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Projet de loi de finances pour 2017 : Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux ( avis - première lecture )

B. UN BUDGET TOUJOURS INSUFFISANT EN 2017

En 2017, l'Afitf devrait bénéficier d'un budget de 2,2 milliards d'euros, alors que son besoin de financement est estimé entre 2,6 et 2,8 milliards d'euros, par le président de l'agence, Philippe Duron, comme par le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, François Poupard. Elle devra donc à nouveau geler ou retarder la mise en oeuvre de certains projets, ou encore retarder leur paiement.

Parmi les engagements auxquels elle devra faire face en 2017 figurent les dépenses inscrites dans les contrats de plan État-régions, les opérations de modernisation des réseaux existants, les dépenses liées aux lignes à grande vitesse, dont les premiers loyers au titre des contrats de partenariat, les dépenses de renouvellement des matériels roulants, ainsi que les frais résultant du lancement de la liaison ferroviaire Lyon-Turin ou du canal Seine-Nord.

Pour 2018, ses besoins de financement sont estimés à 3 milliards d'euros au moins, et encore davantage si son budget n'est pas augmenté en 2017.

Au vu de ces éléments, votre rapporteur déplore que la totalité de la hausse de la fiscalité sur le gazole décidée en 2015 pour l'Afitf n'ait pas continué à lui être affectée mais ait été détournée par Bercy pour financer d'autres dépenses.

C. UN OUTIL A PRÉSERVER

Le manque de soutenabilité budgétaire de l'Afitf a conduit la Cour des comptes à émettre une nouvelle fois des critiques à son encontre, dans un référé du 10 juin 2016 au Premier ministre. Elle y qualifie l'agence d' « instrument de débudgétisation » aux mains du Gouvernement, en soulignant qu'elle n'a pas réussi à mettre en oeuvre son objectif premier, à savoir « un pilotage pluriannuel des investissements de transport dans le cadre d'une trajectoire financière maîtrisée ainsi qu'une orientation des financements de l'État vers les projets les plus créateurs de valeur pour la société. »

Si votre rapporteur partage les critiques liées à l'absence de vision pluriannuelle de l'État sur le financement des infrastructures de transport, qu'il avait déjà soulignée l'année dernière, il réaffirme son attachement à l'Afitf. Cette agence a permis, depuis sa création, de sanctuariser nombre de dépenses d'investissement, suivant une logique de report modal. Fin 2015, l'Afitf avait engagé plus de 33 milliards d'euros, dont 21 milliards étaient déjà payés. Alors que ses recettes proviennent essentiellement du transport routier, deux tiers des dépenses engagées concernent des transports alternatifs à la route.

Cette agence est donc indispensable pour la préservation d'un niveau suffisant d'investissements dans les transports, et de façon pérenne, ce qui est fondamental pour le maintien de l'attractivité du pays et son développement.

Engagements de l'Afitf de 2005 à 2015

Source : rapport d'activité de l'Afitf pour les exercices 2005 à 2015

Dépenses de l'Afitf de 2010 à 2016

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

Mais pour que la soutenabilité budgétaire de l'agence ne soit pas remise en cause chaque année, l'État doit assurer son financement de façon pluriannuelle. 

À cet égard, votre rapporteur se félicite que la commission des finances, dans son rapport sur le financement des infrastructures de transport4(*), ait proposé que la France adopte à son tour, au début de chaque législature, une loi de programmation des infrastructures de transport, comportant une liste hiérarchisée des grand projets établie par un groupe de travail, assortie d'une programmation financière pluriannuelle. Ce dispositif, qui existe déjà en Allemagne, assure une visibilité à l'ensemble des acteurs et sécurise les investissements consacrés aux transports.

A l'instar de la rapporteure spéciale de la commission des finances, votre rapporteur propose également de renforcer le contrôle du Parlement sur le budget de l'Afitf pour qu'il fasse lui aussi l'objet d'un débat ouvert et public qui permette ainsi de sanctuariser ses crédits. Pour cela, le budget détaillé de l'agence devrait être fourni en même temps que le projet de loi de finances. Aujourd'hui, seules les grandes lignes de ce budget sont communiquées lors de son examen, et de façon prévisionnelle, ce qui ne permet pas un contrôle approfondi de son contenu.

Les principales observations et les propositions du groupe de travail de la commission des finances du Sénat sur le financement des infrastructures de transport

Les principales observations

1. Les travaux de la commission « Mobilité 21 » ont permis de hiérarchiser les projets d'infrastructures de transport à réaliser à moyen et long termes, ce qui constitue un progrès par rapport au schéma national des infrastructures de transport (SNIT) de 2011. Une structure permanente chargée du suivi régulier de cette programmation fait néanmoins toujours défaut.

2. Si la France dispose d'une solide expérience en matière d'évaluation socio-économique et d'un dispositif de contre-expertise performant depuis la création du Commissariat général à l'investissement (CGI), les évaluations des projets d'infrastructure de transport souffrent encore trop souvent d'un biais optimiste tandis que la définition du plan de financement intervient à un stade très tardif, ce qui peut mettre en péril la soutenabilité de certains projets.

3. La concession est un outil ancien ayant fait ses preuves pour développer le réseau autoroutier. Néanmoins l'allongement de la durée des concessions autoroutières pour financer des plans de relance des investissements est une méthode opaque, rendant quasiment impossible la connaissance précise du taux de rentabilité des concessions.

4. Malgré le recours assez rare aux contrats de partenariat public-privé dans le domaine des transports, le risque d'affaiblissement des capacités de maîtrise d'ouvrage des personnes publiques est réel et constitue un sujet de préoccupation légitime.

5. L'étendue et la qualité de ses équipements routiers et ferroviaires valent à la France d'être classée au septième rang des réseaux d'infrastructure au monde mais sa situation relative se dégrade en raison du vieillissement de ses réseaux historiques. L'effort de régénération du réseau ferroviaire de 2,5 milliards d'euros par an permet seulement de limiter ce phénomène, tandis que les travaux réalisés sur le réseau routier national non concédé sont principalement curatifs et non préventifs.

6. Les projets de développement des grands réseaux de transport demeurent très ambitieux, alors même que les lignes à grande vitesse les plus pertinentes ont déjà été construites et que le modèle de la grande vitesse ferroviaire connaît aujourd'hui des difficultés.

7. Si la France a investi suffisamment dans les infrastructures de transport, avec en moyenne un niveau d'investissement représentant 1 % de son produit intérieur brut (PIB) au cours des vingt dernières années, les crédits budgétaires consacrés par l'État - soit 4,4 milliards d'euros en 2015 - sont désormais insuffisants pour faire face aux engagements souscrits en faveur de projets de grande ampleur.

8. Même si son fonctionnement manque toujours de transparence, y compris à l'égard du Parlement, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un outil utile en ce qu'il permet de sanctuariser les crédits pluriannuels destinés aux infrastructures de transport.

9. La dette de SNCF Réseau, qui a enregistré une hausse de 12 milliards d'euros entre 2010 et 2015 pour s'établir à 44 milliards d'euros, est devenue un fardeau très lourd, limitant fortement la capacité d'action du gestionnaire du réseau ferré national. Il paraît peu probable que l'entrée en vigueur de la « règle d'or » - dont le décret d'application se fait toujours attendre - permette d'apporter une solution à la hauteur des enjeux.

10. Si l'essentiel du financement du réseau autoroutier et les dépenses de fonctionnement des lignes à grande vitesse reposent largement sur l'usager, le réseau routier national, le transport ferroviaire de proximité et les transports collectifs en Île-de-France sont financés de façon croissante par l'impôt depuis l'abandon de la vignette automobile et de l'écotaxe poids lourds, soit une évolution à rebours de celle observée chez nos voisins européens.

Les principales propositions

Mieux prendre en compte les enjeux financiers aux stades de la programmation et de l'évaluation

Proposition n° 1 : Adopter, au début de chaque législature, une loi de programmation des infrastructures de transport, établissant une liste hiérarchisée des grands projets et une programmation financière pluriannuelle, sur la base des travaux d'une commission permanente composée d'élus nationaux, locaux et d'experts, qui sera ensuite chargée d'examiner tous les ans l'avancement des projets programmés et de proposer, le cas échéant, des ajustements.

Proposition n° 2 : Rendre obligatoire l'actualisation de l'étude socio-économique du projet d'infrastructure lors du renouvellement de sa déclaration d'utilité publique (DUP), en cas de modification substantielle de ses caractéristiques ou de bouleversement des conditions économiques.

Proposition n° 3 : Prévoir la structure de financement de tout grand projet d'infrastructure de transport en amont, dès la phase de conception, en vue de garantir la viabilité financière du projet et de la soumettre au débat public.

Proposition n° 4 : Rendre obligatoire la réalisation d'une étude de soutenabilité budgétaire du plan de financement proposé pour tous les investissements publics en matière d'infrastructures de transport supérieurs à 20 millions d'euros (et pas seulement dans le cas du recours à un contrat de partenariat).

Proposition n° 5 : Privilégier la fourchette basse des hypothèses de trafic et la fourchette haute des coûts de construction pour établir le scénario de référence des études socio-économiques des projets d'infrastructures de transport afin d'éviter de surévaluer leur rentabilité et mieux cartographier les risques.

Proposition n° 6 : Soumettre à l'avis du Commissariat général à l'investissement (CGI) les projets dépassant le seuil de 100 millions d'euros dont la déclaration d'utilité publique a été prise avant 2014 ainsi que les grands projets de modernisation des réseaux existants.

Proposition n° 7 : Mettre fin à la pratique consistant à allonger la durée des concessions autoroutières pour financer des investissements de développement du réseau.

Proposition n° 8 : Préserver et renforcer une maîtrise d'ouvrage forte des personnes publiques en matière de réalisation d'infrastructures de transport, par exemple en mutualisant les fonctions de maîtrise d'ouvrage entre collectivités publiques.

Un patrimoine d'infrastructures exceptionnel dont la modernisation doit devenir une priorité nationale

Proposition n° 9 : Investir massivement pendant les quinze prochaines années en faveur de la maintenance, du renouvellement et de la modernisation des réseaux existants, en particulier du réseau ferroviaire, dont le vieillissement est très inquiétant.

Proposition n° 10 : Geler pendant une quinzaine d'années le financement par l'État des nouveaux projets de ligne à grande vitesse, en vue de donner la priorité à la modernisation des réseaux existants dans un contexte budgétaire très contraint.

Financer les infrastructures de transport dans un contexte budgétaire contraint

Proposition n° 11 : Transmettre systématiquement le budget prévisionnel de l'AFITF au Parlement avant l'examen de la loi de finances afin que députés et sénateurs puissent opérer un véritable contrôle sur les crédits destinés au financement des infrastructures de transport.

Proposition n° 12 : Augmenter les ressources de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour qu'elle puisse faire face à ses engagements, en particulier avec la montée en charge du projet de liaison Lyon-Turin puis du canal Seine-Nord Europe.

Proposition n° 13 : Envisager une opération de reprise, même partielle, de la dette de SNCF Réseau par l'État ou son cantonnement dans une structure dédiée, afin de redonner des marges de manoeuvre financières au gestionnaire du réseau ferré national.

Source : « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement », rapport n° 858 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène Des Esgaulx, Thierry Foucaud, Rocher Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul au nom de la commission des finances (Sénat, 2015-2016).


* 4 « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement », rapport n° 858 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène Des Esgaulx, Thierry Foucaud, Rocher Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul au nom de la commission des finances (Sénat, 2015-2016).