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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

B. UN RÉSEAU CONSULAIRE EN CONSTANTE ADAPTATION

Au 1er janvier 2016, le réseau consulaire est constitué de 213 postes (221 au 1er janvier 2015), dont 89 consulats et consulats généraux (-2), 120 sections consulaires d'ambassade (-6), deux chancelleries détachées, une antenne consulaire et un bureau français (Taipei). Il est complété par un réseau très dense d'environ 500 agences consulaires (512 agences tenues par des consuls honoraires au 1er août 2016).

QUI SONT LES CONSULS HONORAIRES ?

Les consuls honoraires relèvent des dispositions de la convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963.

Leur statut est fixé par le décret no 76-548 du 16 juin 1976. Ce ne sont pas des agents de l'État mais des particuliers qui exercent leurs fonctions à titre bénévole. Ils sont choisis pour leur bonne connaissance de la communauté française et des principaux décideurs locaux. Ils ne sont pas obligatoirement français. Sur les 512 consuls honoraires actuellement en fonction, 304 sont français (dont 105 binationaux) et 208 ne le sont pas.

Des subventions de fonctionnement peuvent être accordées aux agences consulaires qui accueillent un nombre important de compatriotes. En 2015, une enveloppe de 1,2 million d'euros a ainsi été répartie entre elles.

La charge de travail qui leur incombe est très lourde et s'accroît régulièrement. Outre leur mission traditionnelle de protection et d'assistance aux Français résidents ou de passage en difficulté, ils assurent désormais un véritable travail d'administration d'une communauté (recueil des demandes d'inscription au Registre, remise de passeports, réception des demandes d'aides diverses....) qui nécessite bureau et secrétariat.

Les consuls honoraires prennent part à la mise en oeuvre de la diplomatie économique. Grâce à leur connaissance fine de la région dans laquelle ils sont implantés, ils sont souvent de véritables « apporteurs d'affaires » pour les opérateurs économiques français et, à ce titre, mis à contribution par les différents services de l'ambassade. Ils sont également impliqués dans l'organisation des élections : ils assurent la diffusion de l'information auprès de la communauté française, peuvent, lorsqu'ils sont Français, établir des procurations et tiennent très fréquemment les bureaux de vote.

Extrait du rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France (2015).

Ce réseau ne cesse d'évoluer, renforçant sa présence là où la population française a des besoins, particulièrement en Afrique et en Asie, et se repliant dans les endroits qui s'y prêtent, du fait d'une population stable et d'un environnement favorable (en Europe, en Amérique du Nord notamment).

Quelques fermetures de postes consulaires sont intervenues, certaines étant compensées par l'ouverture d'agences consulaires : Garoua et Valence (2009), Palma et Saint-Louis (2010) Calgary, Majunga et Tamatave en (2013), Turin et Porto (2015) et Diego Suarez (2016). Quelques postes consulaires ont également été ouverts : Erbil (2009), Kigali, Almaty et Djouba (2010-2011).

Dans un contexte contraint par les objectifs de réduction de la dépense publique, l'universalité du réseau a pu être préservée grâce à des adaptations :

transformations de consulats en sections consulaires d'ambassades : Yaoundé (2009) ; Luxembourg, Djibouti et Cotonou (2011) ;

transformation de consulats généraux en postes consulaires à gestion simplifiée (PSG), structures légères, dont les attributions en matière de gestion des communautés françaises sont limitées à la protection consulaire stricto sensu (assistance d'urgence, protection des détenus) et à l'organisation des élections, toutes les autres tâches administratives (inscription au Registre, délivrance de titres d'identité et de voyage, tenue des listes électorales...) étant effectuées par un autre poste consulaire (dit « poste de rattachement »). Ont été concernés les postes de Kyoto et Haïfa, (2009), Moncton (2010), Ekaterinbourg (2012), Saint-Pétersbourg (2015) et Edimbourg (2016). Certains postes à gestion simplifiée sont adossés à une structure française présente telle qu'un institut français ou un bureau d'Ubifrance, comme à Hambourg, à Düsseldorf, à Naples ou encore à Saint-Pétersbourg ;

Les Français détenus à l'étranger

2 695 Français sont recensés4(*) comme détenus dans le monde, dont moins de 8 % de femmes. Les Français détenus pour des infractions à la législation sur les stupéfiants représentent environ 35 % de cette population carcérale.

Ce pourcentage s'élève à environ 60 % pour la zone Afrique du Nord et celle d'Amérique centrale et Amérique du Sud. Sur l'ensemble du monde, 39% des dossiers sont liés à des motifs de droit commun, 4 % étant liés à des infractions à caractère sexuel.

La majorité des détenus français est localisée en Europe occidentale (presque 70 % du total), notamment dans les pays frontaliers de la France (Espagne en particulier). L'Afrique du nord, essentiellement le Maghreb, est l'autre zone du monde dans laquelle le nombre de détenus français est le plus élevé (8 %). Puis viennent l'Asie-Océanie, l'Afrique francophone, l'Amérique centrale et du Sud et l'Amérique du nord (respectivement environ 4 % pour chaque zone).

Les transferts de fonds mensuels par voie de chancellerie au bénéfice des détenus s'élèvent en moyenne à 5 500 euros.

Certains postes relèvent des difficultés à exercer la protection consulaire auprès des détenus double nationaux prévue par l'article 36 de la Convention du 24 avril 1963 sur les relations consulaires.

Source : MAEDI

- la fermeture de sections consulaires dans le cadre de la transformation d'ambassades en postes de présence diplomatique (PPD). Comme les PSG, ces derniers ne conservent que des missions consulaires résiduelles, la mission de protection consulaire d'urgence, les autres fonctions consulaires (état civil, documents d'identité, visas...) étant prises en charge par le poste de rattachement. Une première vague s'est traduite par la fermeture entre 2014 et 2015 des sections consulaires en Guinée Bissau, Brunei, Honduras, Trinidad et Tobago, Papouasie-Nouvelle Guinée, Zambie, Népal, Cap Vert, Jamaïque et Namibie. Une seconde vague a concerné les sections consulaires au Paraguay (juin 2016), au Botswana, en Moldavie et au Monténégro (juillet 2016) et concernera le Soudan du Sud en décembre 2016.

Le Nicaragua, le Salvador, les Seychelles, Fidji et le Turkménistan passeront au format PPD en 2017, le Suriname à horizon 2018 (cf. tableau en annexe C).

- le regroupement d'activités telles que l'état civil dans certains postes consulaires en Allemagne (Berlin), en Espagne (Madrid), en Italie (Rome), aux Etats-Unis (Washington et Los Angeles) et au Québec (Montréal) ;

- la rationalisation et la mutualisation des fonctions support dans les postes à réseau (Etats-Unis, Algérie, Maroc...).

On notera toutefois :

- la restitution des compétences gérées par les pôles consulaires régionaux, en Europe centrale avec la dissolution en janvier 2015 du pôle régional de Vienne ou la restitution à Panama de ses compétences consulaires (gérées auparavant par le poste de San José). En 2016, les compétences en matière de délivrance des titres de voyage aux Français résidant en Uruguay, assurée par le consulat général de France à Bueno Aires seront restituées à Montevideo ;

- le rehaussement en 2015 du consulat général à Recife (Brésil) en consulat général de plein exercice ;

- le rehaussement en consulat général de Johannesburg (2015) et du Cap (2016).

A l'issue de ces évolutions, le réseau consulaire français se maintient au premier rang mondial par l'éventail des services offerts, notamment en regard de ce que proposent nos principaux partenaires européens.


* 4 Seuls sont recensés les Français ayant signalé leur situation aux consulats.