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Projet de loi de finances pour 2017 : Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux ( avis - première lecture )

TRAVAUX EN COMMISSION

Réunie le mercredi 23 novembre 2016, la commission a examiné les crédits « Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis des crédits « Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». - L'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2017 consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux consiste à analyser trois séries de dispositions : une partie des crédits inscrits au programme budgétaire 203 intitulé « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ; les montants des fonds de concours attendus en 2017 pour les transports ferroviaires, collectifs et fluviaux, parmi lesquels figurent, au premier rang, les crédits de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) ; et le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionné de voyageurs », qui concerne les trains d'équilibre du territoire (TET).

Concernant les crédits du budget général de l'État, l'enveloppe accordée à SNCF Réseau, qui représente près de 80 % des crédits du programme 203, s'élève à 2,5 milliards d'euros, soit autant que l'année dernière. Elle couvre la redevance d'accès facturée par le gestionnaire d'infrastructure pour l'exploitation des trains express régionaux, les TER, des trains d'équilibre du territoire, les TET, ainsi qu'une participation de l'État pour l'utilisation du réseau par les trains de fret.

Sur cette dernière composante et depuis 2013, on constate des écarts très importants entre les sommes annoncées et les sommes effectivement versées par l'État à SNCF Réseau au titre de la compensation « fret » destinée à couvrir une partie des frais liés à l'infrastructure, pour éviter aux entreprises de transport de marchandises de subir une hausse trop importante des péages. En 2013 et 2014, l'État n'a financé que la moitié de ce qu'il avait annoncé, et en 2015, sur les 237 millions d'euros annoncés en loi de finances, seuls 37 millions ont été versés ! Cela oblige SNCF Réseau à s'endetter davantage - nous avons dépassé les 50 milliards d'euros - alors que l'utilisation du réseau doit normalement être financée par ses utilisateurs. C'est pourquoi, après avoir refusé, l'année dernière, de valider les tarifs des péages fret pour 2016, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) a émis les mêmes réserves cette année pour les péages de 2017 dans son avis du 6 juillet 2016 : « l'Autorité n'est pas en mesure de se prononcer sur la réalité de la tenue de [l']engagement [de l'État] et est, en conséquence, amenée à renvoyer à la fin de l'année la perspective d'une éventuelle levée de la réserve émise [à ce sujet] ». Notez la formulation euphémique...

Le Premier ministre s'est engagé sur le versement de 90 millions d'euros à ce titre en 2016. C'est un mieux, mais au regard des lignes budgétaires que nous avons connues dans le passé, le hiatus reste marqué. Nous devrons donc rester très vigilants dans ce domaine pour les années à venir, afin d'éviter une hausse supplémentaire des péages de fret et, partant, une baisse de cette activité.

Dans les crédits consacrés au soutien, à la régulation et à la sécurité des transports terrestres, près de 26 millions d'euros sont prévus pour compenser à SNCF Mobilités les tarifications sociales nationales imposées par l'État, et 15 millions d'euros sont dédiés au soutien au transport combiné ferroviaire, soit des montants très proches de ceux annoncés pour 2016. Notons que pour les transports fluviaux, la subvention versée à Voies navigables de France s'élève à 252 millions d'euros, un montant là aussi proche de celui adopté dans la loi de finances pour 2016 ; 7 millions d'euros sont destinés au soutien au transport combiné fluvial et maritime.

Enfin, 16 millions d'euros serviront à financer les dépenses transversales du programme « Infrastructures et services de transport », telles que les études et les dépenses de logistique de la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ou des services qui lui sont rattachés.

Concernant les fonds de concours apportés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), 302 millions d'euros sont attendus au titre de la part de l'État dans les opérations des contrats de plan État-régions (CPER), dans le domaine des transports ferroviaires et collectifs, et 27 millions d'euros seront affectés à la mise en sécurité des tunnels et des passages à niveau. Il est regrettable qu'il n'y ait pas plus d'investissement dans ce dernier domaine, source d'accidents très souvent mortels.

