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Projet de loi de finances pour 2017 : Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux ( avis - première lecture )

II. LES CRÉDITS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017 CONSACRÉS AUX TRANSPORTS FERROVIAIRES, COLLECTIFS ET FLUVIAUX

A. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 203

Les crédits consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux figurent dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », dans les actions suivantes :

- l'action n° 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » ;

- l'action n° 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » ;

- l'action n° 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres » ;

- l'action n° 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens » ;

- l'action n° 15 « Stratégie et soutien », regroupant les dépenses transversales au programme.

1. Les crédits consacrés aux transports ferroviaires et collectifs

L'action n° 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » regroupe des crédits essentiellement destinés à l'amélioration de la performance du réseau ferroviaire. La priorité donnée à la modernisation du réseau existant tire les conclusions de l'audit effectué par l'École polytechnique de Lausanne sur l'état du réseau ferré national, réalisé en 20055(*) et actualisé en 20126(*). Elle a été confirmée en 2013 par la commission Mobilité 21, qui était chargée, sous la présidence de Philippe Duron, de hiérarchiser les projets d'infrastructures de transport inscrits au schéma national des infrastructures de transport élaboré à la suite du Grenelle de l'environnement, et dont votre rapporteur était membre.

2,457 milliards d'euros (en autorisations d'engagements et crédits de paiement) sont prévus au titre de cette action, comme dans le projet de loi de finances pour 2016.

Cette enveloppe, qui revient en intégralité à SNCF Réseau, se décompose de la façon suivante :

- 1 676 millions d'euros pour le financement de la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation du réseau ferré national hors Île-de-France par les trains régionaux de voyageurs (TER) ;

- 529 millions d'euros pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les trains d'équilibre du territoire (TET), dont l'État est l'autorité organisatrice ;

- 252 millions d'euros pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les trains de fret.

Dans cette dernière enveloppe, des écarts importants ont été constatés, ces dernières années, entre les montants annoncés et effectivement versés au titre de la « compensation fret », par laquelle l'État finance une partie du coût direct d'utilisation imputable au fret pour éviter aux entreprises de subir une hausse élevée des péages qui les détournerait de ce mode de transport.

Évolution des écarts entre les montants annoncés et effectivement versés par l'État au titre de la « compensation fret »

Montants en millions d'euros TTC

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Prév. 2016

Inscription au projet de loi de finances

264

248

250

260

271

237

ND

Exécution

230

224

257

137

136

37

90

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

D'après les services du ministère, les écarts constatés sur les années 2010 à 2012, relativement limités, s'expliquent par l'ajustement nécessaire de la prévision du besoin entre l'année n-1 et l'année n, dans la mesure où cette compensation n'est pas forfaitaire et a vocation à compléter la différence entre les coûts directement imputables à l'activité et les péages effectivement versés par les entreprises de fret.

À partir de 2013, ces écarts, plus importants, résultent de la contrainte budgétaire appliquée au programme et traduisent des engagements non tenus de la part de l'État dans ce domaine. C'est d'ailleurs à cause de ces écarts que l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (Araf) a refusé à deux reprises, en 2015, de valider les tarifs des péages de fret pour l'année 20167(*). Elle ne les a acceptés qu'après avoir obtenu un engagement de l'État à assurer le financement de la totalité du montant nécessaire à la couverture des frais d'utilisation du réseau.

Au moment de la rédaction de ce rapport, aucune somme n'avait été versée à SNCF Réseau à ce titre. En juin, le Premier ministre a pris l'engagement que 90 millions d'euros lui seraient versés d'ici la fin de l'année, ce qui devrait correspondre aux besoins estimés, bien que plus de 200 millions aient été prévus les années précédentes. Ce montant est moins important en 2016, dans la mesure où les tarifs de péages des entreprises ont augmenté en parallèle, de 6,27 %.

La même question se pose pour 2017. Dans son avis du 6 juillet 2016 relatif à la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national pour l'horaire de service 2017, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) a indiqué qu'elle « n'est pas en mesure de se prononcer sur la réalité de la tenue de [l']engagement [de l'État] et est, en conséquence, amenée à renvoyer à la fin de l'année la perspective d'une éventuelle levée de la réserve émise [à ce sujet] ». Une augmentation parallèle des péages de 2,4 %, déjà annoncée l'année dernière, est envisagée.

Les crédits de l'action n° 10 sont complétés par des fonds de concours provenant de l'Afitf, qui correspondent essentiellement à la part de l'État dans le financement des opérations contractualisées dans les contrats de plan État-régions, pour les volets ferroviaire, transport combiné et transport collectif. Ils sont évalués à 370 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 302 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Il s'agit toutefois encore d'une estimation, le budget de l'Afitf pour 2017 n'étant arrêté qu'en décembre.

L'action n° 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres » est transversale aux différents modes de transports terrestres. Elle vise à :

- soutenir le report modal ;

- assurer un fonctionnement concurrentiel équitable des secteurs de transport ;

- soutenir les mesures de prévention contre les accidents ;

- accompagner les professions en difficulté.

Ses crédits s'élèvent à 48,1 millions d'euros en CP et 43,1 millions d'euros en AE, soit des montants proches de ceux prévus dans la loi de finances initiale pour 20168(*), auxquels devraient s'ajouter des fonds de concours et attributions de produits, à hauteur de 29,4 millions en CP et 37 millions en AE, dont 27 millions en CP et 33 millions d'euros en AE pour la mise en sécurité des passages à niveau et des tunnels.

Au sein des crédits de l'État, 25,7 millions d'euros servent à compenser à la SNCF les huit tarifications sociales nationales décidées par l'État afin de favoriser l'accès de certaines populations au transport ferroviaire. Il s'agit, par ordre décroissant d'utilisation, des billets familles nombreuses, des billets d'allers-retours populaires, des abonnements élèves, étudiants et apprentis, qui représentent à eux trois 90 % du trafic concerné, ainsi que des abonnements de travail, des tarifs réformés et pensionnés de guerre, du tarif accompagnateur de personnes handicapées civiles, du tarif promenade d'enfants et du permis de visite aux tombes. Cette enveloppe est quasiment inchangée par rapport à celle de 25,9 millions d'euros annoncée dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2016.

10,4 millions d'euros en AE et 15,4 millions d'euros en CP sont destinés au soutien du transport combiné ferroviaire, soit des montants quasiment identiques à ceux annoncés en projet de loi de finances pour 20169(*). Ils couvrent deux types de dépenses :

- le financement de services d'autoroutes ferroviaires, en particulier le nouveau service public de ferroutage franco-italien qui doit succéder au service exploité depuis 2003 entre Aiton et Orbassano, conformément aux termes de l'accord de Luxembourg du 9 octobre 2009 relatif au service de ferroutage entre la France et l'Italie ;

- le soutien au transport combiné, dont le dispositif a été prorogé pour la période 2013-2017.

En ce qui concerne la promotion de la politique des transports, deux dispositifs sont prévus :

- 1,75 million d'euros en AE et CP représente la contribution de l'État au financement des enquêtes-ménages-déplacements (EMD) ;

- 450 000 euros en AE et CP sont destinés à encourager le développement de l'usage du vélo et de sa complémentarité avec les autres modes de transport collectif, en appui des propositions et des actions du coordinateur interministériel nommé à cet effet.

2. Les crédits consacrés au transport fluvial

L'action n° 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » comprend la subvention pour charges de service public versée à l'établissement public Voies navigables de France (VNF), à hauteur de 252,4 millions d'euros en AE et en CP. Cette subvention, en légère augmentation par rapport au montant de 251,5 millions d'euros annoncé dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2016, participe au financement du fonctionnement de l'établissement, y compris sa masse salariale, ainsi que des opérations d'investissement.

L'action n° 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens » comporte près de 7 millions d'euros de crédits (en AE et en CP) de soutien au transport combiné maritime et fluvial, soit un montant proche de celui annoncé dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2016 (6,6 millions d'euros).

650 000 euros sont également prévus pour le soutien économique aux transporteurs fluviaux et maritimes. Cette enveloppe représente essentiellement la participation de l'État au plan d'aide à la modernisation et à l'innovation 2013-2017, qui finance des aides à la modernisation des flottes et à l'innovation.

3. Les crédits transversaux

L'action n° 15 « Stratégie et soutien » comprend les dépenses transversales au programme « Infrastructures et services de transport ». Ses crédits de paiement sont fixés à 16,1 millions d'euros, en diminution de 2,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Elle regroupe, d'une part, les dépenses d'études générales et de prospective (8 millions d'euros), d'autre part, les dépenses de logistique de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, ou de services qui lui sont rattachés (8 millions d'euros).


* 5 Audit sur l'état du réseau ferré national français, par MM. Robert Rivier & Yves Putallaz, École polytechnique fédérale de Lausanne - LITEP Laboratoire d'Intermodalité des Transports et de Planification, 7 septembre 2005.

* 6 Audit revisité sur l'état du réseau, par MM. Yves Putallaz et Panos Tzieropoulos, École polytechnique fédérale de Lausanne - LITEP Laboratoire d'Intermodalité des Transports et de Planification, septembre 2012.

* 7 Avis n° 2015-004 du 3 février 2015 et avis n° 2015-020 du 10 juin 2015 relatifs à la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national pour l'horaire de service 2016.

* 8 47,5 millions d'euros en CP et 42,5 millions d'euros en AE.

* 9 10 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP.