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Projet de loi de finances pour 2017 : Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux ( avis - première lecture )

N° 145

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

TRANSPORTS FERROVIAIRES, COLLECTIFS ET FLUVIAUX

Par M. Louis NÈGRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet, vice-présidents ; MM. Alain Fouché, Jean-François Longeot, Gérard Miquel, secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Mme Gélita Hoarau, M. Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-François Rapin, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis analyse les crédits consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux figurant, d'une part, dans le budget de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), d'autre part, dans le projet de loi de finances pour 2017 au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

Comme les années précédentes, votre rapporteur déplore l'insuffisance des crédits affectés à l'Afitf, qui ne sera pas en mesure d'assumer l'ensemble de ses engagements financiers. L'absence de vision à moyen-long terme du Gouvernement dans ce domaine conduit à fragiliser l'agence, alors qu'elle a permis des investissements considérables dans les infrastructures de transport, depuis sa création il y a plus de dix ans.

Dans le domaine ferroviaire, l'État ne parvient toujours pas à s'affirmer en tant qu'État stratège, malgré les engagements pris en ce sens lors des débats relatifs à la loi de réforme ferroviaire de 2014. En outre, plusieurs des dispositifs que cette loi prévoyait restent inappliqués à ce jour, comme la conclusion des contrats de performance entre l'État et les trois entités du groupe public ferroviaire, voire remis en cause, comme la règle d'or que le Gouvernement a contournée dans le projet de loi relatif à la liaison ferroviaire « Charles-de-Gaulle Express ».

Lors de sa réunion du 23 novembre 2016, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, suivant son rapporteur, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du projet de loi de finances pour 2017 consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux.

I. DES INQUIÉTUDES PERSISTANTES AU SUJET DE L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF)

A. UN CONTEXTE DIFFICILE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

L'Afitf rencontre, depuis 2013, des difficultés budgétaires, d'abord dues aux reports successifs de l'entrée en vigueur de l'écotaxe, puis à son abandon, décidé à la fin de l'année 2014.

L'agence devait en effet bénéficier d'une grande partie des recettes de la taxe poids lourds (700 à 760 millions d'euros), à la place d'une subvention budgétaire que lui versait chaque année l'État. Mais celui-ci a commencé à réduire le montant de cette subvention dès 2013, alors que l'Afitf ne percevait aucune recette supplémentaire. Depuis cette date, en l'absence de ressource pérenne de substitution aux recettes de l'écotaxe, la question du financement de l'Afitf fait l'objet, chaque année, de vives préoccupations.

Les ressources de l'Afitf ont ainsi diminué fortement, passant de 1,907 milliard d'euros en 2012 à 1,568 milliard en 2013 et 1,743 milliard en 2014. Pour compenser l'abandon de la taxe poids lourds, le Gouvernement avait décidé d'augmenter, en 2015, la fiscalité sur le gazole et d'affecter l'intégralité du produit de cette augmentation à l'Afitf, soit 1,139 milliard d'euros. Mais, alors que le secrétaire d'État aux transports, Alain Vidalies, avait affirmé, à l'automne 2014, que cette somme ne servirait pas à financer l'indemnisation de la société Écomouv' chargée de collecter cette taxe, c'est l'inverse qui s'est produit. Sur les 2,354 milliards de recettes dont l'Afitf a bénéficié en 2015, 528 millions ont servi à financer la première partie de cette indemnisation.

En 2016, alors que la hausse de la taxation sur le gazole a été maintenue et même renforcée, dans un objectif de rapprochement des fiscalités applicables au gazole et à l'essence, la part de TICPE affectée à l'Afitf a été réduite de plus de 400 millions d'euros, passant de 1,139 milliard d'euros à 715 millions d'euros, malgré une vive opposition des parlementaires.

L'article 14 du projet de loi de finances pour 2016 prévoyait la réduction à 715 millions d'euros du plafond de la part de TICPE pouvant être affectée à l'Afitf. Mais les parlementaires, à l'initiative de la rapporteure spéciale de la commission des finances, Marie-Hélène Des Esgaulx, avaient voté l'augmentation à 1,139 milliard d'euros de ce plafond1(*). Le Gouvernement a toutefois décidé de ne pas affecter à l'Afitf la totalité du montant de TICPE autorisé par la loi de finances pour 2016, et de s'en tenir à son choix initial de ne lui verser que 715 millions d'euros2(*).

Recettes de l'Afitf de 2010 à 20163(*)

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

Dans ce contexte, l'agence a été contrainte, depuis plusieurs années, de reporter certains paiements. Elle a ainsi accumulé, fin 2015, 734 millions d'euros de dette vis-à-vis de Réseau ferré de France puis SNCF Réseau, qui, à son tour, engendre des frais financiers importants.


* 1 Qui figure à l'article 41 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 2 L'article 4 du projet de loi de finances rectificative pour 2016 prévoit de fixer ce plafond à 766 millions d'euros en 2016, pour ajouter 51 millions d'euros aux 715 millions d'euros initialement envisagés et compenser ainsi la diminution à due concurrence de la fraction de la taxe d'aménagement du territoire affectée à l'Afitf. Cette diminution s'explique par l'augmentation prévue au même article 4 de la fraction de la taxe d'aménagement du territoire affectée au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », pour en combler le déficit.

* 3 D'après le dernier budget rectificatif de l'agence, tel qu'adopté par son conseil d'administration le 6 octobre 2016.