La situation financière de l'Afitf est des plus préoccupantes. Son budget a été fixé à 2,2 milliards d'euros pour 2017, quand, de l'avis même de son président, il lui en faudrait 2,6 à 2,8 pour assumer l'ensemble de ses engagements. Si son budget n'est pas augmenté, elle devra, comme elle le fait malheureusement depuis plusieurs années maintenant, geler ou retarder la mise en oeuvre de certains projets, ou encore retarder leur paiement. À la fin de l'année dernière, l'agence avait ainsi accumulé près de 734 millions d'euros de dettes vis-à-vis de SNCF Réseau, ce qui engendre des frais financiers aussi importants qu'inutiles.

Qui plus est, ce budget de 2,2 milliards d'euros est optimiste du côté des recettes, comme l'a démontré la rapporteure spéciale de la commission des finances, Marie-Hélène des Esgaulx : les montants prévisionnels de la redevance domaniale et du produit des radars semblent supérieurs à ce que l'on est en droit d'attendre. En effet, pour les amendes radars, le Gouvernement prévoit 400 millions de recettes en 2017 alors qu'elles devraient s'établir autour de 320 millions d'euros seulement en 2016 - on comprend mal l'écart, sauf à penser que le nombre de radars, ou de mauvais conducteurs, soit destiné à augmenter...

En 2018, le besoin de financement de l'Afitf sera encore supérieur : au moins 3 milliards, et davantage si le budget pour 2017 n'est pas revu à la hausse. Comment ferons-nous face ?

Outre les opérations de modernisation des réseaux ferroviaires et routiers et les opérations inscrites dans les CPER, l'agence assume les dépenses relatives aux lignes à grande vitesse, y compris le versement des loyers prévus par les contrats de partenariat, les dépenses relatives au renouvellement du matériel roulant et la part de l'État dans les grandes opérations comme le Lyon-Turin ou le canal Seine Nord.

Ce manque de soutenabilité financière est problématique, dans la mesure où il risque de remettre en cause, à terme, le principe même de l'Afitf. Dans son référé de juin dernier, la Cour des comptes qualifie l'agence d'« instrument de débudgétisation » aux mains du Gouvernement, et lui reproche de ne pas avoir réussi à assurer le financement pluriannuel des investissements dans les infrastructures de transport.

Je partage le constat de la Cour des comptes sur l'absence de vision de long terme du Gouvernement quant au financement des infrastructures de transport. Témoin le scénario de l'écotaxe, que je rappelle brièvement. En 2013, l'État a commencé à réduire la subvention budgétaire qu'il versait à l'Afitf en prévision de l'entrée en vigueur de cette taxe, alors même que l'agence ne touchait pas encore les recettes correspondantes - cela a été le début de ses difficultés budgétaires. Fin 2014, l'État renonce à cette taxe poids lourds et augmente la fiscalité sur le gazole pour combler le manque à gagner pour l'Afitf qui reçoit, en 2015, 1,14 milliard d'euros à ce titre - mais, contrairement à ce qui avait été annoncé au départ, l'agence est contrainte de prendre en charge les 528 millions d'indemnisation versés à la société Ecomouv'... En 2016 et 2017, l'augmentation de la fiscalité sur le gazole est confirmée et même renforcée, mais la moitié du produit de l'augmentation décidée en 2015 est dérobée par Bercy pour financer d'autres dépenses. L'Afitf n'en perçoit plus que 715 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016 et 735 millions d'euros dans le PLF pour 2017. Cela met gravement en cause le financement de nos infrastructures, facteur majeur de l'attractivité de la France.

Faut-il pour autant remettre en cause l'Afitf en elle-même ? Je ne le crois pas. Au contraire, il faut renforcer cette agence, qui a amplement prouvé son utilité ; et je me félicite de l'évolution de notre commission des finances sur ce sujet.

Fin 2015, l'agence avait engagé 33 milliards d'euros depuis sa création, dont 21 milliards étaient déjà payés. Elle favorise le report modal au plan financier, car ses recettes proviennent essentiellement du mode routier, quand deux tiers de ses dépenses concernent des transports alternatifs à la route (ferroviaire, transports collectifs, fluviaux ou maritimes). Cet outil financier sanctuarise les crédits affectés à nos infrastructures contre les pratiques de Bercy que je viens d'évoquer...

Je partage le souhait exprimé par la rapporteure de la commission des finances de renforcer le contrôle du Parlement sur le budget de l'Afitf. Les données fournies à ce sujet dans le projet de loi de finances ne sont qu'indicatives, puisque son budget est arrêté en décembre. Comme elle, je propose que son budget prévisionnel détaillé nous soit transmis en même temps que le projet de loi de finances, pour que le Parlement puisse effectuer un véritable contrôle. Ce serait une avancée démocratique.

M. Charles Revet. - Tout à fait !

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis. - Pour renforcer la prévisibilité des dépenses d'investissement, je propose d'adopter, au début de chaque législature, une loi de programmation du financement des infrastructures de transport basée sur un schéma national consensuel dont l'élaboration serait confiée à une commission analogue à la commission Mobilités 21. Cette solution, adoptée en Allemagne et en Suisse, s'inscrit dans le prolongement des réflexions de la commission des finances.

Les infrastructures de transport sont un outil exceptionnel d'attractivité du pays. Malheureusement, les indicateurs qui reflètent l'état de nos réseaux ferroviaire et routier se dégradent - le document budgétaire le confirme - et une vision à moyen et long terme pour répondre à ces enjeux de façon efficace est indispensable. Aux États-Unis, où, certes, les retards sont plus importants, le président élu a annoncé un effort d'investissement sans précédent dans les infrastructures, de 550 milliards de dollars.

Quelques mots sur les enjeux spécifiques du domaine ferroviaire, en commençant par les trains d'équilibre du territoire. Depuis plusieurs années, j'appelle de mes voeux un exercice effectif, par l'État, de son rôle d'autorité organisatrice. Dans un rapport de juillet 2014, la Cour des comptes relève l'hétérogénéité de l'offre et son imbrication avec les services ferroviaires régionaux, ainsi que les insuffisances du pilotage de la convention avec la SNCF. La qualité du service est souvent dénoncée, et ces trains ont connu, depuis 2011, une chute de fréquentation de 20 % avec des répercussions directes sur le déficit, qui se creuse de plus en plus.

En juillet dernier, le Gouvernement a annoncé sa feuille de route pour les trains d'équilibre du territoire. L'État conservera la main sur six lignes considérées comme structurantes à l'échelle du territoire national dont trois seront dites « à haute performance » - une notion que je vous laisse le soin de définir... - et bénéficieront d'un financement du renouvellement du matériel roulant. Seules deux lignes de nuit seront maintenues. Là encore, c'est un recul marqué par rapport à l'existant, dénoncé par de nombreuses villes et associations.

Pour les autres lignes, des négociations sont en cours avec les régions : un accord a déjà été conclu avec la région Normandie, qui reprendra en 2020 l'exploitation de cinq lignes, en échange d'un engagement de l'État à financer le renouvellement du matériel roulant. Nous attendons la signature... L'État a également entamé la renégociation de la convention passée avec SNCF Mobilités pour l'exploitation de ces trains.

Ces services sont financés au moyen d'un compte d'affectation spéciale (CAS), dont les recettes proviennent quasi-exclusivement de la SNCF, par le biais de la contribution de solidarité territoriale et de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires. Le CAS reçoit aussi une fraction du produit de la taxe d'aménagement du territoire imposée aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. En 2016, il était doté de 335 millions d'euros, dont 217 millions pour l'exploitation des services, ce qui ne suffira pas à assurer son équilibre. C'est pourquoi le Gouvernement a proposé d'augmenter la part de taxe d'aménagement du territoire affectée à ce compte dans le collectif budgétaire 2016, pour porter la dotation du compte à 386 millions d'euros. Pour 2017, ce montant est fixé à 358 millions d'euros, dont 258 millions pour l'exploitation des services et 100 millions pour les matériels roulants.

Nous reviendrons cet après-midi en séance sur l'application de la loi de réforme ferroviaire. Je regrette simplement que les contrats de performance entre l'État et les différents établissements publics à caractère industriel et commercial du groupe public ferroviaire ne soient toujours pas signés ; que le décret d'application de la règle d'or ne soit toujours pas sorti et, plus grave, que le projet de ligne Charles-de-Gaulle Express bafoue cette règle que le Gouvernement avait lui-même instituée.

Nous attendons en vain le retour de l'État stratège, qui nous avait été annoncé lors des débats sur la loi de réforme ferroviaire. Nombre d'exemples illustrent son absence, dont, dernièrement, le cas d'Alstom. C'est très dommageable pour l'avenir du système ferroviaire français.

Le manque de vision politique cohérente et l'insuffisance des crédits affectés à l'Afitf me conduisent à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du projet de loi de finances pour 2017 consacrés aux transports ferroviaires, collectifs et fluviaux.

M. Hervé Maurey, président. - Merci de cet exposé intéressant, complet et pertinent. L'achat par la région Normandie de trains à la société Bombardier, que vous évoquiez, sera signé demain. En tant que conseiller régional, je ne puis que m'en féliciter.

M. Alain Fouché. - Nous avons le réseau routier le plus cher d'Europe. Nos ingénieurs ont mis en place des infrastructures particulièrement coûteuses, que ce soit au niveau national ou dans les départements. Jacques Attali stigmatisait la France des rond-points... C'est un gaspillage considérable.

J'ai eu l'occasion de me pencher sur les radars, véritables pompes à fric souvent placées en des endroits peu dangereux. Loin d'être affecté entièrement aux missions de sécurité, le produit des amendes est utilisé pour rembourser la dette. Il convient que le Parlement contrôle davantage l'affectation de ces fonds.

Enfin, au contraire des gouvernements qui se moquent des rapports de la Cour des comptes - en témoigne le cas des aiguilleurs du ciel - les départements et les régions tiennent compte des avis des chambres régionales des comptes.

Des crédits supplémentaires sont-ils prévus pour la gestion de la sécurité dans les gares et les trains ?

M. Michel Raison. - Le financement des infrastructures de transport est problématique dans tous les territoires. Notre rapporteur l'a dit, le transport, c'est l'attractivité du territoire. Or la situation budgétaire impose des arbitrages sévères, sur les critères du nombre de véhicules et de voyageurs, au détriment des territoires les moins peuplés. Et l'État demande de surcroît aux régions de financer une part croissante des infrastructures routières. Plus elles seront fragilisées, moins elles seront en mesure de financer.

Ainsi, je me félicite que les régions s'efforcent de sauver les TET, abandonnés pour ainsi dire en rase campagne par l'État : le TET Île-de-France-Bourgogne-Centre Est est en déficit de 30 millions d'euros, et l'État apporte 13 millions pour le fonctionnement... Les achats de matériel ne sont qu'un effort ponctuel, pas une dotation pérenne. Inévitablement, avec l'essoufflement du soutien financier, les TET deviendront des TER et le lien entre Paris et les territoires sera rompu. Si on ne se démarque pas des pratiques actuelles, la situation s'aggravera.

M. Ronan Dantec. - Merci de cette présentation précise et complète. L'abandon désastreux de l'écotaxe, dans lequel les syndicats minoritaires de transporteurs portent une lourde responsabilité, coûte cher au transport routier français, puisque les camions qui traversent notre territoire ne paient pas la taxe de remplacement sur le gazole. Et les régions qui se sont mobilisées contre l'écotaxe y ont perdu tout instrument de modulation. Il ne faut pas se résoudre au pire : les portiques n'ont pas été démontés, remettons cette taxe à l'ordre du jour, même s'il y faudra un vrai courage politique...

Avec le Brexit et l'élection de Donald Trump, nous mesurons le coût politique d'un aménagement du territoire mal pensé. Soutenir les trains d'équilibre et garantir une desserte correcte des villes moyennes a un coût. Il y faut un financement qui dise son nom : un financement d'aménagement du territoire. Les péréquations entre la métropole et son territoire sont une piste à explorer, mais certaines régions n'en ont pas les moyens. Reste le financement étatique, qui appelle, inévitablement, davantage d'argent public. Or, telle n'est guère la tendance générale à moyen terme.

M. Jean-Yves Roux. - Je salue la continuité de l'effort d'investissement en faveur de la sécurité des réseaux. L'Arafer nécessite des moyens à la hauteur de sa tâche, y compris des moyens humains, sanctuarisés. Je déplore que la décision de la majorité sénatoriale nous enlève l'occasion d'aborder ces questions dans le cadre de l'examen de la loi de finances. Nous aurions pu faire évoluer la réflexion.

M. Rémy Pointereau. - Notre rapporteur a-t-il, dans son excellent travail, passé en revue le mécanisme des cars Macron ? Plusieurs sociétés de transport ont déposé leur bilan, l'activité n'étant pas, semble-t-il, assez rentable. Je m'interroge également sur l'avenir de Notre-Dame-des-Landes, mais j'attendrai l'examen des crédits du transport aérien...

M. Jean-François Longeot. - Faut-il remercier le rapporteur ou déplorer ses constats ? Les perspectives de développement ferroviaire sont faibles. Le gouvernement est venu au secours d'Alstom en prévoyant l'achat de vingt locomotives... financé par SNCF Réseau, qui a déjà 50 milliards d'euros de dettes. Le développement du réseau nécessitera une volonté forte. Je suis partisan, comme Ronan Dantec, d'une réintroduction de l'écotaxe. L'entretien des voies n'est plus assuré depuis trente ans ! Il faudra bien trouver de l'argent...

Mme Annick Billon. - Merci pour ce rapport éclairé et pointu. La mobilité est un sujet transversal, malheureusement saucissonné dans les avis budgétaires. Nous allons examiner séparément les transports ferroviaire, aérien et maritime qui relèvent pourtant tous de l'aménagement du territoire. Au-delà des rustines, une vision claire des TET fait défaut. Un an après le rapport de la commission présidée par le député Philippe Duron sur le sujet, quelles décisions ont été prises ?

La gestion du dossier Notre-Dame-des-Landes témoigne, elle aussi, de cette même myopie. À quand une vision globale de la mobilité et de l'aménagement du territoire en France ? Je vous renvoie à la tribune publiée dans les Échos par notre président Hervé Maurey : il n'y a pas de cohérence dans les politiques menées.

M. Michel Vaspart. - Circulant, comme vous tous, beaucoup en train, je suis impressionné par l'état de délabrement des emprises de la SNCF. Il n'existe pas même de filière de déconstruction des trains retirés de la circulation, qui restent abandonnés sur les voies de garage...

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis. - Je ne sais pas si notre réseau ferroviaire est le plus cher d'Europe. Il est vrai que souvent, nos ingénieurs construisent des infrastructures correspondant davantage à leurs envies qu'à la demande.

Certains radars sont mal placés. Je suis partisan de la méthode hollandaise : installer des radars, vrais et faux, un peu partout. Cela ne coûte pas cher, et l'effet dissuasif sur les automobilistes est réel.

Il est vrai que le gouvernement tient assez peu compte des rapports de la Cour des comptes, alors que les élus départementaux et régionaux sont tenus de suivre les recommandations des chambres régionales des comptes.

La politique de sécurité repose sur la Surveillance générale (Suge) - la police ferroviaire de la SNCF - mais surtout sur un transfert de charges de l'État vers les régions. Ces dernières assurent de plus en plus, à leurs frais, la sécurité sur leurs lignes TER à travers des dispositifs vidéo et des portiques. Christian Estrosi, notamment, a engagé un effort important dans ce domaine. La sécurité ferroviaire ne fait pas l'objet d'une ligne budgétaire spécifique, mais elle est soutenue par l'effort des régions.

