écologie, développement et mobilité durables : énergie

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Écologie, développement et mobilité durables : énergie ( avis - première lecture )

B. LES AUTRES CHARGES DE SERVICE PUBLIC : DES SURCOÛTS LIÉS À LA PÉRÉQUATION TARIFAIRE EN BAISSE ET DES DÉPENSES SOCIALES EN HAUSSE

1. Péréquation tarifaire : une facture contenue grâce à l'anticipation d'un moindre recours aux moyens thermiques

Manifestant la solidarité entre la métropole continentale et les territoires insulaires et ultramarins, la péréquation tarifaire permet aux consommateurs des zones dites « non interconnectées » (ZNI)58(*) de bénéficier de tarifs de l'électricité comparables à ceux pratiqués en France continentale en dépit de coûts locaux de production sensiblement plus élevés.

Pesant pour 17 % des charges de service public de l'énergie et près d'1,4 milliard d'euros en 2017, la péréquation tarifaire consiste, en pratique, à compenser les opérateurs historiques - EDF Systèmes électriques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et, depuis l'extension progressive de la péréquation tarifaire à ce territoire décidée par la loi « Transition énergétique »59(*), Électricité et Eau de Wallis-et-Futuna (EEWF) - pour deux types de surcoûts :

les surcoûts de production liés à leurs propres installations, pour un peu plus de 630 millions d'euros ;

et les surcoûts d'achat d'électricité auprès de producteurs tiers dans le cadre de contrats conclus de gré à gré, qui concernent principalement les installations thermiques de production (charbon, fioul, etc.) (720 millions) et de façon résiduelle des énergies renouvelables hors obligation d'achat (26,6 millions), soit un total de 746,6 millions.

Répartition par ZNI des charges liées à la péréquation tarifaire

(en millions d'euros)

 

Surcoûts de production de l'opérateur historique

Surcoûts d'achat des producteurs tiers

Surcoûts totaux

Corse

118,5

104,8

223,3

Guadeloupe

83,9

219,4

303,3

Martinique

95,2

147,0

242,2

Guyane

147,4

18,1

165,5

Réunion

47,2

257,3

304,5

Saint-Pierre-et-Miquelon

25,8

-

25,8

Îles bretonnes

3,4

-

3,4

Mayotte

110,1

-

110,1

Wallis-et-Futuna

2,3

-

2,3

Total

633,7

746,6

1380,3

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Comparés aux charges constatées en 2015 (1,62 milliard d'euros) et prévues en 2016 (1,74 milliard), les coûts devraient diminuer en 2017
(- 6,1 % par rapport à 2016 et - 15,6 % par rapport à 2015) sous l'effet, principalement, d'un moindre recours aux moyens thermiques de production - et donc d'une baisse des coûts d'achat des combustibles60(*) et des quotas d'émission de gaz à effet de serre - lié au retour à une hydraulicité normale, ainsi que de la mise en service, en 2016, d'une nouvelle centrale thermique plus performante en Guadeloupe61(*).

2. Lutte contre la précarité énergétique : une expérimentation du chèque énergie aux premiers résultats encourageants

L'aide aux ménages en situation de précarité s'articule aujourd'hui autour de cinq dispositifs, pour un total estimé en 2017 à 496,9 millions d'euros :

le tarif social de l'électricité, dit « tarif de première nécessité » (TPN) et son équivalent en gaz, dit « tarif spécial de solidarité » (TSS), qui représenteront respectivement 294,4 millions et 108,7 millions d'euros de charges pour 2017 ; ces tarifs se traduisent par une déduction forfaitaire sur la facture des clients en situation de précarité, lorsqu'ils sont titulaires d'un contrat individuel de fourniture62(*) ou, depuis novembre 2013, sur la facture des gestionnaires de résidences sociales en l'absence de facturation individuelle63(*) ;

le chèque énergie, en cours d'expérimentation dans quatre départements64(*) depuis mai 2016 et qui a vocation à se substituer, à terme, aux tarifs sociaux sur l'ensemble du territoire, au plus tard le 1er janvier 2018 ; ce titre spécial de paiement peut servir au règlement des factures d'énergie, quelle que soit leur source, ou à financer des travaux de rénovation énergétique du logement ; en 2017, son coût s'élèvera à 56,7 millions d'euros, dont 28 millions pour les chèques émis dans l'année et 26,7 millions pour l'année précédente, pour laquelle le montant correspondant n'avait pu être inscrit en loi de finances initiale compte tenu de la finalisation du dispositif en mai ;

la contribution des opérateurs d'électricité au fonds de solidarité logement (FSL), qui leur est compensée à hauteur d'un plafond de 20 % des charges supportées au titre du TPN, soit 28,6 millions d'euros pour 2017 ;

- enfin, l'afficheur déporté, qui permet aux bénéficiaires des tarifs sociaux équipés d'un compteur communicant d'accéder à leurs données de consommation, exprimées en euros - et en temps réel pour l'électricité -, et dont le coût est estimé en première approche, pour 2017, à 8,5 millions d'euros.

