II. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES » : DES CRÉDITS CONCENTRÉS SUR L'ACCOMPAGNEMENT DES ANCIENS MINEURS ET DES DÉPENSES FISCALES IMPORTANTES MAIS INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
Les crédits du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » financent pour l'essentiel trois actions d'importance budgétaire très inégale :
- la garantie des droits et l'accompagnement des anciens mineurs après l'arrêt de l'exploitation minière, qui mobilise à elle seule près de 93 % des crédits du programme (424,3 millions d'euros en 2017) ;
- la lutte contre le changement climatique , qui finance pour l'essentiel le dispositif national de surveillance de la qualité de l'air et est dotée de 27,5 millions d'euros, soit 6 % du programme ;
- enfin, la mise en oeuvre de la politique énergétique , qui sous cet intitulé trompeur couvre des dépenses disparates (subvention versée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), contrôle de la qualité des carburants, etc.) pour un peu plus de 4 millions d'euros et 1 % du programme.
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Programme 174
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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2015 |
2016 |
2017 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Politique de l'énergie |
5 359 000 -8,0 % |
4 143 723 -22,7 % |
4 051 900 -2,2 % |
5 804 191 -6,2 % |
4 158 209 -28,2 % |
4 051 900 -2,6 % |
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Gestion économique
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503 803 223 - 8,2 % |
473 986 000 -5,9 % |
423 584 060 -10,6 % |
506 903 223 -8,4 % |
476 326 000 -6,0 % |
424 284 060 -10,9 % |
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Lutte contre
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30 441 000 -11,8 % |
27 949 546 -8,2 % |
27 519 762 -1,5 % |
30 441 000 -11,8 % |
27 949 546 -8,2 % |
27 519 762 -1,5 % |
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Soutien |
1 168 147 -29,1 % |
1 151 842 -1,4 % |
1 115 563 -3,1 % |
1 168 147 - 29,1 % |
1 151 842 -1,4 % |
1 115 563 -3,1 % |
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Total |
540 771 370 -8,4 % |
507 231 111 -6,2 % |
456 271 285 -10,0 % |
544 316 561 -8,6 % |
509 585 597 -6,4 % |
456 971 285 -10,3 % |
Sources : projets annuels de performances des projets
de loi de finances pour 2016 (pour 2015)
et pour 2017 (pour 2016 et
2017)
Compte tenu de ce périmètre très déséquilibré au profit de la gestion de « l'après-mines », la dotation du programme diminue logiquement, chaque année, à mesure de la disparition des anciens mineurs et de leurs conjoints. En 2017, la baisse s'accentuera encore, à - 10 % en autorisations d'engagements (AE) et - 10,3 % en crédits de paiement (CP) (contre respectivement - 6,2 % et - 6,4 % l'an dernier), pour une enveloppe totale de 456,3 millions d'euros en AE et 457 millions en CP.
En outre, on rappellera qu'en 2015 et 2016, le programme a été ou devrait être abondé en loi de finances rectificative de 250 millions d'euros supplémentaires pour financer l'« enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE), ce qui pose question au regard de la sincérité et de l'exhaustivité du cadre budgétaire initial voté par le Parlement.
A. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE DE L'APRÈS-MINES EN LIGNE AVEC L'ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE
1. Budget de l'après-mines : une contraction des dépenses cohérente avec la baisse régulière du nombre des bénéficiaires
a) Les dispositions sociales
Pour assurer la pérennité des droits sociaux des anciens mineurs et de leurs familles après la fermeture des entreprises minières ou ardoisières, l'État a créé, en 2004, un établissement public administratif dédié, l'Agence nationale pour la garantie des droits mineurs (ANGDM), au financement duquel sont consacrés la quasi-intégralité (91 %, soit 386,6 millions d'euros) des crédits de l'action « Gestion économique et sociale de l'après-mines ».
