EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 23 novembre 2016, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits relatifs aux transports maritimes du projet de loi de finances pour 2017.
M. Charles Revet , rapporteur . - Il me revient de vous présenter cette année encore les crédits relatifs aux transports maritimes. Ils connaissent une augmentation significative qui résulte directement de l'action du législateur.
Cette année est en effet marquée par la mise en place de plusieurs mesures-phares introduites par la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, notamment le dispositif de « netwage » pour améliorer la compétitivité-coût de notre flotte de commerce, et l'autoliquidation de la TVA à l'importation pour améliorer l'attractivité de nos ports.
Concrètement, ces crédits relèvent de deux programmes de la mission « Écologie » dans le projet de loi de finances pour 2017.
Les crédits du volet « sécurité et affaires maritimes » du programme 205 sont en nette augmentation avec 158 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 155 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2016, cela correspond à une augmentation de 13%. Cette hausse résulte uniquement de l'extension du périmètre des exonérations de charges patronales non-ENIM (allocations familiales et assurance chômage) à l'ensemble des navires de transport et de services maritimes battant pavillon français soumis à la concurrence internationale. Ce dispositif de netwage concerne 342 navires immatriculés au registre international français (RIF) et 35 navires immatriculés au premier registre, pour un coût d'environ 19 millions d'euros en 2017.
Cette bonne nouvelle masque en réalité une légère baisse (-1,25%) des crédits, toutes choses égales par ailleurs. Je signale à ce sujet que le budget « sécurité et affaires maritimes » a baissé régulièrement depuis dix ans, d'environ 20% au total. Il n'est désormais plus possible de réaliser des économies importantes, sans affecter directement le champ des interventions de l'État.
Dans ce contexte budgétaire contraint, la direction des affaires maritimes tente de préserver quelques investissements. Le PLF 2017 comprend ainsi le renouvellement d'un baliseur pour l'armement des phares et balises, en remplacement de deux navires anciens et inadaptés. Il inclut également la modernisation des équipements des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS). Les projets de modernisation visent enfin les systèmes d'information des gens de mer, notamment la mise en place du « portail du marin » qui permettra de consulter les informations relatives au déroulement de leur carrière (lignes de service, aptitude médicale, brevets) et la mise en place du « portail des armateurs » qui accompagne la réforme du rôle d'équipage prévue par la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.
Les crédits du programme 203 relatif aux « infrastructures et services de transport », de façon schématique, consistent, pour une grosse moitié des crédits, à financer le développement des infrastructures portuaires grâce à des fonds de concours de l'AFITF, à hauteur de 47 millions d'euros, correspondant essentiellement au volet portuaire des contrats de plan État-Région (CPER) 2015-2020 et à un résidu du plan de relance portuaire.
L'autre moitié des crédits de ce volet sert au financement de l'entretien des grands ports maritimes, à hauteur de 46 millions d'euros en 2017. Concrètement, ces crédits sont destinés au dragage des ports, dont les coûts ne cessent d'augmenter au fil des années. L'État ne prend à sa charge qu'environ 40 % de ces coûts, alors qu'il devrait les supporter en totalité, et cette part est en diminution constante. La Cour des comptes avait d'ailleurs dénoncé ce désengagement dans un rapport sur la gestion du GIE Dragages-Ports publié en octobre 2014.
Les opérations de dragage en milieu marin et estuarien représentent chaque année en France près de 35 millions de mètres cubes de sédiments, issus des chenaux d'accès aux ports et de leurs bassins. Le dragage de ces matériaux est indispensable pour des raisons de sécurité liées à l'accueil des navires dont les gabarits sont croissants, mais également dans un souci de prévention des risques naturels tels que les inondations. Il s'agit donc d'une condition essentielle de la survie de nos ports. Rouen perdrait 30% de son trafic avec une profondeur inférieure à 10 mètres, tandis qu'à Dunkerque les navires avec un tirant d'eau de plus de 14 mètres représentent entre 40 et 50% du trafic.
Lors du dernier Comité interministériel de la mer, le 4 novembre 2016, le Gouvernement a annoncé l'augmentation de la participation financière de l'État au dragage des ports de 26 millions d'euros en 2017 et jusqu'à 30 millions d'euros en 2018. C'est un premier pas dans la bonne direction, mais il faut aller plus loin ! Entre 2006 et 2014, les dotations de l'État sur les dragages d'accès aux ports maritimes d'Haropa se sont élevées à 162 millions d'euros pour une charge totale de 342 millions d'euros, pendant qu'en Belgique le gouvernement les finançait en totalité pour un montant supérieur à 2 milliards d'euros ! L'État doit prendre intégralement en charge cette mission de service public, conformément à la loi du 29 juin 1965, afin de permettre à nos ports de réduire leurs droits de ports à due proportion, et d'améliorer leur compétitivité-prix.
Au final, qu'il s'agisse de nos ports ou de notre flotte de transport, il semble y avoir une certaine prise de conscience des pouvoirs publics. Les récentes mesures mises en place - netwage, autoliquidation de la TVA à l'importation, augmentation de la dotation pour le dragage des ports - doivent certes être saluées. Ces mesures sont indispensables, mais elles arrivent bien tard !
À l'heure où les grandes puissances font réellement le pari de la mer, construisent de vraies infrastructures, explorent les fonds marins, affirment leurs revendications territoriales, à l'heure où nos concurrents pensent auto-manutention des navires et automatisation des ports, nous mettons près de dix ans à aligner notre réglementation sur celle des pays voisins.
Faute d'ambition suffisante, nous nous contentons à peine de combler nos déficits de compétitivité et d'attractivité, sans toutefois y parvenir réellement. Nous ne nous autorisons jamais à mettre en place une véritable politique maritime. Nous consacrons d'ailleurs à peine 1,9 milliard d'euros à la mer, soit moins d'un dixième de point de PIB, alors que nous possédons la deuxième zone économique maritime mondiale et que nos ports sont les mieux placés d'Europe ! Comment avec autant d'atouts peut-on arriver à un si mauvais résultat ?
Nous manquons tout simplement de volonté politique. Alors que 90% des échanges mondiaux transitent par la mer, nous sommes en train d'aller à rebours de toute logique économique et historique. Les grandes puissances projettent toutes leurs ambitions sur le transport maritime. Il n'y a qu'à regarder le projet de « route de la soie maritime du XXI ème siècle » de Xi Jinping, pour s'en convaincre. Celui-ci vise à relier la mer de Chine méridionale à l'Europe en diminuant la dépendance de la Chine aux routes traditionnelles passant par les détroits de Malacca et d'Ormuz. En quelque mois, la Banque asiatique de l'investissement pour les infrastructures, dotée d'un capital de 100 milliards de dollars, a été mise en place pour financer ce projet ! La Chine souhaite contrebalancer les relations commerciales étroites entre les États-Unis et certains États asiatiques, dont témoignait la signature du Partenariat Trans-Pacifique.
Parallèlement, l'Inde a signé, en mai 2016, un accord avec l'Iran et l'Afghanistan pour développer le port iranien de Chabahar - un port qui permet d'éviter le détroit d'Ormuz -, destiné à devenir un pôle de transit avec l'Asie centrale. L'implication de l'Inde dans ce projet, avec un apport de 500 millions de dollars, montre qu'elle veut concurrencer directement la Chine, qui investit elle-même dans le port pakistanais de Gwadar à une centaine de kilomètres de Chabahar ! Dans le même temps, la Chine poursuit sa stratégie d'affirmation en mer de Chine du Sud et rejette en bloc le jugement du tribunal de la Haye rendu le 12 juillet 2016, fondé sur la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer qu'elle a pourtant ratifiée.
Ces stratégies d'influence sont complétées par le renouveau des grands travaux dans les deux canaux interocéaniques. L'élargissement du canal de Panama est désormais achevé et le canal élargi a été mis en service le 26 juin 2016. Il devrait stimuler les échanges commerciaux entre le continent américain et l'Asie, en réduisant les coûts de transport de marchandises, notamment pour le gaz naturel liquéfié du Texas et de Louisiane, l'acheminement des céréales depuis la côte Est des États-Unis, ou le charbon et le minerai de fer de Colombie, du Vénézuela et du Brésil. L'Amérique centrale et l'Amérique du Sud bénéficieront d'une restructuration de la chaîne logistique sur le continent américain avec la mise en place d'une capacité importante de transbordement dans la région des Caraïbes, via les lignes secondaires.
Quant aux travaux d'extension du canal de Suez, achevés fin juillet 2015, ils ont permis de doubler la circulation du canal sur 72 des 193 kilomètres de sa longueur, par l'élargissement de 37 km du canal historique et le creusement d'une nouvelle voie de 35 km. Ils devraient réduire de vingt à onze heures le temps de passage dans un sens, et de huit à trois heures dans l'autre sens, et permettre le passage de 97 bateaux par jour à l'horizon 2023 au lieu de 49 actuellement.
Une véritable géopolitique du transport maritime se développe sous nos yeux, et nous semblons résignés à admettre qu'elle ne concerne plus que d'autres grandes puissances. C'est oublier que nous restons la 5ème économie mondiale, et que notre pavillon occupait lui aussi la 5ème place dans les années 1960 ! Nous en sommes loin aujourd'hui, puisqu'il figure désormais à la 31ème place et ne représente plus que 0,5% du tonnage mondial, tandis que les cinq premiers pavillons pèsent à eux seuls 53,4 %.
Il n'y a qu'à regarder la nationalité de ces pavillons - Panama, Liberia, Îles Marshall, Hong Kong et Singapour - pour comprendre que nous sommes victimes d'un dumping social ! Les écarts observés au sein de compagnies de porte-conteneurs sont de 1 à 3 entre un commandant français et un commandant philippin et de 1 à 5 en ce qui concerne les personnels d'exécution.
On ne luttera pas contre ce problème avec des mesures de simplification administrative, même si elles sont bienvenues. Il est également illusoire d'espérer une application stricte de normes sociales au niveau mondial. Avec le netwage, nous mobilisons le levier économique, pour améliorer notre compétitivité-coût. Mais nous devons aussi améliorer notre productivité, en revoyant l'organisation du temps de travail et des congés. Il nous faut toujours trois équipages pour faire tourner un navire contre deux au Danemark !
En ce qui concerne nos ports, malgré les progrès accomplis depuis la réforme de 2008, la reprise des trafics est lente à se manifester et les parts de marché ne se sont guère améliorées. Sur les cinq dernières années, de 2011 à 2015, le trafic global recule de 1,2 % par an en moyenne, contre une progression de 1,2 % pour l'ensemble des ports européens étrangers.
L'explication par la baisse des trafics pétroliers français est justifiée, mais ne suffit pas, car Rotterdam comme Anvers sont de grands ports pétroliers et n'ont pas connu d'effondrement dans ce domaine. En réalité, nous n'avons toujours pas réglé les vrais problèmes.
Je salue à ce stade l'importante contribution de nos collègues, qui ont remis en juillet 2016, quatre rapports sur le renforcement de l'attractivité et de la compétitivité des principales portes d'entrée maritimes françaises : René Vandierendonck et Jérôme Bignon sur l'axe Nord, Yannick Vaugrenard et Gérard César sur la façade Atlantique, Elisabeth Lamure et François-Michel Lambert sur l'axe Rhône-Méditerranée, Valérie Fourneyron et moi-même sur l'axe Seine. Ces rapports dressent des recommandations très précises sur chacun des axes, avec un bilan commun autour de trois enjeux structurants :
- la simplification des procédures administratives pour fluidifier le passage portuaire ;
- une nécessité de dresser des perspectives d'avenir en pérennisant les infrastructures existantes, en encourageant le report modal, en assurant la stabilité sociale ;
- un besoin de convergence et de coopération à la fois entre les différentes places portuaires, mais aussi entre les ports et les territoires.
Au final, il en ressort que nous avons surtout besoin, en cette période de disette budgétaire, de beaucoup d'investissements. Rotterdam et Anvers sont équipés de technologies modernes et offrent une bien meilleure qualité de service, alors que nous nous contentons de faire du maintien en condition de matériel vieillissant.
La stratégie portuaire française doit avoir pour ambition de concurrencer Rotterdam ou Anvers sur leur propre hinterland. Le jour où un conteneur déchargé au Havre et acheminé par voie ferroviaire vers l'Europe Centrale arrivera à destination en moins de temps qu'il n'en faut au bateau duquel il a été déchargé pour rejoindre Hambourg, nous aurons gagné !
Nous devons donc offrir à nos ports un accès suffisant à un hinterland de portée européenne. Je me félicite à ce sujet de l'avancée du projet d'électrification de la ligne ferroviaire Serqueux-Gisors, qui vient d'être déclaré d'utilité publique, le 18 novembre 2016, moyennant quelques travaux de protection acoustique des riverains.
Je ne comprends pas, en revanche, que l'on diffère encore la réalisation d'une liaison fluviale directe à travers une chatière pour le port du Havre, pour laquelle je me bats depuis des années. On se heurte sur ce point à un véritable problème d'égo. L'administration a soutenu un projet de terminal multimodal, calibré pour un trafic deux fois plus élevé que les niveaux actuels, et dont le modèle économique n'est pas équilibré. Par conséquent, la SNCF n'a pas véritablement intérêt à utiliser le terminal à ce stade. Mais comme cette installation existe, l'administration refuse d'étudier toute solution complémentaire qui serait susceptible de lui faire concurrence.
Plus largement, dans la perspective de l'ouverture du Canal Seine-Nord, il devient urgent d'engager simultanément les travaux dans le port, notamment la création de la chatière, les travaux ferroviaires en liaison avec le port notamment la ligne Serqueux-Gisors, les travaux fluviaux à commencer par la mise au gabarit européen de l'Oise (Mageo) afin que les ponts et écluses soient adaptés pour permettre la navigation à trois niveaux de conteneurs et un fonctionnement sans interruption. Il y a urgence d'en faire un projet global et spécifique ! L'État dispose des moyens juridiques pour raccourcir les procédures et accélérer les travaux, en utilisant par exemple un appel d'offres conception-réalisation ou dialogue compétitif. Ce ne sont bien sûr que des suggestions et il appartient aux techniciens de proposer le montage le mieux adapté, mais il y a urgence !
Quant à la gouvernance de nos ports, elle est encore caractérisée par l'omniprésence de l'administration, malgré la réforme de 2008. Puisque nos ports traversent une situation difficile, ils n'ont aucune capacité d'autofinancement, et restent par conséquent totalement tributaires de Bercy pour leurs projets d'investissements. L'autonomie juridique de nos ports est donc une fiction, car au fond rien ne change.
Au final, nos ports paraissent, comme par le passé, davantage gérés comme des infrastructures plutôt que comme des outils commerciaux. L'omniprésence de l'État constitue une anomalie française : en dehors de l'Espagne et de la France, tous les grands ports européens sont rattachés à des collectivités ou organismes de proximité ; or même l'Espagne a décidé de décentraliser la gestion de ses grands ports, qui restent néanmoins propriété de l'État. En réalité, il n'y a donc qu'en France où l'État conserve l'organisation de la gestion des outils portuaires.
Rien n'interdit d'envisager aujourd'hui un mouvement de décentralisation de la gestion de nos grands ports maritimes. Il suffirait pour cela de revoir la composition du conseil de surveillance avec, par exemple, 40 % de représentants de l'État (y compris les personnalités qualifiées), 40 % de représentants des collectivités locales, et 20 % réservés aux acteurs économiques de la chaîne logistique portuaire. Surtout qu'avec les lois NOTRe, MAPTAM et Économie bleue, les régions vont être de plus en plus impliquées dans le développement économique portuaire !
Dans le même esprit, il serait normal que le choix des responsables des directoires se fasse par un appel ouvert à candidature, plutôt que de nommer systématiquement un fonctionnaire d'État. Une direction renouvelée, à plus forte culture commerciale, permettrait de développer une stratégie de marque à l'international, surtout en Asie. Nous avons besoin de constituer rapidement une « équipe de France portuaire » pour porter les intérêts de la France au-delà des frontières nationales !
Pour conclure, en dépit d'une prise de conscience que je salue, je vous propose, mes chers collègues, un avis défavorable à l'adoption de ces crédits. Ils ne sont tout simplement pas à la hauteur des enjeux et nous en payons le prix. Compte tenu de tout ce qui devrait être fait rapidement pour redonner à la France, qui a les outils les mieux placés au nord comme au sud, la place qu'elle mérite. Je vous rappelle qu'Anvers a plus d'activité que tous les ports français réunis ! Je vous remercie.
M. Didier Mandelli . - Je félicite Charles Revet pour ce rapport et m'associe à sa conclusion. Pour avoir été rapporteur de la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, qui a apporté beaucoup d'améliorations techniques et juridiques sur un certain nombre de sujets, je ne retrouve pas dans ce rapport les propos récemment tenus par le Président de la République aux Assises de l'économie de la mer à La Rochelle. Le Président a de nouveau évoqué l'impuissance maritime de la France, comme il l'avait déjà fait avec Frédéric Cuvillier en début de quinquennat. Cela n'avait pas été suivi d'effets. Je regrette que l'objectif annoncé soit d'atteindre la place de premier port européen en 2030 : ce n'est pas demain ! J'aurais préféré des délais plus rapprochés qui se traduisent dès cette année dans le budget. De même, l'annonce de la création d'un conseil supérieur de l'attractivité des ports début 2017 est un manque de respect pour les professionnels du secteur. Cela fait cinq ans que nous aurions pu travailler sur ce sujet ! Je m'emporte un peu, mais pour avoir travaillé sur le sujet, je trouve que ces annonces ne sont pas à la hauteur.
Mme Odette Herviaux . - Je ne suis pas du tout étonnée de la qualité du rapport de Charles Revet, cela fait des années que nous sommes de vieux complices sur ces sujets ! Je ne partage cependant pas sa conclusion finale, même s'il fournit de nombreuses analyses pertinentes. Des efforts ont été faits, et je remercie le rapporteur de l'avoir reconnu. Beaucoup d'annonces ont été faites plus ou moins récemment, c'est vrai, mais la mise en oeuvre est très longue et on part malheureusement de très loin ! Je ne suis pas d'accord avec Didier Mandelli : de bonnes lois ont été adoptées, tout ce qui touche à la stratégie de la mer et du littoral progresse, mais ne dépend pas uniquement de problèmes budgétaires. Charles Revet l'a d'ailleurs souligné dans son autre rapport sur l'Axe Seine, pour lequel je le félicite également. Nous avons pris beaucoup de retard, ce n'est pas en quelques années que nous parviendrons aussi facilement à le combler. J'espère que l'échéance de 2030 sera tenue, et le groupe socialiste émettra un avis favorable à ce budget.
M. Jérôme Bignon . - Je mesure mieux l'étendue des compétences de Charles Revet sur ce sujet depuis que j'ai moi-même eu l'occasion de travailler sur une mission confiée par le Premier Ministre, qui posait clairement la question évoquée par le rapporteur : comment se fait-il qu'avec une situation aussi exceptionnelle, nous soyons aussi mauvais ? Cette phrase est absolument remarquable de lucidité et de sincérité de la part de M. Valls. Il n'en demeure pas moins que, par solidarité, je resterai du côté de Charles Revet sur la question budgétaire.
Il est vrai que des choses vont aujourd'hui dans le bon sens, mais on vient de tellement loin et c'est tellement insuffisant, qu'il est difficile de s'en satisfaire. Je pense notamment à la question du dragage, qui est une simple mesure de justice : puisque c'est une charge de l'État, pourquoi en laisser une partie aux ports ?
Je suis moins d'accord avec Charles Revet sur la question de la gouvernance. Ce n'est pas le plus urgent : faisons d'abord fonctionner les ports, informatisons-les, construisons le canal Seine-Nord !
M. Michel Vaspart . - Je suis plutôt « nouveau complice » dans ce domaine, et je suis un peu étonné de la manière dont les choses fonctionnent. Je l'ai déjà dit de nombreuses fois, sur de nombreux sujets. Nous avons un potentiel maritime exceptionnel et nous n'en faisons pas suffisamment ! Au moment de l'examen de la loi sur les dockers, nous avions dit très clairement qu'il fallait un grand projet de loi de développement maritime dans tous ses aspects, y compris l'amélioration de la loi Littoral. Nous l'avons répété avec Didier Mandelli au moment de l'examen de la loi pour l'économie bleue. Nous le répétons chaque année au moment de l'examen budgétaire. Il est vraiment temps de prendre ce dossier à bras le corps, pour que la France soit à la hauteur de son potentiel.
M. Charles Revet , rapporteur . - Globalement, nous sommes tous plutôt d'accord ! Il est vrai qu'un effort a été fait, notamment sous l'impulsion de la loi pour l'économie bleue, rapportée par Arnaud Leroy et Didier Mandelli. Elle a permis d'avancer en imposant à l'État quelques obligations, mais c'est manifestement insuffisant. Si l'on n'apporte pas l'effort financier nécessaire pour redresser la barre, nous resterons les derniers ! C'est pour cela que je ne peux malheureusement pas émettre un avis favorable. Il aurait fallu prévoir des crédits spéciaux et un projet global cohérent et structuré pour partir sur de bonnes bases.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Transports maritimes » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.