Si l'on observe une montée en charge du nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux entre 2011 et 2015 - grâce notamment à l'élargissement des critères d'éligibilité ou à l'automatisation de l'attribution -, ce nombre continue à progresser légèrement en 2016 et 2017 mais semble désormais plafonner autour de 3,3 millions de ménages bénéficiaires, alors que la cible des foyers en situation de précarité énergétique atteindrait plutôt les 4 millions.

Évolution du nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie

(en millions de bénéficiaires, chaque fin d'année considérée)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Tarif de première nécessité (TPN) (électricité)

0,6

1,2

1,6

2,3

3,2

3,3

3,34

Tarif spécial de solidarité (TSS) (gaz)

nc

nc

0,7

1,0

nc

1,4

1,4

Commission des affaires économiques, d'après les éléments figurant dans les délibérations de la CRE des 15 octobre 2014, 15 octobre 2015 et 13 juillet 2016 et les réponses du Gouvernement

Pour pallier ces difficultés de ciblage - et remédier aussi à l'inéquité de traitement selon l'énergie de chauffage utilisée -, le chèque-énergie, d'un montant moyen d'environ 150 euros par foyer, sera désormais attribué sur la base d'un critère fiscal unique - le revenu fiscal de référence par unité de consommation -, évitant ainsi les pertes liées aux croisements de fichiers complexes. Le coût associé atteindra 56,7 millions en 2017, dont 28,7 au titre de la régularisation des sommes déjà engagées en 2016

Du reste, les premiers résultats disponibles de l'expérimentation attestent de l'efficacité du nouveau dispositif en termes d'atteinte des publics cibles, le nombre de bénéficiaires du chèque énergie ayant crû de 37 % par rapport au nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux.

Premiers retours de l'expérimentation du chèque énergie

 

Nombre de bénéficiaires du chèque énergie
en 2016

Nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux
début 2016

Évolution

Ardèche

19 391

13 000

+49 %

Aveyron

17 145

10 000

+72 %

Côtes-d'Armor

32 928

20 500

+61 %

Pas-de-Calais

103 692

82 700

+25 %

Total

173 226

126 200

+37 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire

En extrapolant ces chiffres à l'échelle nationale, ce seraient ainsi autour de 3,8 à 4 millions de bénéficiaires qui pourraient être concernés.

Il reste que, contrairement aux tarifs sociaux qui venaient automatiquement en déduction de la facture d'électricité ou de gaz, le chèque énergie suppose une démarche active du bénéficiaire pour choisir son affectation - paiement des factures ou financement de travaux - et en faire part à l'Agence de services et de paiement (ASP) qui en assure la gestion, d'où l'importance de l'information délivrée aux usagers. Dans le cadre de l'expérimentation, un peu plus de 55 % des chèques avaient été effectivement utilisés cinq mois après leur distribution, dont une part encore très marginale pour le financement de travaux.

Sur ce dernier point, votre rapporteur regrette toutefois une complexité introduite dans le dispositif65(*) qui obligera les bénéficiaires qui souhaiteraient affecter un ou plusieurs chèques énergie à des travaux réalisés au-delà de leur période de validité - fixée au 31 mars de l'année suivant celle de leur émission - à les échanger auprès de l'ASP contre un ou des chèques de même valeur mais dont la validité sera prolongée de deux ans. Si le Gouvernement en convient mais l'explique par la difficulté à gérer deux dates de validité sur le même chèque selon le type d'utilisation, il est à espérer qu'une solution moins contraignante pourra être trouvée d'ici à la phase de généralisation.

3. Un soutien aux installations de cogénération dont les modalités évoluent

En produisant simultanément de la chaleur et de l'électricité, les installations de cogénération au gaz naturel génèrent des économies d'énergie grâce à de meilleurs rendements énergétiques et contribuent à la baisse des émissions de gaz à effet de serre lorsque l'électricité produite se substitue, en hiver, à la production fossile, ce qui justifie le régime de soutien public porté par le présent programme à hauteur de 565,6 millions d'euros en 2017.

Historiquement, ce soutien a pris la forme :

pour les installations de moins de 12 MW, de tarifs d'achat pour l'électricité produite en hiver ; au 1er janvier 2016, le parc soutenu comptait 561 installations66(*) pour une puissance totale de 1 903 MW, une production électrique totale de 5,4 TWh à l'hiver 2015-2016 et un coût de 505,6 millions prévu pour 2017 ; ces contrats d'achat ont vocation à s'éteindre progressivement d'ici 12 ans ;

pour les installations de plus de 12 MW, par une prime transitoire à la puissance67(*) qui les rémunère pour leur disponibilité jusqu'à la mise en place du marché de capacités cet hiver ; 27 installations étaient concernées, pour une garantie totale s'élevant en moyenne à 1,8 GW et un montant total de primes versées en 2016 évalué par la CRE à 68,2 millions ; le dispositif prenant fin au 31 décembre 2016, aucun crédit n'est inscrit pour 2017.

