EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »
A. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE AUGMENTATION
1. Un programme qui évolue
Le programme 113 connaît une évolution majeure dans le PLF 2017 : la création de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) , créée par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Ce nouvel établissement public administratif sera sous la tutelle de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et fusionnera les 4 établissements publics existants suivants :
- l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) ;
- l'Atelier technique des espaces naturels (Gip ATEN) ;
- l'Agence des aires marines protégées ;
- Parcs nationaux de France.
Comme en 2016, le programme 113 se décline en 3 actions principales :
- l'action n° 1 « Sites, paysages, publicité » , qui concentre 2,4 % des crédits du programme, soit 6,77 millions d'euros (AE=CP) , c'est-à-dire une enveloppe stable par rapport à l'année précédente, et dont les crédits visent à financer la politique des paysages, la politique des sites et le classement au Patrimoine mondial ;
- l'action n° 2 « Logistique, formation et contentieux » , qui concentre 2 % des crédits du programme (dépenses de fonctionnement courant et dépenses de contentieux), soit 5,63 millions d'euros en 2017 (comme en 2016) ;
- et surtout l'action n° 7 « Gestion des milieux et biodiversité », la plus importante, qui concentre l'essentiel des crédits (95,6 %) , avec 267,38 millions d'euros (AE=CP), en augmentation par rapport à 2016.
L'essentiel des crédits est donc réservé au financement des actions de gestion et de préservation de la biodiversité, aquatique, marine et terrestre, permettant l'application des directives communautaires sur l'eau et la nature, la mise en oeuvre de la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB 2011-2020) et des feuilles de route issues des conférences environnementales.
Le pilotage du programme est assuré par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer.
Ce programme a un double objectif .
Le premier est d'assurer la gestion intégrée de la ressource en eau . De ce point de vue, il convient de souligner que fin 2015, les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ont été adoptés par chacun des six grands bassins hydrographiques en métropole et des cinq bassins outre-mer pour la période 2016-2021 .
Ces schémas déterminent la mise en oeuvre de la directive cadre européenne sur l'eau (DCE), qui fixe un objectif de recouvrement du bon état des eaux au plus tard en 2015.
Le deuxième objectif est de préserver et restaurer la biodiversité .
Votre rapporteur pour avis souligne sur ce point que l'indicateur de l'évolution de l'abondance des oiseaux communs tracé par le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances diminue , ce qui montre une réduction des ressources et une dégradation qualitative et quantitative des milieux disponibles pour les oiseaux (l'impact du changement climatique est un autre facteur).
Le ministère indique attendre sur ce sujet des retombées importantes dans les prochaines années des mesures adoptées dans le cadre de la loi biodiversité.
Concernant l'indicateur des sites Natura 2000 en phase d'animation, leur nombre continue d'augmenter avec quasiment 90 % de sites Natura 2000 dotés d'un DOCOB en 2016.
Concernant l'effort de protection des espaces naturels terrestres et maritimes, les projets d'extension des réserves des Landes de Versigny et du banc d'Arguin doivent aboutir à la fin de l'année et la création d'un 11 ème parc national dans un écosystème forestier en plaine est prévue pour 2017.
Enfin, le pourcentage des eaux françaises sous protection quant à lui ne varie pas par rapport à 2014.
2. Des crédits en augmentation
Dans le projet de loi de finances initiale pour 2017, les crédits du programme 113 continuent à progresser. Alors qu'ils étaient déjà en légère augmentation dans le PLF 2016 (+1,46% en crédits de paiement par rapport au PLF 2015), ils augmentent à nouveau cette année de 1,4 %, soit 4 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'année dernière . Cette augmentation vise notamment à financer diverses mesures sociales au sein des opérateurs du programme et concerne aussi un renforcement des moyens dédiés à la mise en oeuvre de la directive cadre stratégie pour le milieu marin .
