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Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Action extérieure de l'État ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 23 NOVEMBRE 2016

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M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure. - J'ai été tenté de reprendre mon discours de l'an dernier et de me contenter de dire : cette année c'est pareil, mais en pire !

Je vais néanmoins tâcher de balayer les grandes lignes du projet de budget de l'action culturelle extérieure de l'État et de replacer les évolutions proposées dans la perspective du quinquennat qui s'achève.

Le programme 185, « diplomatie culturelle et d'influence », doté de quelque 700 millions d'euros, représente un petit quart des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » qui pèse 3 milliards d'euros.

Les crédits du programme 185, hors tourisme, devraient passer sous la barre des 680 millions d'euros l'an prochain ; en 2012 ils dépassaient 750 millions d'euros. C'est une érosion de près de dix points sur le quinquennat, justifiée par la réduction des dépenses publiques.

L'an dernier, la baisse avait été particulièrement drastique : moins 4 %. Cette année, elle n'est que de 1,2 %, mais fait suite à une longue série de baisses successives. Nous arrivons « à l'os » : les postes diplomatiques ont été essorés, ils ont fait toutes les économies imaginables, recherché tous les cofinancements possibles, mais nous arrivons au bout des efforts envisageables. Je crains que nous ne finissions par décourager nos diplomates qui, avec le temps, sont devenus de véritables spécialistes ès gestion de bouts de chandelles !

Le français est la sixième langue parlée dans le monde et la deuxième langue étrangère la plus enseignée après l'anglais. La France dispose aussi du troisième réseau diplomatique et consulaire dans le monde, derrière les États-Unis et la Chine, et devant l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Russie. Ce réseau est même le premier au regard de l'éventail des services offerts. Notre pays dispose également d'un réseau d'enseignement français à l'étranger unique au monde par son ampleur. Difficile d'imaginer plus beaux atouts pour mener une politique culturelle extérieure ambitieuse !

Et pourtant, les moyens que nous consacrons à cette politique s'érodent d'année en année. Nos opérateurs sur le terrain ont de plus en plus de peine à porter une diplomatie globale et ambitieuse d'influence et de rayonnement.

La contrepartie du désengagement de l'État est une pression croissante sur les opérateurs pour qu'ils fassent des économies et trouvent des financements extérieurs - cofinancement, mécénat, prestations payantes. Ces pistes ne pourront toutefois constituer à long terme un substitut viable à un financement ne serait-ce que minimal par l'État. La politique de rayonnement culturel de notre pays se veut ambitieuse ; sa soutenabilité à terme suppose des moyens budgétaires et humains.

Plusieurs contrats d'objectifs et de moyens (COM) vont nous donner l'occasion de nous repencher sur les objectifs et moyens des différents opérateurs de ce programme.

L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) vient de signer en juin dernier son COM 2016-2018. Exceptionnellement, en 2017, les crédits alloués à cette agence qui scolarise 342 000 élèves, dont 125 000 Français, dans 500 établissements sur tous les continents, augmentent de 1,7 million d'euros par rapport à 2016, en raison notamment d'une dotation exceptionnelle de 14,7 millions d'euros dédiée à la mise en sécurité des établissements situés dans les zones géographiques les plus sensibles.

Quid de l'an prochain ? Hors sécurité, les crédits alloués à l'AEFE diminuent ; je rappelle qu'ils avaient baissé de 4 % l'an dernier.

On observe également une diminution des crédits pour les bourses des élèves scolarisés dans le réseau d'enseignement français à l'étranger : 110 millions d'euros en 2017, alors que le Gouvernement avait pris l'engagement en 2013 de les maintenir à 125 millions d'euros. J'apporte donc tout mon soutien à l'amendement voté en commission des finances qui augmente ces crédits de 5 millions d'euros.

Et pourtant, ce réseau accueille de plus en plus d'élèves : les effectifs ont augmenté de 1,8 % à la dernière rentrée, corollaire de l'augmentation, de 3 % en un an, du nombre de Français vivant à l'étranger.

M. Jean-Louis Carrère. - Cela signifie que notre système scolaire n'est pas défaillant !

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure. - De surcroît, les résultats au baccalauréat sont remarquables : 97 % de réussite. L'offre éducative à l'étranger confirme ainsi son attractivité mais son modèle de gouvernance économique doit impérativement être revu.

Ne nous endormons pas sur nos lauriers ! Dans un rapport remis à la commission des finances il y a un mois, la Cour des comptes considère que « l'absence de décisions ambitieuses condamnerait notre réseau d'enseignement français à l'étranger à l'incertitude, voire à un lent déclin ».

Soyons réalistes, les établissements vont devoir compter de plus en plus sur leurs ressources propres. Alors que le ratio de financement État-familles était de 60/40 il y a quelques années, il frise désormais les 30/70.

Les frais de scolarité sont en progression continue depuis plusieurs années : ils atteignent presque 5 000 euros annuels en moyenne, avec des pointes à plus de 30 000 euros.

Face à cette situation, je suis partisan de la diversification de notre offre éducative, et notamment du « LabelFrancÉducation », conçu et élaboré par le ministère des affaires étrangères et du développement international. Ce label, créé en 2012 au Sénat, distingue les établissements étrangers qui développent des sections bilingues francophones d'excellence : 156 établissements sont aujourd'hui labellisés, contre 91 l'an dernier, avec un vrai potentiel, puisque les filières bilingues francophones existantes regroupent plus de 1,7 million d'élèves à travers le monde ! C'est un formidable outil d'influence à moindre coût, qui permet aux familles françaises expatriées de bénéficier d'un enseignement en français de qualité. Il faut encourager le développement de ce label. Notre commission s'est honorée en recevant au Sénat, le 21 juin dernier, le troisième forum mondial des établissements LabelFrancÉducation. Merci, madame la présidente, pour votre appui à l'organisation de cette manifestation.

C'est la conjonction de ces offres éducatives différenciées qui nous permettra de poursuivre le développement de l'enseignement du français à l'étranger et de conserver, en la matière, de grandes ambitions. Il faut y ajouter l'action du Centre national d'enseignement à distance (CNED), qui a élaboré un programme d'enseignement bilingue francophone à distance, celle du réseau Français langue maternelle (FLAM), qui fonctionne sur le principe des « écoles après l'école », et celle de la Mission laïque française.

Le COM de l'Institut français pour la période 2017-2019 sera particulièrement intéressant à examiner, tant l'établissement semble avoir besoin de se repositionner et de définir une vision claire de ses moyens puis de ses objectifs, dans cet ordre, car ces derniers sont terriblement contraints par la baisse continue de la subvention pour charges de service public. Après une baisse de 1,3 % en 2016, les crédits diminueront de 3 % en 2017 et le plafond d'emplois sera encore revu à la baisse. Faute de moyens suffisants, des instituts et des antennes ont dû fermer, au Cap-Vert, en Ouzbékistan, en Slovaquie, en Autriche.

L'avenir est peut-être dans des relations encore plus étroites avec le réseau des 819 Alliances françaises, fondées à la fin du XIXe siècle, qui travaillent en partenariat avec les ambassades. Les crédits du réseau ne diminuent pas cette année, compte tenu d'une subvention de 2 millions d'euros dédiée à la mise en sécurité de certains sites. Là aussi, l'avenir est probablement à la flexibilité et à la complémentarité des réseaux.

Enfin, nous aurons à examiner le COM 2017-2019 de Campus France. L'évolution du nombre d'étudiants dans le monde - qui a doublé en quinze ans et doublera de nouveau d'ici 2020 - est une formidable opportunité. En termes d'attractivité universitaire, notre pays se classe, selon les années, entre la troisième et la cinquième places au niveau mondial. Il est en outre le premier pays d'accueil non anglophone, à égalité avec l'Allemagne. Une récente étude internationale place même la France à la deuxième place d'un classement mondial de l'enseignement supérieur, du point de vue des employeurs. C'est encourageant !

L'établissement Campus France poursuit son développement : 236 espaces et antennes sont désormais installés dans 120 pays, souvent dans les locaux de l'Alliance française. Quant au réseau social France Alumni, que l'opérateur a monté, il prend son essor : plus de 31 000 anciens étudiants de l'enseignement supérieur français y sont inscrits ; c'est un excellent réseau pour nos ambassades.

Mais là encore, nos ambitions - le doublement du nombre d'étudiants étrangers accueillis à l'horizon 2025, si l'on suit les préconisations du comité pour la stratégie nationale de l'enseignement supérieur, la StraNES - se heurtent au mur des réalités budgétaires, à la baisse continue de la subvention pour charges de service public mais aussi à celle des bourses d'attractivité.

En conclusion, en dépit de réserves sur l'érosion préoccupante des crédits de l'action culturelle extérieure sur la période 2002-2017, je vous recommande, dans un souci de réalisme et de responsabilité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits, hors tourisme, du programme 185.

Mme Claudine Lepage. - Votre rapport est très riche. L'action extérieure de l'État couvre de nombreux domaines, je n'en évoquerai que quelques-uns.

Notre réseau diplomatique est encore très important et fonctionne très bien. Nous avons des diplomates de grande qualité, des agents dévoués dans les consulats. Peut-être n'avons-nous plus les moyens d'entretenir un tel réseau à vocation universaliste, mais, le cas échéant, il faudrait avoir le courage de le dire, ce qu'aucun gouvernement, jusqu'ici, n'a fait.

Le réseau des écoles françaises à l'étranger est magnifique, avec 494 établissements et trois statuts différents. Il est regrettable que les crédits diminuent chaque année, mais le ministère des affaires étrangères, comme les autres ministères, doit faire face aux contraintes budgétaires. Diminuer les crédits, cela veut dire, parallèlement, augmenter les frais de scolarité payés par les familles, ce qui modifie la sociologie des enfants qui peuvent fréquenter ces écoles.

J'ai remis au ministre, l'année dernière, avec le député Philippe Cordery, un rapport sur les moyens de limiter l'augmentation trop rapide des frais de scolarité. Nous avions formulé 50 propositions, qui consistaient à faire des économies dans les établissements et au siège de l'AEFE, ainsi qu'à trouver d'autres sources de financement. Un certain nombre de ces recommandations sont sur le point d'être appliquées.

Dans le réseau des écoles homologuées, les frais de scolarité augmentent d'une façon incontrôlée. Nous proposions de coupler l'homologation à des critères de bonne gouvernance et de bonne gestion. Un tel couplage s'est révélé impossible, l'homologation se faisant sur des critères exclusivement pédagogiques. Mais la dérive est certaine : dès lors qu'une école est homologuée, elle peut demander des professeurs détachés, et les enfants ont droit à des bourses.

Pour ce qui concerne les bourses, un nouveau barème a été introduit en 2013. L'enveloppe diminue - mais elle n'est pas consommée d'une année sur l'autre ! Il serait intéressant d'en analyser les raisons.

Je suis, comme vous, favorable au développement d'une offre éducative alternative. Les filières bilingues francophones et le LabelFrancÉducation connaissent un grand succès. Pour ceux qui n'ont pas accès à une école française ou ne souhaitent pas y inscrire leur enfant, les programmes FLAM permettent aux enfants des familles francophones et francophiles de maintenir leur niveau de français ou d'apprendre à lire en français.

M. Jean-Claude Carle. - Je remercie Louis Duvernois pour ce rapport très détaillé, ainsi que pour son implication, depuis toujours, pour le réseau des écoles françaises à l'étranger.

Ne pourrait-on effectuer des redéploiements et des mutualisations au sein de l'action globale de notre diplomatie ? J'ai été frappé, notamment, par le nombre de postes diplomatiques : 170 pour les États-Unis, 165 pour la Chine, 162 pour la France, 153 pour l'Allemagne.

M. Jean-Louis Carrère. - Je remercie à mon tour M. Duvernois pour son excellente présentation.

Il y a quelques années, Josselin de Rohan, qui présidait la commission des affaires étrangères, et le président de la commission des finances avaient confié à Adrien Gouteyron et moi-même une mission sur les implantations communes du réseau diplomatique avec nos partenaires européens ; nous avions examiné, à cette occasion, comment fonctionnaient les réseaux allemand, britannique, mais aussi chinois. Force fut de constater que ce problème était très complexe, voire insoluble.

Je suis d'accord pour poser la question : la France a-t-elle les moyens de disposer du troisième réseau diplomatique mondial ? Il s'agit quand même de l'apanage de notre pays. Je serais donc assez favorable à la poursuite de cet effort.

Pour le reste, les diminutions de crédits nous préoccupent tous. Nous tenons beaucoup à cet enseignement français à l'étranger : c'est le rayonnement de notre pays et de notre langue qui est en jeu. En même temps, nous n'avons pas baissé la garde. En période de forte contrainte budgétaire, nous sommes restés à un bon niveau. Monsieur le rapporteur, nous resterons, sur ces questions, vigilants avec vous.

Mme Colette Mélot. - Je félicite Louis Duvernois pour la qualité de son rapport et m'associe à ses conclusions. On peut dire l'excellence de la présence française à l'étranger, mais la France a-t-elle les moyens, désormais, de continuer à financer cette présence ? C'est une vraie question. On peut dire aussi l'excellence de nos établissements d'enseignement. La France, avec les lycées français, dépasse de beaucoup, en la matière, les autres pays.

Une solution pourrait-elle être trouvée au niveau européen ? Les différents pays européens ne peuvent-ils pas s'associer en matière de présence diplomatique ?

M. Jean-Louis Carrère. - Non ! Pensez aux services de renseignement. Ce sont des pistes que nous avions, à l'époque, tenté de suivre.

Mme Colette Mélot. - Je sais à quel point il est difficile de s'entendre, a fortiori à l'heure du Brexit, mais quand même. Ne pourrait-on, par exemple, mutualiser les locaux ?

M. Jean-Louis Carrère. - Ce qui était impossible hier peut devenir possible demain.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je veux à mon tour féliciter notre rapporteur pour la qualité de son exposé et le remercier pour son opiniâtreté à soutenir l'action culturelle de la France à l'étranger.

La chute des crédits est particulièrement inquiétante. Elle est liée à la situation budgétaire de notre pays. Avons-nous les moyens de poursuivre une telle politique active ?

Quoi qu'il en soit, l'inertie d'une telle tendance est grande : si nous souhaitons un jour relancer l'action culturelle de la France à l'étranger, il sera très difficile de remonter la pente. Notre commission doit donc sensibiliser les décisionnaires, d'autant que l'influence culturelle de la France à l'étranger précède bien souvent ses résultats économiques.

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure. - Oui, les deux sont liés.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - La réputation de la France est en jeu.

M. Jean-Pierre Leleux. - Cela justifie notre vigilance sur cette chute régulière des crédits. Cette situation mérite un sursaut rapide !

Mme Corinne Bouchoux. - Merci pour cette présentation et pour ce débat.

J'achève la lecture d'un ouvrage qui a fait l'objet de polémiques, mais que chacun devrait lire, intitulé Nos très chers émirs, écrit par deux journalistes très bien informés. Sur ce sujet, il s'agit d'une lecture indispensable.

M. Claude Kern. - Je félicite notre rapporteur pour sa présentation très pédagogique. Nous nous associons à ses conclusions.

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure. - Avons-nous les moyens de maintenir notre réseau diplomatique ? Le ministère des affaires étrangères planche sur une reconfiguration du dispositif. Je ne préjuge pas de l'orientation qui sera décidée.

Quant au réseau des écoles de l'enseignement français à l'étranger, la tutelle en est confiée au ministère des affaires étrangères, lequel ne représente que 1,27 % du budget de l'État. Il n'est donc pas en mesure d'investir ou de financer grand-chose. Le budget le plus important revient évidemment à l'éducation nationale, qui fait déjà beaucoup au titre de l'homologation. L'homologation est certes très importante mais elle ne représente pas un investissement financier considérable - des inspecteurs d'académie passent quelques jours dans l'établissement - et une commission nationale statue.

L'inversion du ratio de financement entre parents et État est la conséquence d'une paupérisation de la tutelle, qui ne peut contribuer significativement au financement de l'offre éducative française à l'étranger. Le budget attribué par Bercy tourne autour de 450 ou 480 millions d'euros, mais les parents d'élèves, de leur côté, contribuent pour plus de 1 milliard d'euros. Il s'agit d'établissements privés de droit local, dirigés par des associations gestionnaires de parents d'élèves : qui paie, dirige ! Un conflit plus que latent, déjà très vif par endroits, existe entre ceux qui paient et ceux qui ne paient plus comme avant.

C'est la raison pour laquelle le rapport de la Cour des comptes demande un coup de barre. Jean-Claude Carle dit qu'il faut « redéployer » les crédits. La Cour des comptes dit « revisiter », mais cela revient au même : il faut réfléchir sur l'état actuel de notre réseau et les moyens de continuer à faire bien, ou mieux, ce que nous faisons bien, et de faire autrement ce que nous avons des difficultés à faire. Je serais d'ailleurs d'avis que nous auditionnions les auteurs de ce rapport.

Les magistrats de la Cour des comptes ont pour responsabilité de vérifier l'usage des fonds publics ; leur travail est solide. Je l'ai lu attentivement ; j'y souscris très largement, sans a priori partisan.

Les conditions financières actuelles donnent un pouvoir considérable aux parents d'élèves au détriment des pouvoirs publics. Nous ne sommes pas dans une académie gérant des établissements publics : la situation juridique est très particulière, justifiant l'existence de frais de scolarité, ce qui serait impensable sur le territoire national.

Dans l'état actuel de notre réseau, nous ne pouvons plus continuer à fonctionner de cette manière.

J'avais participé, il y a trois ans, à une grande réflexion au ministère des affaires étrangères sur l'avenir de l'enseignement français à l'étranger. Il avait été décidé, alors, que le ministre de l'éducation nationale rencontrerait régulièrement son homologue des affaires étrangères, qui exerce la tutelle sur l'enseignement français à l'étranger. Mais réunir les deux ministres, c'est presque le Chemin des Dames ! Alors qu'ils devaient se voir deux fois par an, ils se sont réunis une fois sur ce thème, il y a deux ans. J'ai récemment demandé à M. Ayrault s'il comptait bientôt rencontrer sa collègue de l'éducation nationale pour faire le point sur l'état de notre réseau.

Tant que l'éducation nationale n'aura pas pris toute la mesure de ce problème, en instillant un peu d'international dans le national, sans dénaturer pour autant le national, nous rencontrerons des difficultés financières et ferons face à des demandes de « déshomologation » de la part de certains établissements.

Mme Mélot m'interroge sur la viabilité d'une solution européenne de financement. Là aussi, le ministère des affaires étrangères a entrepris une réflexion. L'un de nos conseillers consulaires à l'Assemblée des Français de l'étranger planche sur cette question. Mais nous nous heurtons d'ores et déjà à des différences d'appréciation juridique entre États membres de l'Union : les Allemands n'ont pas le même droit que nous ; ils ne s'intéressent pas à leurs compatriotes installés à l'étranger de la même manière que nous. Nous sommes les seuls, avec les Italiens - mais la représentation des Italiens de l'étranger est sur la sellette, puisqu'un référendum risque de la supprimer -, à accompagner vraiment nos communautés nationales à l'étranger. Madame Mélot, votre idée est excellente ; encore faudrait-il que, d'un point de vue juridique, le rapprochement soit possible.

Je partage le point de vue de Jean-Pierre Leleux : ces chutes de crédits auront des effets sur la durée. Les Français qui s'expatrient sont de moins en moins des expatriés d'entreprises ; ils bénéficient de moins en moins de primes à l'expatriation. Les jeunes générations doivent trouver un travail en arrivant sur place et n'ont pas les moyens de scolariser leurs enfants dans nos établissements.

Là encore, je renvoie au rapport de la Cour des comptes. Notre réseau reste attractif, il obtient des résultats remarquables, mais le mode de gouvernance économique est totalement à revoir.

Mme Françoise Cartron. - Je regrette que nous ayons passé notre journée à discuter de crédits qui ne seront pas examinés en séance. C'est dommage ! Tout ce dialogue aurait mérité de recevoir une expression publique via les délibérations de la représentation nationale.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Le travail effectué par nos rapporteurs et par les membres de la commission sera bien sûr conservé : nous éditons les fascicules budgétaires. Nos échanges sont utiles, même s'il peut apparaître frustrant que la procédure budgétaire ne se poursuive pas.

Nous avons tous l'occasion de nous déplacer à l'étranger, et mesurons bien la pertinence de votre diagnostic, monsieur le rapporteur : des efforts énormes ont déjà effectués, et nous sommes à l'os. Mais un esprit de responsabilité partagée nous anime sur cette question ; c'est pourquoi nous nous apprêtons à émettre un avis favorable aux crédits de cette mission. De vraies réflexions seront menées sur ces sujets, notamment dans le cadre de notre rapport sur la francophonie au XXIe siècle. Il faut proposer des solutions nouvelles ; c'est notre devoir que d'y réfléchir, et l'occasion nous en est donnée.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2017.