Les propos de Michel Raison sont raisonnables... J'appelle de mes voeux une véritable discussion, au sein de notre commission, sur le thème de l'aménagement du territoire qu'il faut traiter en amont de ceux du transport et de la mobilité. Comment voyons-nous l'avenir ?

Nous le savons, le Front national réalise des scores très élevés dans les territoires ruraux, parce que la ruralité se sent abandonnée.

M. Michel Raison. - Un problème d'aiguillage...

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis. - La mise en place des péréquations avec les agglomérations ne compense pas le manque d'écoute général.

Ronan Dantec parle d'or ; mais l'écotaxe, c'est la ministre de l'écologie qui l'a supprimée...

M. Ronan Dantec. - Vous allez loin dans la provocation ! C'est la droite bretonne qui l'a enterrée !

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis. - Pour l'écotaxe comme pour l'aménagement du territoire, il faut une vision. La commission Mobilités 21 était présidée par le socialiste Philippe Duron, mais elle a fait un bon travail... Certes, il faut faire des choix, mais il faut aussi que les fonds suivent pour les mettre en oeuvre.

Qui paie quoi ? C'est le second sujet majeur de la mobilité. L'Afitf est un excellent outil, qui mérite d'être renforcé dans un sens plus démocratique - à travers un examen parlementaire des crédits - tout en étant doté des moyens nécessaires. Je partage les conclusions du rapport Duron. Après l'élaboration du schéma national des infrastructures de transport, qui prévoit, en faisant la somme des projets, 260 milliards d'euros d'investissements sur 25 ans, il a fallu opérer un tri. La troisième phase sera celle du financement. Il sera difficile de revenir à l'écotaxe...

M. Ronan Dantec. - Quel manque d'ambition !

M. Louis Nègre, rapporteur pour avis. - Il y a cependant d'autres moyens que les portiques pour l'appliquer.

Le président de l'Arafer a invité notre groupe de travail Mobilités à visiter son siège pour alimenter nos travaux. J'y invite tous mes collègues.

Concernant les cars Macron, les mêmes causes produisent les mêmes effets. Dans les autres pays, l'ouverture tous azimuts du marché du transport routier de voyageurs a très vite été suivie d'une reconcentration. Nous aurons bientôt un, deux ou trois grands groupes qui domineront le marché et feront remonter les prix.

Certes, le développement ferroviaire doit reposer sur une vision, mais aussi sur des financements. La dette de SNCF Réseau dépasse les 50 milliards d'euros, et nous sommes sur la trajectoire de 60 milliards. Encore le président de l'Arafer trouve-t-il ces prévisions trop optimistes... Sans compter une possible remontée des taux d'intérêt.

On ne peut qu'appeler de ses voeux une politique d'aménagement du territoire. SNCF Réseau a consenti un effort financier de cinq à six milliards d'euros, mais le réseau continue à vieillir... Nous n'arrivons pas à faire face.

M. Hervé Maurey, président. - L'intérêt de l'aménagement du territoire ne nous a pas échappé, monsieur Nègre... J'ai constitué un groupe de travail sur ce thème avec Louis-Jean de Nicolaÿ pour réfléchir à la notion même d'aménagement du territoire et redéfinir une doctrine. Qui doit être l'acteur principal, de l'État, des régions ou des métropoles ? Les auditions menées la semaine dernière ont montré que l'État était devenu spectateur, ou au mieux financeur. On ne peut pas me reprocher d'être dirigiste, mais l'évaluation des projets d'infrastructures ne saurait se limiter au critère de rentabilité ; elle doit prendre en compte la dimension de l'aménagement du territoire, un domaine dans lequel la France a été en pointe.

M. Claude Bérit-Débat. - Le groupe socialiste ne suivra pas le rapporteur, dont la présentation est quelque peu caricaturale. Gageons que tout changera au lendemain des élections...

Mme Gélita Hoarau. - Évelyne Didier et moi-même ne prendrons pas part au vote.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Transports ferroviaires, collectifs et fluviaux » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.