En application des nouvelles lignes directrices européennes encadrant les aides d'État à l'énergie telles que mises en oeuvre par la loi « Transition énergétique », le soutien aux nouvelles installations se traduira :

en-deçà de 300 MW, par des tarifs d'achat garantis ;

jusqu'à 1 MW, par le bénéfice du nouveau complément de rémunération ;

le cas échéant, entre 1 MW et 12 MW, par des appels d'offres, qui ne sont pas prévus à ce stade - l'accent étant mis sur la transition vers la cogénération renouvelable - mais pourraient être envisagés à terme pour renouveler en partie le parc d'installations existantes sur des réseaux de chaleur ;

au-delà de 12 MW, par un nouveau dispositif introduit par la loi « Transition énergétique »68(*) consistant à attribuer par appels d'offres un complément de rémunération aux installations alimentant des sites consommant de la chaleur en continu dits « calo-intensifs » et qui s'engageront soit à investir dans la cogénération biomasse, soit à incorporer un taux croissant de biogaz dans leur approvisionnement. 60 millions sont prévus en 2017 pour financer ces appels d'offres.

4. Des frais de support liés à la dette contractée auprès d'EDF

Comme indiqué plus haut et bien que l'on puisse s'étonner d'une telle affectation, les « frais de support » (99,9 millions d'euros) recouvrent pour l'essentiel le paiement des intérêts associés au déficit cumulé de compensation des charges de service public supporté par EDF à partir de 2009. Le montant inscrit pour 2017, soit 99,6 millions, est certes légèrement supérieur aux 99,3 millions initialement prévus dans l'échéancier fixé par l'arrêté de mai 2016 mais tient compte, selon le Gouvernement, d'une « révision prochaine à la hausse afin de tenir compte du déficit 2015 constaté par la CRE ».

En outre, ces frais de support financent, à hauteur de 300 000 euros, les frais de service de la Caisse des dépôts et consignations correspondant aux opérations de compensation aux opérateurs de leurs charges de service public.

5. Un budget du Médiateur national de l'énergie en baisse

Auparavant fixé par arrêté interministériel et alimenté pour moitié par la CSPE et pour l'autre par la CTSSG, le budget du Médiateur de l'énergie intègre désormais le budget de l'État.

Pour exercer ses missions - participer à l'information des consommateurs sur leurs droits et proposer des solutions à leurs litiges avec les entreprises du secteur de l'énergie69(*) - le Médiateur disposera en 2017 d'une subvention de 5,33 millions d'euros, en baisse de 6,5 % par rapport à 2016 mais qui reste cohérente avec la dernière exécution budgétaire connue (5,38 millions de budget réalisé en 201570(*)).

Du reste, le Médiateur rappelle qu'il a « depuis 2012 (...) volontairement réduit son budget (- 10.8%, soit 704 000 €) et renoncé à 5 ETP [pour un plafond d'emplois désormais fixé à 41 ETP], afin de contribuer à l'effort budgétaire public ».


* 58 Qui couvre les territoires suivants : Corse, Martinique, Guadeloupe, La Réunion, Guyane, Mayotte, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre et Miquelon, Saint Martin, Saint Barthélémy, les îles bretonnes de Molène, d'Ouessant, de Sein, l'archipel des Glénan et l'île anglo-normande de Chausey. Les collectivités territoriales autonomes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie ne sont pas assimilées aux ZNI.

* 59 Art. 214 de la loi et ordonnance n° 2016-572 du 12 mai 2016 prise sur son fondement.

* 60 Dans un contexte par ailleurs marqué par la baisse des prix à terme constatés sur le marché des matières premières.

* 61 Source : annexe 1 à la délibération de la CRE du 13 juillet 2016.

* 62 En gaz, les clients résidant dans un logement chauffé collectivement perçoivent également un versement forfaitaire en fonction du nombre d'unités de consommation du foyer.

* 63 Les personnes physiques bénéficiaires peuvent aussi prétendre à la gratuité des mises en service ainsi qu'à une réduction de 80 % sur les interventions pour impayés.

* 64 Ardèche, Aveyron, Côtes d'Armor et Pas-de-Calais.

* 65 Art. R. 124-13 du code de l'énergie, créé par le décret n° 2016-555 du 6 mai 2016 relatif au chèque énergie.

* 66 Alimentant principalement en chaleur des réseaux de chaleur, des serres ou des chaufferies.

* 67 D'abord instaurée par l'art. 43 de la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 puis, après son abrogation par le Conseil constitutionnel (décision n° 2014-410 QPC du 18 juillet 2014), par l'article 21 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014.

* 68 Art. 159 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015.

* 69 Et ce pour toutes les énergies de consommation domestiques (électricité, gaz mais aussi GPL, fioul, bois et autres énergies de chauffage) depuis la loi « Transition énergétique ».

* 70 Soit un taux d'exécution de 93 % sur un budget prévisionnel établi à 5,811 millions. Source : rapport d'activité 2015 du Médiateur national de l'énergie.