Au titre de ses dépenses d'intervention , l'ANGDM exerce deux missions principales :
- elle verse, à plus de 110 000 bénéficiaires 71 ( * ) , une centaine de prestations différentes qui correspondent, pour l'essentiel, aux avantages en nature (chauffage et logement) prévus par le statut du mineur (312,4 millions d'euros en 2017, contre 327,4 millions en 2016) ou à des prestations de pré-retraite et prestations assimilées (65,4 millions en 2017, contre 73,1 millions en 2016) ;
- elle assume par ailleurs les obligations de l'employeur pour les anciens salariés des Charbonnages de France (CdF) qui sont encore titulaires d'un contrat de travail, soit moins de 150 agents fin 2015 72 ( * ) , pour un coût évalué à 11,9 millions en 2017 (contre 13,8 millions un an plus tôt).
L'ensemble des postes de dépenses décroît logiquement avec la baisse régulière du nombre des bénéficiaires , dont la moyenne d'âge atteint 73 ans pour les ayants-droit et 83 ans pour les conjoints survivants. Entre 2013 et 2017, les dépenses d'intervention (-24,8 %) auront diminué dans une proportion comparable à celle du nombre des bénéficiaires (-18,5 %) , comme présenté dans le tableau ci-après.
Évolution comparée, sur la période
2013-2017, des effectifs des bénéficiaires
et des
dépenses d'intervention après retraitement de l'ANGDM
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Nombre de bénéficiaires (effectifs moyens annuels) |
Dépenses d'intervention
retraitées
|
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2013 |
138 475 |
517,3 |
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2014 |
131 816 |
481,2 |
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2015 |
125 070 |
446,9 |
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2016 (prévision) |
118 800 |
414,1 |
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2017 (prévision) |
112 900 |
389,2 |
|
Évolution 2013-2017 |
- 18,5 % |
- 24,8 % |
Commission des affaires économiques d'après les réponses aux questionnaires budgétaires 2015 et 2016 et les compléments apportés par le Gouvernement
Le budget de fonctionnement de l'agence (14,1 millions d'euros prévus en 2017) suit la même tendance mais diminue cependant moins rapidement que le nombre des bénéficiaires . Malgré la poursuite de la réduction de la masse salariale 73 ( * ) , qui en représente plus des trois-quarts, et des efforts engagés pour maîtriser les dépenses, notamment par le regroupement des implantations de l'agence (26 sites en 2016 contre 46 en 2014), les charges de fonctionnement sont, cette année encore, impactées négativement par plusieurs facteurs :
- le vieillissement des populations concernées , qui mobilise davantage de personnels pour assurer un niveau plus élevé de qualité de service ;
- la gestion d'un nombre équivalent de prestations servies , malgré la baisse du nombre des bénéficiaires ;
- enfin, et surtout, l'augmentation continue du nombre des contentieux , qu'il s'agisse des contentieux sociaux propres à l'agence (1 301 contentieux en cours au 31 décembre 2015, contre 1 203 fin 2014 et 1 111 fin 2013) ou de ceux gérés pour le compte du liquidateur de CdF (844 fin 2015, contre 811 fin 2014).
Dans les deux cas, la hausse des contentieux tient principalement aux demandes croissantes d'indemnisations pour « préjudice d'anxiété » lié à une exposition à l'amiante ou à d'autres produits cancérigènes (875 contentieux ouverts fin 2015). Or, s'il est peu probable que l'ANGDM doive supporter in fine la charge d'une éventuelle condamnation 74 ( * ) , son assignation en justice par certains requérants, aux côtés du liquidateur de CdF, l'oblige néanmoins à provisionner ce risque dans ses comptes (à hauteur de 25 millions d'euros, sur une provision totale pour litiges de près de 58,5 millions).
Au-delà de son périmètre historique, l'agence gère enfin, depuis 2012, l'action sanitaire et sociale du régime minier de sécurité sociale . Le financement des dépenses correspondantes (prestations, masse salariale et fonctionnement) étant assuré par un transfert du régime - à hauteur de 47,5 millions en 2016 -, cette mission n'a pas d'impact sur le programme 174.