Dans le détail, les crédits des actions 2 et 7 augmentent d'environ 1,5 % tandis que les crédits de l'action 1 diminuent de 3 %.
a) Une hausse des crédits consacrés aux espaces et milieux marins
L'action 7 est comme l'année précédente décomposée en six sous-actions - espaces et milieux marins, politique de l'eau, espaces naturels protégés, Natura 2000, connaissance et préservation de la biodiversité, ressources minérales non énergétiques - et est largement portée par des opérateurs. Les subventions pour charges de service public et les dotations en fonds propres de ces opérateurs s'élèvent à 138,67 millions d'euros pour 2017 et constituent ainsi plus de la moitié des crédits de l'action.
Les crédits consacrés aux espaces et milieux marins sont en hausse de 12 % par rapport à 2016 , avec près de 16 millions d'euros pour financer la mise en oeuvre de la directive cadre stratégie pour le milieu marin, les actions d'aménagement du domaine public maritime naturel et de gestion du trait de côte, des études de connaissance du milieu marin, la lutte contre la pollution marine 1 ( * ) et la gestion des ressources minérales naturelles (via notamment une subvention au BRGM ou encore l'élaboration des schémas régionaux de carrières).
b) La politique de l'eau obérée par le maintien du prélèvement de 175 millions d'euros sur les agences de l'eau, dont les missions ont été étendues à la biodiversité terrestre
13,5 millions d'euros sont consacrés à la politique de l'eau, décomposés de la manière suivante :
- 4,5 millions pour la police de l'eau (contrôles administratifs et judiciaires effectués par les services de l'État, analyse des rejets, suivi des pollutions, fourniture en matériels d'analyse et de contrôles), en très légère baisse par rapport à 2016 ;
- 1,08 million d'euros consacrés au bon état des eaux souterraines et superficielles ;
- 805 000 euros pour les plans d'action dans le domaine de l'eau ;
- 1,5 million d'euros de soutien à la politique de l'eau (application des directives européennes et appui à la publication des SAGE, animation et fonctionnement du Comité national de l'eau, aides à des associations nationales, financement d'actions internationales) ;
- 5,4 millions d'euros pour le domaine public fluvial non navigable (entretien et mise en sécurité des berges naturelles, plan national d'action pour la restauration de la continuité écologique de cours d'eau).
Pour 2017, la participation financière des agences de l'eau aux mesures de restauration de la continuité écologique des cours d'eau est programmée à hauteur de 5,58 millions d'euros, pour amorcer ou continuer les travaux sur un certain nombre de chantiers.
Participation financière des agences de l'eau aux mesures de restauration de la continuité écologique des cours d'eau
Source
: PAP -
PLF 2017
Votre rapporteur pour avis regrette que les agences de l'eau soient à nouveau prélevées cette année de 175 millions d'euros , comme prévu par l'article 32 de la loi de finances pour 2015 (prélèvement de 175 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences en 2015, 2016 et 2017).
Il souligne que cette ponction intervient cette année dans un contexte particulier puisque les missions des agences de l'eau ont été étendues à la biodiversité terrestre par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Les présidents des comités de bassin se sont d'ailleurs opposés au maintien de ce prélèvement lors de la réunion du comité national de l'eau du 4 octobre 2016.
Votre rapporteur pour avis estime que ce prélèvement devrait être supprimé dès cette année, en raison d'une situation qui diffère de celle de 2015 au moment où cette ponction exceptionnelle a été prévue.
c) La mise en oeuvre d'une gouvernance rénovée de la biodiversité
Les actions relatives à la trame verte et bleue et aux autres espaces protégés concentrent environ 40 millions d'euros de crédits , ce qui est à peu près stable par rapport à l'exercice budgétaire précédent. Les conditions de mise en oeuvre de cette politique ont évolué en 2016. Sur le plan de la déclinaison régionale, les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), issus de la loi NOTRe et encadrés par l'ordonnance du 27 juillet 2016 , ont vocation à absorber les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE). La gouvernance a également été rénovée puisque le suivi de cette politique sera assurée par le Comité national de la biodiversité , instauré par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, qui remplace une commission spécialisée et, au plan régional, par des comités régionaux de la biodiversité.