Au total, le budget de l'ANGDM (hors action sanitaire et sociale) est financé à 98 % par les ressources d'État retracées dans le programme et pour le solde par des ressources propres et de l'autofinancement 75 ( * ) ; il devrait atteindre 394,3 millions d'euros en 2017 .
*
Dans son volet social, l'action « Gestion économique et sociale de l'après-mines » finance encore :
- le remboursement par l'État des dépenses de retraites anticipées versées par la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) aux anciens mineurs dans le cadre des plans sociaux mis en place lors des fermetures de CdF, des Mines de potasse d'Alsace (MDPA) et des mines de Salsigne, à hauteur de 10,2 millions d'euros en 2017 contre 14,4 millions en 2016 ;
- le versement, par la par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), des pensions des anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc et de Tunisie (9,3 millions d'euros pour 2017).
b) Les dépenses de réhabilitation et de reconversion des anciens bassins miniers
Avec la fin des dernières interventions du fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) - pour lesquels seuls 700 000 euros de crédits de paiement sont encore prévus en 2017 en couverture d'autorisations d'engagement ouvertes antérieurement -, les dépenses de réhabilitation financées se limitent désormais aux fonds alloués aux Mines de potasse d'Alsace (MDPA), à hauteur de 17,5 millions pour 2017, pour achever la liquidation de la société, initiée en 2009.
Outre les coûts de la structure de liquidation, les sommes engagées couvrent l'entretien des bâtiments de surface et des installations souterraines et doivent surtout permettre de traiter le site de stockage souterrain de déchets ultimes de Stocamine , tâche qui s'avère particulièrement délicate.
Après plusieurs expertises, un confinement sur site après retrait préalable de plus de la moitié de la masse de mercure contenue dans les déchets avait d'abord été décidé, fin 2012, avant qu'une nouvelle concertation, ouverte en réponse aux inquiétudes exprimées sur le plan local, n'aboutisse début 2014 à un scénario de fermeture comportant un retrait préalable plus important, soit jusqu'à 93 % du mercure contenu 76 ( * ) .
Depuis, le nouveau dossier de demande d'autorisation de fermeture a été adapté pour tenir compte des avis de l'autorité environnementale et de la tierce-expertise, qui ont globalement validé la démarche tout en identifiant certains axes d'améliorations. Les difficultés rencontrées lors des premières opérations de retrait des déchets réalisées en 2014 - décollement du toit des galeries, risques d'éboulement - ralentissent cependant fortement la cadence de stockage et rendent incertaines les prévisions de calendrier en vue d'une fermeture définitive . En fonction de l'évolution des opérations, les crédits pourraient être portés à 27,6 millions d'euros en 2018 et 30 millions en 2019.
2. Lutte contre le changement climatique : vers une stabilisation des crédits dédiés à la surveillance de la qualité de l'air
Après la forte contraction observée ces deux dernières années (- 11,8 % en 2015 et - 8,2 % en 2016 77 ( * ) ) qui tranchait avec la priorité affichée par les autorités en la matière, la baisse des crédits de l'action « Lutte contre le changement climatique » devrait être contenue en 2017 (- 1,5 %), à 27,5 millions d'euros .
Cette action finance avant tout le dispositif national de surveillance de la qualité de l'air (à hauteur de 24,5 millions d'euros, en baisse de 2,8 % par rapport à 2016) qui s'appuie :
- au niveau local, sur le réseau des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), en cours de réorganisation pour s'adapter, à la demande du Gouvernement, à la nouvelle carte des régions : d'ici à la fin de l'année, les AASQA passeront ainsi de 28 (22 en métropole et 6 en outre-mer) à 19 (une par nouvelle région métropolitaine et toujours 6 en outre-mer). Chargées de collecter les données sur la qualité de l'air ambiant, d'informer le public et de soutenir les pouvoirs publics, ces associations bénéficient d'un financement tripartite de l'État (porté par la présente action et stable cette année à 18,7 millions d'euros ), des collectivités et des industriels (dont les dons sont déductibles de la taxe générale sur les activités polluantes) ;
- et au plan national, sur le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA), qui assure la coordination scientifique et technique du réseau (4,6 millions), et sur le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA), en charge des inventaires annuels d'émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques (1,2 million).
Dans une enquête parue en janvier dernier 78 ( * ) , la Cour des comptes jugeait « le dispositif de surveillance de la qualité de l'air [...] efficace » tout en appelant à une meilleure prise en compte « des polluants dont la nocivité a été identifiée plus récemment, comme les pesticides ou les particules ultrafines ».
Au-delà du dispositif de mesure de la qualité de l'air financé par le programme, la lutte contre la pollution de l'air est aussi mise en oeuvre au travers de nombreux outils :
- une réglementation nationale régulièrement renforcée sur les émissions polluantes - à titre d'exemple, on citera l'interdiction récente, par la loi « transition énergétique » du 17 août 2015, de l'utilisation des produits phytosanitaires dans l'espace public ;
- des possibilités nouvelles offertes par la même loi aux collectivités ou aux entreprises : création de zones à circulation restreinte, avantages de stationnement et de péages pour les véhicules les moins polluants, indemnité kilométrique vélo, etc. ;
- diverses mesures visant à réduire la part du diesel dans le parc automobile : rapprochement en cinq ans de la fiscalité du gazole et de l'essence entamé l'an dernier, fin annoncée de l'avantage fiscal accordé au diesel pour les flottes d'entreprises ou encore prime à la conversion des « vieux diesel » pour l'achat d'un véhicule électrique ;
- ou encore des plans d'actions déclinés aux niveaux national, régional et local : plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), qui devrait être soumis à consultation du public d'ici à la fin de l'année ; schémas régionaux climat air énergie (SRCAE), qui ont tous été adoptés ; enfin, plans de protection de l'atmosphère (PPA) établis dans les zones en dépassement et les agglomérations de plus de 250 000 habitants et qui couvrent aujourd'hui 47 % de la population française.
Il reste que, comme la Cour des comptes le rappelait dans l'enquête précitée, « malgré une diminution régulière et parfois prononcée des émissions depuis 1990, certaines zones du territoire métropolitain restent dans une situation non conforme en matière de concentration de polluants , en particulier pour l'ozone, les particules fines et le dioxyde d'azote ». Ainsi, même si la France se situe dans la moyenne européenne - en 15 e position sur 27 avec un taux moyen de dépassement des normes de concentration de 5 % -, elle est engagée dans un contentieux avec la Commission européenne dans certaines zones pour les deux dernières substances citées.
En outre, votre rapporteur note à nouveau cette année, que l'indicateur de performance retenu pour évaluer l'efficacité de cette politique, comparant les émissions de gaz à effet de serre par habitant d'une année sur l'autre, reste peu pertinent dès lors qu'il dépend, pour beaucoup, des aléas climatiques de l'année considérée.
3. Politique de l'énergie : un intitulé trompeur pour des dépenses très limitées et disparates
Sous cet intitulé très ambitieux, l'action « Politique de l'énergie » ne retrace budgétairement que quelques dépenses de fonctionnement très limitées ( 4 millions d'euros au total) et diverses, dont :
- la subvention versée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) pour l'exercice de ses deux missions d'intérêt général (2,8 millions d'euros en 2017, contre 2,95 millions en 2016 79 ( * ) ) : l'inventaire triennal des déchets radioactifs et l'assainissement de sites pollués ou la reprise de déchets « orphelins » ;
- le contrôle de la qualité des carburants (697 000 euros en 2017, soit un montant identique à 2016), pour lequel 600 prélèvements en métropole et une quarantaine outre-mer seront réalisés dans les stations-services en 2017, ainsi que 200 prélèvements dans des dépôts de carburants ;
- les frais de fonctionnement du Conseil supérieur de l'énergie (CSE), à hauteur de 217 000 euros, ou ceux du comité local d'information et de suivi (CLIS) du laboratoire souterrain de recherche de Bure - préalable à la réalisation à la réalisation du centre industriel de stockage géologique de déchets radioactifs (Cigéo) - et financé à parité par l'État et les opérateurs du nucléaire concerné (EDF, Areva et le CEA) (157 500 euros chacun).
L'essentiel des moyens budgétaires dédiés à la politique énergétique est en fait porté par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durable » qui finance, pour 2,27 milliards d'euros en 2017 (contre 2,4 en 2016) :
- la masse salariale de l'ensemble du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer (MEEM) 80 ( * ) et de trois autorités administratives indépendantes 81 ( * ) (2 milliards), dont 56,3 millions d'euros pour les personnels dédiés à la mise en oeuvre des politiques du programme 174 - c'est-à-dire la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) (218 ETPT contre 223 en 2016) et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) (550 ETPT, contre 552 en 2016 82 ( * ) ) ;
- les activités dites de « soutien » du ministère (systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, immobilier et moyens de fonctionnement, formation, action sociale, prévention des risques professionnels et action internationale) (263 millions d'euros). En complément, le programme 174 comporte une dernière action, « Soutien », qui couvre certaines dépenses de fonctionnement propres au programme (personnels mis à disposition, informatique métier, formation, frais de mission et communication), pour 1,1 million d'euros .
* 71 118 800 attendus en 2016 et 112 900 en 2017 (effectifs annuels moyens).
* 72 142 agents au 31 décembre 2015 dont 69 seulement (soit 49 %) sont encore en situation d'activité.
* 73 Les emplois sous plafond devant passer de 153 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2015 à 148 en 2016 puis 145 en 2017.
* 74 Dès lors que la très grande majorité des requérants ne fait pas partie des salariés dont les contrats de travail lui ont été transférés.
* 75 Les ressources propres de l'agence correspondent principalement à la refacturation des personnels de CdF mis à disposition d'autres employeurs et au produit des conventions de gestion signées avec des entreprises exploitantes. L'autofinancement est quant à lui prélevé sur le fonds de roulement de l'agence, qui diminue fortement (-37,2 % entre 2013 et 2016, à 41,4 millions d'euros).
* 76 Compte tenu des incertitudes et aléas techniques, un scénario de repli, intégrant le retrait d'au moins 56 % du mercure contenu, a aussi été demandé à l'exploitant.
* 77 Qui s'expliquait, pour 2015 au moins, par la non reconduction de certaines dépenses liées à la COP21 et par la fin de l'effort budgétaire consenti à partir de 2013 pour accélérer l'élaboration des plans de protection de l'atmosphère (PPA) et la révision du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA)
* 78 Cour des comptes, Les politiques publiques de lutte contre la pollution de l'air, rapport rendu public le 21 janvier 2016.
* 79 À rapporter au budget total de l'ANDRA (349,5 millions d'euros en 2016) alimenté, pour l'essentiel, par une ressource fiscale affectée - la taxe dite « de recherche » additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) - et des ressources propres - contrats commerciaux pour l'enlèvement des déchets et l'exploitation et la surveillance des centres de stockage.
* 80 À l'exception de celle de l'Autorité de sûreté nucléaire, portés par le programme 181 « prévention des risques ».
* 81 Commission nationale du débat public (CNDP), Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) et, à partir de 2017, Commission de régulation de l'énergie (CRE).
* 82 40 % environ des effectifs sont dédiés à la compétence « énergie, air et climat », les 60 % restants se consacrant à l'activité « véhicules » (contrôle technique et réception des véhicules).