Environ 2 millions d'euros ont été mobilisés en 2016 par le ministère pour la Trame Verte et Bleue , dont 1 million d'euros pour la fin de l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique. En 2017, les moyens financiers programmés pour la Trame Verte et Bleue sont d'environ 1,5 million d'euros et doivent permettre en priorité de financer des démonstrateurs de la mise en oeuvre concrète d'opérations de préservation et de restauration.
d) Parcs naturels régionaux, réserves naturelles et Natura 2000 en légère hausse
En 2017, le programme 113 consacrera aux parcs naturels régionaux une enveloppe de 8,46 millions d'euros en AE et 7,77 millions d'euros en CP , y compris les subventions destinées à leur instance fédératrice, la Fédération des parcs naturels régionaux de France (FPNRF). Aux réserves naturelles, une enveloppe de 21,4 millions d'euros est allouée. 3,86 millions d'euros sont attribués au soutien à la politique forestière et 430 000 euros à la politique de protection des zones humides et aquatiques, ainsi qu'une dotation d'un million d'euros en fonds propres pour les parcs nationaux.
Les crédits consacrés à Natura 2000 sont en légère hausse en crédits de paiement en 2017 avec 31,92 millions d'euros .
e) Connaissance et préservation de la biodiversité : une enveloppe en baisse malgré les nouvelles dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité
Enfin, 29 millions d'euros sont alloués au financement d'actions de connaissance et de préservation de la biodiversité (réalisation d'inventaires et d'expertises pour plus de 16 millions d'euros, et préservation des espèces via les plans nationaux d'action, la préservation des récifs coralliens, la lutte contre les espèces exotiques envahissantes et la politique des grands prédateurs).
La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit que l'État établisse, d'ici le 1 er janvier 2020, des plans nationaux d'actions en faveur des espèces endémiques de faune ou de flore sauvage particulièrement menacées (132 espèces dont 80 % sont présentes en outre-mer). Ce programme d'actions ciblé sur de telles espèces débutera dès 2017, renforçant les PNA déjà mis en oeuvre. Les actions spécifiques des conservatoires botaniques nationaux (CBN) pour la protection de la flore seront renforcées dans ce sens.
Cette enveloppe est en légère baisse par rapport à l'année dernière.
f) Les dépenses fiscales associées au programme 113
Concernant les dépenses fiscales associées au programme , il convient de noter que la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a :
- recréé l'exonération de taxe foncière en faveur des zones humides, afin de créer une incitation à la gestion adaptée des zones humides ;
- modifié le dispositif de compensation par l'État des pertes subies par les collectivités territoriales du fait de l'exonération de taxe foncière en faveur des parcelles Natura 2000 : l'exonération est désormais totale ; les bénéficiaires s'engagent pour 5 ans dans une charte signée et adossée au document de gestion de l'espace naturel concerné ;
- créé une nouvelle exonération de taxe sur les propriétés foncières non bâties au profit des propriétaires qui ont choisi de conclure une obligation réelle environnementale.
CRÉDITS DU PROGRAMME 113
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Autorisations d'engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) |
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LFI 2016 (crédits votés) |
PLF 2017 (crédits demandés) |
Variation (%) |
LFI 2016 (crédits votés) |
PLF 2017 (crédits demandés) |
Variation (%) |
|
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Action 1 Sites, paysages, publicité |
6,98 |
6,77 |
-3 % |
6,98 |
6,77 |
-3 % |
|
Action 2 Logistique, formation et contentieux |
5,55 |
5,63 |
+1,44 % |
5,55 |
5,63 |
+1,44 % |
|
Action 7 Gestion des milieux et biodiversité |
263,36 |
267,38 |
+1,5 % |
263,36 |
267,38 |
+1,5 % |
|
Total |
275,89 |
279,78 |
+1,4 % |
275,89 |
279,78 |
+1,4 % |
(en millions d'euros) - Source : PAP - PLF 2017
Alors que le programme 113 était marqué par une sous-consommation de ses crédits d'intervention par rapport aux ressources disponibles, la note d'analyse de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire de 2015 note une progression de ce taux de consommation. La Cour constate donc une amélioration de la gestion de ces crédits.
En 2017, le programme sera principalement axé sur la budgétisation de l'Agence française pour la biodiversité ainsi que sur le renforcement des moyens destinés à la mise en oeuvre de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».
* 1 Subvention accordée au Centre de documentation, de recherche et d'expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE).