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Projet de loi de finances pour 2017 : Pouvoirs publics

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Pouvoirs publics ( avis - première lecture )

Avis n° 146 (2016-2017) de M. Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 novembre 2016

Disponible au format PDF (535 Koctets)


N° 146

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XIII

POUVOIRS PUBLICS

Par M. Jean-Pierre SUEUR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 145 (2016-2017)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 16 novembre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné, sur le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur1(*), les crédits de la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2017.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis, a souligné que la quasi-totalité des pouvoirs publics participait à l'effort de maîtrise de la dépense : toutes les dotations des pouvoirs publics pour 2017 sont reconduites en euros courants à l'exception de celle du Conseil constitutionnel qui augmente après avoir diminué pendant sept exercices consécutifs :

- la dotation allouée pour 2017 à la Présidence de la République s'élève à 100 millions d'euros, comme l'an dernier ;

- les dotations de l'Assemblée nationale (517 890 000 euros) et du Sénat (323 584 600 euros) sont reconduites en euros courants ;

- la dotation de la Chaîne Parlementaire diminue de 1,70 % à 34 887 162 euros répartie entre la dotation de Public Sénat réduite à 18 246 000 euros et celle de LCP-AN maintenue à 16 641 162 euros ;

- les crédits du Conseil constitutionnel (13 696 974 euros) sont, pour la première fois en huit années, augmentés de 38,1 % ; après sept baisses consécutives, afin de permettre le bon exercice de ses missions électorales au cours d'une année exceptionnelle durant laquelle se dérouleront trois élections nationales, mais également pour renforcer de manière pérenne ses effectifs ainsi que les échanges internationaux avec d'autres cours constitutionnelles ;

- enfin, la dotation de la Cour de justice de la République (861 500 euros) est reconduite, hors éventuel procès, grâce notamment à une maîtrise, cette année encore, des dépenses de fonctionnement.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'autonomie financière des institutions qui composent la mission Pouvoirs publics, justifiée par « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »2(*), ne saurait exempter ces dernières d'une juste contribution à l'effort national de redressement des finances publiques.

La particularité, au sein des institutions publiques, de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires, de la chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel, de la Haute Cour et de la Cour de justice de la République, justifie que la présente mission soit dépourvue de programmes et ne réponde pas à une politique publique prédéfinie.

Plus que jamais, nos concitoyens exigent l'exemplarité dans l'utilisation des deniers publics. C'est l'esprit dans lequel les institutions et la chaine précitées ont engagé ces dernières années un effort de maîtrise budgétaire significatif, renouvelé pour l'exercice 2017, sans que cet effort altère la qualité des missions remplies. Ainsi, toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants, à l'exception de celle destinée au Conseil constitutionnel. La hausse de la dotation globale allouée aux pouvoirs publics en 2017 est donc exclusivement due à celle de la dotation allouée au Conseil constitutionnel, qui se justifie principalement en raison de la tenue en 2017, pour la première fois depuis 1958, des trois élections nationales dont le Conseil constitutionnel assure le contrôle.

Le montant total des dotations de ces institutions devrait donc s'élever en 2017 à 990 920 236 euros, soit une hausse de près de 3,17 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent.

Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Variation 2017/2016

Intitulé
de la dotation

Ouvertes en LFI
pour 2016

Demandées
pour 2017

Ouverts en LFI
pour 2016

Demandés
pour 2017

Présidence de la République

100 000 000

100 000 000

100 000 000

100 000 000

0,00 %

Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

517 890 000

517 890 000

0,00 %

Sénat

323 584 600

323 584 600

323 584 600

323 584 600

0,00 %

La Chaîne parlementaire

35 489 162

34 887 162

35 489 162

34 887 162

- 1,70 %

Indemnités des représentants français au Parlement européen

0

0

0

0

0,00 %

Conseil constitutionnel

9 920 462

13 696 974

9 920 462

13 696 974

+ 38,1 %

(+ 18,11 % hors budget annexe élection présidentielle)

Haute Cour

0

0

0

0

0,00 %

Cour de justice de la République

861 500

861 500

861 500

861 500

0,00 %

Total pour la mission

987 745 724

990 920 236

987 745 724

990 920 236

+ 0,32 %

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017

Votre rapporteur pour avis tient toutefois à souligner que les limites de cet exercice consistant à réduire ou à contenir la dotation des pouvoirs publics, année après année, qui a certes permis de rationaliser les moyens employés, se font aujourd'hui sentir. L'activité importante des pouvoirs publics constitutionnels ne pourra être poursuivie avec la qualité et l'efficacité requises qu'au prix d'un maintien et d'une mise à niveau des moyens actuels.

Comme chaque année, l'examen des crédits alloués à la mission Pouvoirs publics par votre commission s'effectuera dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies qui a été mené à bien.

Votre rapporteur pour avis ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour, à laquelle aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui sont prises en charge, depuis les élections européennes de 2009, directement par le Parlement européen. Aussi, aucun crédit n'a-t-il été ouvert à ce titre depuis 2010 sur cette dotation de la mission Pouvoirs publics. Votre rapporteur pour avis s'interroge donc, cette année encore, sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation qui est devenue purement formelle.

I. LA DOTATION DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE UNE NOUVELLE FOIS CONTENUE À 100 MILLIONS D'EUROS AU PRIX DE TRÈS NOTABLES EFFORTS D'ÉCONOMIES

Depuis huit années, les crédits de la Présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent. Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, réalisé sur les recommandations de la Cour des comptes, qui effectue désormais un contrôle annuel des crédits de la Présidence de la République, une comparaison à périmètre équivalent a pu être faite depuis 2011.

Les dépenses de la Présidence de la République recouvrent des frais de représentation et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée. Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2017, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 95 % par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, ventes diverses et remboursement des frais avancés par les participants aux voyages officiels). Cette dotation sera plafonnée, pour la troisième fois en 2017, au niveau de la barre symbolique des 100 millions d'euros.

Toutefois, la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années.

Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la Présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, depuis 2012.

 

2012

2013

20141

2015

2016

2017

1 Charges de personnel

67 109 739

65 650 792

67 610 000

67 500 000

67 500 000

67 500 000

Mis à disposition

56 331 923

55 446 687

56 758 824

56 686 500

56 703 500

56 400 000

Contractuels

10 777 816

10 204 105

10 851 176

10 813 500

10 796 500

11 100 000

2 Charges de fonctionnement courant

19 049 000

17 641 360

17 925 200

18 721 126

18 650 000

18 750 000

Approvisionnement

4 295 000

4 053 000

4 250 881

4 400 126

5 140 000

4 900 000

Prestations extérieures

4 352 700

4 260 760

4 468 785

4 621 000

4 670 000

4 500 000

Autres services extérieurs

6 021 800

5 125 300

5 375 534

5 200 000

4 340 000

4 850 000

Impôts et taxes

200 000

220 000

230 000

200 000

200 000

200 000

Dotation aux amortissements et provisions

4 179 500

3 982 300

3 600 000

4 300 000

4 300 000

4 300 000

3 Déplacements

19 400 000

18 199 300

16 000 000

14 328 874

14 300 000

14 300 000

Diplomatiques

7 866 100

7 202 700

6 675 650

5 835 607

5 415 000

5 415 000

Hors diplomatiques

3 788 800

3 536 900

2 237 635

1 944 534

2 226 000

2 226 000

Avions ETEC

7 745 100

7 459 700

7 086 715

6 548 733

6 659 000

6 659 000

4 Charges exceptionnelles

350 000

320 000

0

0

0

0

5 Équipements et travaux

4 134 000

3 621 800

4 000 000

4 000 000

4 100 000

4 000 000

TOTAL DES CHARGES

110 042 739

105 433 252

105 535 200

104 550 000

104 550 000

104 550 000

Dotation loi de finances

108 929 739

103 483 252

101 660 000

100 000 000

100 000 000

100 000 000

Produits divers de gestion

1 113 000

1 950 000

2 075 200

1 200 000

1 200 000

1 200 000

Intérêts du compte
de dépôt

820 000

965 000

902 000

0

0

0

Recettes du restaurant

 

636 000

606 000

610 000

610 000

610 000

Produits locatifs logements

125 200

139 300

182 000

250 000

250 000

250 000

Participations des parents aux frais
de la crèche

48 500

55 900

75 000

70 000

70 000

70 000

Ventes de produits

46 000

52 500

72 500

50 000

50 000

50 000

Remboursement plateaux repas

24 500

28 100

29 200

30 000

30 000

30 000

Vente véhicules

17 900

26 500

26 500

10 000

10 000

10 000

Autres produits

30 900

46 700

182 000

180 000

180 000

180 000

Produits exceptionnels

   

1 800 000

3 350 000

3 350 000

 

TOTAL DES PRODUITS

110 042 739

105 433 252

105 535 200

104 550 000

104 550 000

104 550 000

(1) après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017

A. UN TRAIN DE VIE RESTREINT

Dans son rapport3(*) sur les comptes et sur la gestion des services de la Présidence de la République en 2014, la Cour des comptes souligne qu'elle a pu observer « la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses (...) dans la limite d'un montant maximum de 100 millions d'euros ». L'ensemble des leviers sur lesquels une marge de manoeuvre existait a été actionné pour contenir les dépenses.

1. Les effectifs réduits de 8,62 % en cinq ans

La Présidence de la République a, en premier lieu, réduit ses effectifs, passant de 882 agents au 31 décembre 2011 à 806 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au 31 décembre 2016, soit une réduction d'effectifs de presque 8,62 % en cinq ans. La masse salariale représentant les deux tiers des dépenses globales, la maîtrise des effectifs des personnels de l'Élysée a constitué le principal levier d'action.

Pour 2017, le montant de la masse salariale est stabilisé à un niveau identique à celui ouvert par la loi de finances initiale pour 2016, soit environ 67,5 millions d'euros, malgré les augmentations mécaniques du glissement vieillesse technicité (GVT) l'impact des mesures catégorielles mises en oeuvre dans les ministères desquels la plupart des agents de l'Élysée sont détachés et l'évolution des cotisations sociales. Aucune création ou suppression d'emploi n'a été prévue pour 2017.

Pour parvenir à ces résultats, la Présidence de la République a, par exemple, drastiquement encadré les fonctions de chauffeurs affectés, passés d'une dizaine à seulement quatre aujourd'hui (seuls le Président de la République, le Secrétaire général, le Directeur de cabinet et le Chef d'État-major particulier disposent d'un chauffeur affecté) au bénéfice d'une organisation sous forme de pool.

Depuis 2011, l'effectif des chauffeurs a diminué de 11 ETPT du fait d'une plus grande mutualisation et de la réduction du nombre des chauffeurs, qu'ils soient affectés ou membres du pool. Le tableau suivant récapitule le nombre de chauffeurs à la Présidence de la République au 31 octobre 2016 :

 

Au 31 décembre

Au 31 octobre

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

TOTAL

48

46

42

38

36

37

En outre, des économies sur les frais de carburant ont pu être obtenues grâce à la politique volontariste d'acquisition de véhicules électriques. Quinze véhicules électriques ou hybrides sont aujourd'hui utilisés à la Présidence de la République sur un parc automobile estimé à 93 véhicules au 31 décembre prochain. La part des véhicules électriques dans le parc automobile est ainsi passée de 2 % en 2012 (2 véhicules pour un parc de 96 véhicules) à près de 16 % fin 2016 (12 véhicules électriques et 3 voitures hybrides).

Compte tenu de l'autonomie encore faible de ces véhicules électriques, leur utilisation se limite aux déplacements à Paris intra-muros et en petite couronne. L'acquisition de nouveaux véhicules électriques initialement prévue en 2016 a été reporté en 2017 en raison de la commercialisation en début d'année prochaine de véhicules ZOE dotés d'une plus grande autonomie. 8 nouvelles voitures électriques ou hybrides devraient ainsi remplacer les véhicules à essence, portant à 24 % la part des véhicules électriques et hybrides dans le parc automobile.

Précisons que plus de 80 % des personnels sont détachés par les ministères, les collectivités territoriales et des organismes publics, contre remboursement. Les ministères de l'intérieur et de la défense demeurent les deux premiers pourvoyeurs de personnels mis à disposition, représentant actuellement 53,3 % des effectifs de la Présidence de la République, ce qui est quasiment stable par rapport à l'exercice précédent. Les militaires constituent presque 40 % des effectifs de la Présidence de la République.

Le contexte actuel en matière de sécurité conduit votre rapporteur pour avis à considérer qu'il ne serait pas raisonnable de limiter davantage les moyens alloués à la Présidence de la République.

2. Le recours aux heures supplémentaires davantage contenu

Les impératifs budgétaires font reposer sur les personnels en place la croissance de l'activité et, dans le contexte particulier de la présidence de la République, le recours aux heures supplémentaires apparait comme étant inéluctable. Or, l'an dernier, dans son rapport annuel relatif aux comptes et à la gestion des services de la Présidence de la République, la Cour des comptes allait même jusqu'à indiquer que « le sujet du recours très excessif, au regard du droit en vigueur, aux heures supplémentaires n'est pas encore réglé ».

Votre rapporteur pour avis ne peut toutefois que constater qu'il n'est pas possible, alors même que l'activité liée aux manifestations organisées en France par la Présidence de la République demeure importante, d'exiger de cette dernière de contenir ses charges de personnel, et donc de limiter les recrutements, tout en limitant le recours aux heures supplémentaires.

Confirmant que le recours aux heures supplémentaires avait progressé de 2012 à 2014, la Présidence de la République, tout en faisant observer que celles-ci demeurent très inférieures au montant de 1,95 million d'euros constaté en 2011, a engagé une politique volontariste pour réduire le recours aux heures supplémentaires. Des efforts significatifs ont donc été initiés pour répondre aux recommandations de la Cour des comptes, tout en intégrant la nécessité de répondre aux besoins spécifiques de la Présidence de la République qui fonctionne 24 heures sur 24, tous les jours de l'année, requérant une réactivité et une disponibilité considérables.

Les évolutions sont d'ores et déjà mesurables. Alors que le montant total consacré aux heures supplémentaires était passé de 1,55 million d'euros en 2013 à 1,62 million d'euros en 2014, il a été ramené à 1,41 million d'euros en 2015. En 2016, ce montant devrait être inférieur de 27,45 % à ce qu'il était en 2011.

Afin de limiter au maximum le recours aux heures supplémentaires, de nombreux leviers ont été mobilisés. Comme l'ont indiqué les services de la Présidence de la République à votre rapporteur pour avis, les actions intentées, pour répondre à la recommandation de la Cour des comptes de réduire ce type de dépenses, sont nombreuses : externalisation des tâches (par exemple par le recours à un marché pour certaines activités) ; mise en place d'une nouvelle organisation du travail dans certains secteurs d'activité (meilleure gestion des amplitudes horaires, requalification de certains emplois, introduction du régime des astreintes) ; recours à des « extras » ou recrutements compensés par des non-remplacements d'emplois.

En outre, un nouveau dispositif d'indemnisation des personnels, se traduisant par des indemnités de sujétions spécifiques, a été mis en place. C'est dans ce cadre que, par exemple, un régime d'indemnisation a été créé propre au personnel nomade confronté à des déplacements nationaux et internationaux fréquents. Aussi les personnels affectés au pôle voyage perçoivent-ils désormais une indemnité de sujétion complémentaire dont le montant dépend de la zone géographique dans laquelle ils se sont déplacés. Cette indemnité est exclusive du paiement des heures supplémentaires.

Lors de l'examen de l'exercice précédent, la Cour des comptes avait plus particulièrement constaté le recours aux heures supplémentaires par les personnels du groupe de sécurité de la Présidence de la République (GSPR). Les temps de travail du GSPR sont organisés selon une alternance qui définit la position des agents (en service, en entraînement ou renfort, en repos), mais les contraintes de sécurité peuvent conduire à solliciter fortement les agents sur certaines périodes, occasionnant des heures supplémentaires.

La Cour des comptes recommandait d'engager une réflexion sur une comptabilisation plus stricte, au regard des besoins opérationnels réels, des temps de service, qui s'affirmeraient sur une base déclarative, afin de maîtriser la croissance des heures supplémentaires et des coûts induits. La validation par la hiérarchie des déclarations permet de s'assurer, d'une part, de la nécessité des heures supplémentaires déclarées au regard de l'activité opérationnelle du service et, d'autre part, de leur réalisation effective au regard du temps de travail réel de l'agent.

Par ailleurs, des recrutements ont été autorisés dans les secteurs soumis à une activité permanente (cuisines, service audiovisuel et service de l'administration et de la conservation des résidences présidentielles). Ces créations ont été compensées par des réductions d'emplois dans d'autres secteurs d'activité.

3. Une maîtrise des charges réelles malgré un contexte défavorable

Les charges de fonctionnement de la Présidence de la République ont été maîtrisées ces huit dernières années grâce à une meilleure application des règles de la commande publique et à une rationalisation du fonctionnement des services. Elles devraient être stabilisées entre 2016 et 2017.

Comme les autres administrations publiques, la Présidence de la République fait face à des dépenses incompressibles : la hausse des dépenses de sécurisation des systèmes d'information, rendue absolument indispensable en raison des « cyberattaques » contre le site Internet et les réseaux informatiques, le montant des taxes et impôts, principalement la taxe sur les bureaux et différentes taxes communales auxquelles la Présidence est assujettie, la hausse substantielle du coût des fluides qui rend ce poste difficilement flexible à la baisse. La Présidence de la République s'est donc de nouveau attelée à maîtriser les autres charges, qu'il s'agisse du personnel, des déplacements, des charges exceptionnelles ou des charges d'équipement.

Votre rapporteur pour avis constate donc, cette année encore, que la Présidence de la République maîtrise globalement les dépenses sur lesquelles elle dispose d'une marge d'action effective.

En 2017, le coût des déplacements, en constante réduction depuis 2012 (19,4 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 contre 14,3 millions d'euros pour 2017) sera reconduit, après une baisse de plus de 10,5 % entre 2015 et 2016. Bien entendu, le niveau de dépenses est dans ce domaine très étroitement tributaire de l'agenda politique et diplomatique. À l'instar des prévisions en matière de charges de fonctionnement, les incertitudes liées à l'année électorale justifient une stabilisation des crédits à ce niveau pour 2017, avec le maintien de la même répartition entre les déplacements en France, ceux à l'étranger et le coût des heures de vol remboursé à l'escadron de transport.

Dans l'estimation des frais de déplacements pour 2017, ont été pris en compte les résultats de l'exercice 2015 au cours duquel des déplacements plus nombreux ont pu être financés grâce aux efforts de rigueur budgétaire consentis à toutes les phases du déplacement (missions préparatoires, précurseurs, voyage officiel) et à tous les types de dépenses (hébergement, restauration, réceptions de la communauté française, transports aériens avec notamment une utilisation moindre de l'A330).

4. Une nouvelle version du site internet, davantage consulté, à peu de frais

Pour répondre à la demande des utilisateurs, de plus en plus intéressés par des supports de communication interactifs, le site internet de l'Élysée, accessible par la page www.elysee.fr, a fait l'objet d'une refonte complète. Il a été mis en ligne dans sa nouvelle version le 23 septembre 2015. Dans la rubrique « réseaux sociaux », il permet par exemple de suivre l'actualité du Chef de l'État à travers Facebook, Twitter, Instagram ou encore Vine.

Grâce aux compétences des personnels en interne, le coût de la nouvelle interface a été limité à 35 520 euros, répartis entre la conception graphique (8 400 euros), l'intégration HTML (18 960 euros) et un audit d'accessibilité (8 160 euros).

Cette nouvelle version a entraîné une hausse de sa fréquentation, que le tableau suivant récapitule :

Période

Nombre de pages vues

Nombre de visiteurs uniques

01/09/2013 au 31/08/2014

11,5 millions

dont 1,5 million
de pages vidéos vues

3 millions

01/09/2014 au 31/08/2015

11,3 millions

3,2 millions

01/09/2015 au 31/08/2016

12 millions

3,5 millions

Si l'on excepte la rubrique permettant d'écrire au Président de la République, les pages les plus fréquentées du site concernent, comme les années précédentes, des aspects historiques ou symboliques :

Les cinq pages actuellement les plus consultées du site internet de l'Élysée
(en dehors de la page d'accueil)

http://www.elysee.fr/la-presidence/les-symboles-de-la-republique-francaise/

http://www.elysee.fr/la-presidence/les-presidents-de-la-republique-depuis-1848/

http://www.elysee.fr/chronologie/

http://www.elysee.fr/ecrire-au-president-de-la-republique/

http://www.elysee.fr/toutes-les-actualites/

B. DES RESSOURCES PROPRES QUI DEMEURENT SUBSIDIAIRES

La dotation attribuée par la loi de finances de l'année abonde la quasi-totalité des ressources de la Présidence de la République. Les ressources propres, soit approximativement 4,55 millions d'euros, proviennent, comme l'an passé, de produits divers de gestion (1 200 000 euros budgétés pour 2017) et de produits exceptionnels (3 350 000 euros).

Votre rapporteur pour avis constate, en premier lieu, que les recettes issues de produits exceptionnels se maintiendront à 3 350 000 euros en 2017. Sur cette somme, 50 000 euros proviennent d'un prélèvement sur les 250 630 euros perçus par l'Élysée lors de la vente en 2013 d'une partie de la cave à vin présidentielle, permettant ainsi l'acquisition de « vins de garde ». Le reste, soit 3,3 millions d'euros, correspond en fait à l'amortissement des subventions d'investissement versées par l'État : la Cour des comptes préconise en effet d'amortir les subventions versées par l'État au même rythme que les biens immobiliers financés par ce biais, préconisation comptable que l'Élysée a attendu 2012 pour respecter. Une quote-part de ces investissements est donc à présent inscrite chaque année au résultat de l'exercice.

Par ailleurs, l'évolution de la structure des produits divers de gestion se confirme depuis l'an dernier. En effet, par un alignement progressif sur le droit commun, la Présidence de la République perçoit des recettes propres de plus en plus élevées. Autrement dit, l'Élysée facture davantage que par le passé les services dont bénéficie une partie de son personnel. Sont notamment concernés la perception des loyers et des charges locatives par la Présidence de la République, en tant que propriétaire de logements situés Quai Branly, le produit des frais de restauration acquittés par les usagers et le remboursement d'une partie des frais de déplacement par les participants aux déplacements officiels.

C. DES INVESTISSEMENTS DESTINÉS À SÉCURISER LE PALAIS DE L'ÉLYSÉE

1. La protection physique du Palais prochainement accentuée

Dès janvier 2015, des barrières type Vauban et des renforts d'effectifs ont été déployés autour du Palais de l'Élysée. La Présidence de la République a décidé de renfoncer la sécurité physique des abords du 55, rue du Faubourg Saint-Honoré.

Une étude menée par la Présidence en partenariat avec les services de la ville de Paris, de la Préfecture de police et en lien avec l'association des commerçants de la rue du Faubourg Saint-Honoré a permis de concevoir un nouveau dispositif de sécurité qui sera effectif début 2017. Elle vise à protéger les bâtiments de la Présidence de la République tout en gardant un aspect visuel en harmonie avec le paysage urbain. Pour cela, des bornes actives seront installées sur la rue du Faubourg Saint-Honoré ainsi que des poutres levantes rue de l'Élysée.

La ville de Paris a en outre développé pour la Présidence de la République de nouvelles barrières fixes s'intégrant davantage dans le mobilier urbain et rendant les abords de la Présidence plus agréables.

En application du décret n° 2016-360 du 25 mars 20164(*), pour motif d'urgence impérieuse, ces opérations de sécurisation des abords du Palais de l'Élysée résulteront du recours à une procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence préalable.

2. La sécurisation informatique également renforcée

La sécurité informatique fait l'objet d'investissements constants depuis 2012 visant, de manière concertée, des aménagements immobiliers, les infrastructures, des logiciels et les procédures, conformément aux préconisations de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). La Présidence de la République veille par exemple à maintenir le niveau de compétences de ses ingénieurs et techniciens puisque le budget alloué à la formation de ces derniers atteint 60 000 euros en 2016.

A également été mis en oeuvre cette année un nouveau système de téléphonie fixe, tout comme un usage étendu de la solution de mobilité sécurisée qui permet de sécuriser les outils du quotidien.

La migration, qui s'achèvera début 2017, d'une part importante des infrastructures informatiques de la Présidence dans un Data Centre public hautement sécurisé apportera un haut niveau de sécurité, tant sur le plan physique qu'informatique. L'année 2017 verra en outre le lancement de la deuxième phase du programme Data Centre afin de permettre le relais en cas de nécessité, pour un investissement de 500 000 euros.

Par ailleurs, le service chargé des télécommunications et de l'informatique disposera aussi en 2017 de 700 000 euros pour le renouvellement des matériels. Depuis 2012, Les moyens budgétaires consacrés à l'informatique de façon générale et à la sécurisation des infrastructures en particulier ont permis de réaliser des progrès significatifs dans un domaine très sensible par rapport auquel la Présidence de la République constitue une cible privilégiée.

II. LA STABILISATION DES DOTATIONS DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES MALGRÉ DE LOURDES CHARGES

Les questeurs de l'Assemblée nationale et du Sénat se sont réunis le 6 juillet 2016, sous la présidence de M. Christian Babusiaux, président de chambre honoraire à la Cour des comptes, pour arrêter les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées et des sociétés de programme de la chaîne parlementaire en 2017.

Ils ont maintenu pour les deux assemblées, cette année encore, leurs demandes de dotations en euros courants. La dotation du Sénat est ainsi inchangée depuis 2012 et inférieure de 1,2 % par rapport à celle qui était versée entre 2008 et 2011.

Toutefois, le montant de la dotation qui est versée aux assemblées ne couvrant pas l'intégralité de leur besoin de financement, celles-ci devront de nouveau effectuer un prélèvement sur leurs disponibilités financières et compter sur des produits de gestion pour équilibrer leurs comptes.

Le tableau ci-après récapitule le montant des dotations allouées à l'Assemblée nationale, au Sénat et à la Chaîne parlementaire depuis 2014 :

 

Réalisation 2014

Dotation
2015

Dotation 2016

Budget 2017

Variation
2017 / 2016

En valeur

En %

Dotation « Assemblée nationale »

517 890 000

517 890 000

517 890 000

517 890 000

0

0,00 %

Dotation « Sénat »

323 584 600

323 584 600

323 584 600

323 584 600

0

0,00 %

Action « Sénat »

311 627 700

311 627 700

311 627 700

311 627 700

0

0,00 %

Action « Jardin du Luxembourg »

11 956 900

11 956 900

11 956 900

11 956 900

0

0,00 %

Action « Musée du Luxembourg »

0

0

0

0

0

0,00 %

Dotation « La Chaîne parlementaire »

35 210 162

35 489 162

35 489 162

34 887 162

- 602 000

- 1,70 %

Action « LCP-AN »

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

0

0,00 %

Action « Public-Sénat »

18 569 000

18 848 000

18 848 000

18 246 000

- 602 000

- 3,19 %

A. LE BUDGET 2017 DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En vertu de la tradition républicaine, l'usage requiert qu'une assemblée parlementaire ne procède pas à un examen approfondi du budget de l'autre assemblée. Votre rapporteur pour avis présentera donc le budget de l'Assemblée nationale de manière synthétique. Celui-ci se caractérise pour 2017 par une hausse des dépenses liée, d'une part, au renouvellement général qui aura lieu et, d'autre part, au programme de travaux immobiliers de grande ampleur pendant la période du printemps 2017, au cours de laquelle l'Assemblée nationale ne siégera pas en raison de la campagne électorale. Le montant de la dotation demeurant inchangé, cette hausse des dépenses sera financée par les produits divers dont le montant devrait augmenter et par un important prélèvement sur les disponibilités financières de l'Assemblée nationale. Le tableau ci-dessous récapitule les prévisions de charges de l'Assemblée nationale depuis 2015 :

             

Variations 2017/2016

   

Budget
2015

Réalisé
2015

Taux d'exécution

Budget
2016

Budget
2017

En valeur absolue

En %

CHARGES

 

 

 

 

 

 

 

I - Section de fonctionnement

518 426 587

507 989 800

97,99 %

517 429 625

549 648 098

32 218 473

6,23 %

60

Achats de biens et fournitures

7 648 000

7 000 340

91,53 %

7 669 300

7 738 300

69 000

0,90 %

61-62

Services extérieurs

34 068 310

32 618 804

95,75 %

33 141 100

32 009 500

- 1 131 600

- 3,41 %

63

Impôts et taxes

3 766 500

4 188 873

111,21 %

3 712 854

4 380 000

667 146

17,97 %

64

Charges de personnel

176 409 400

175 720 302

99,61 %

175 074 000

178 936 650

3 862 650

2,21 %

Charges de rémunération

125 268 900

125 835 485

100,45 %

123 605 600

127 335 250

3 729 650

3,02 %

Charges sociales et diverses

51 140 500

49 884 817

97,54 %

51 468 400

51 601 400

133 000

0,26 %

65

Charges parlementaires

294 211 577

288 437 913

98,04 %

295 509 371

324 553 648

29 044 277

9,83 %

Indemnités parlementaires

50 291 195

50 081 336

99,58 %

50 196 195

50 734 672

538 477

1,07 %

Charges sociales

60 686 451

60 378 534

99,49 %

60 314 751

61 609 410

1 294 659

2,15 %

Secrétariat parlementaire

163 138 459

161 528 099

99,01 %

165 432 953

192 238 366

26 805 413

16,20 %

Autres charges

20 095 472

16 449 943

81,86 %

19 565 472

19 971 200

405 728

2,07%

67-69

Charges exceptionnelles et imprévues

2 323 000

23 569

1,01 %

2 323 000

2 030 000

- 293 000

- 12,61 %

II - Section d'investissement

18 525 193

17 194 280

92,82 %

19 289 293

35 114 300

15 825 007

82,04 %

III - Total des charges
(I + II)

536 951 980

525 184 080

97,81 %

536 718 918

584 762 398

48 043 480

8,95 %

RESSOURCES

 

 

 

 

 

 

 

IV - Produits divers

4 237 000

4 795 259

113,18 %

3 871 000

4 087 250

216 250

5,59 %

V - Prélèvement sur les disponibilités

14 824 980

2 498 822

 

14 957 918

62 785 148

47 827 230

319,75 %

DOTATION

517 890 000

517 890 000

 

517 890 000

517 890 000

0,00 % 

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2017

1. Un autofinancement non négligeable

La dotation allouée à l'Assemblée nationale dans le projet de loi de finances pour 2017 s'élèvera, comme en 2016, à 517 890 000 euros. L'Assemblée nationale établira donc son budget 2017, qui s'équilibre à un montant total de 584 762 398 euros, en prélevant 62 785 148 euros sur ses disponibilités, ce qui représente un prélèvement plus élevé de 47 827 230 euros que l'an dernier, soit une hausse de l'ordre de 320 %. Comme chaque année, une incertitude s'attache par nature au niveau de ce prélèvement qui sera constaté en exécution, en fonction des dépenses effectives. Ainsi, le budget pour 2015 prévoyait un prélèvement de 15 529 966 euros, et un excédent a finalement été constaté à hauteur de 3 365 404 euros ; l'importance de cet écart a tenu à la fois à l'activité parlementaire et à l'impossibilité d'engager certaines opérations d'investissement dans les délais prévus. Cette hausse importante du prélèvement est liée au maintien de la dotation allouée alors même qu'une hausse des dépenses substantielle (cf. infra) est à prévoir cette année.

L'Assemblée nationale escompte, en outre, des ressources propres pour un total de 4 087 250 euros. Ces ressources propres comprennent le versement, depuis 2009, par chacun des deux fonds de sécurité sociale, d'une redevance en échange du recours aux personnels et aux locaux de l'Assemblée nationale pour la gestion des fonds de sécurité sociale (1 861 000 euros pour 2017), ainsi que le remboursement par des organismes de sécurité sociale des indemnités journalières en cas de « congés maladie » de collaborateurs des députés.

2. Des dépenses d'investissement très importantes en 2017

Les dépenses d'investissement de l'Assemblée nationale pour 2017 augmentent de 82 % par rapport à celles prévues pour 2016 (19 289 293 euros) et doublent par rapport au montant constaté en 2015 (17 194 280 euros), pour atteindre 35 114 300 euros.

Ce niveau de dépenses tient compte de la décision de mettre à profit la suspension des travaux en séance plénière au printemps 2017 pour mener, comme cela a été le cas en 2012, des travaux immobiliers de grande ampleur difficilement réalisables en dehors des périodes durant lesquelles l'Assemblée nationale ne siège pas, notamment la réfection de l'étanchéité de la Cour d'Honneur, le confortement de l'emmarchement situé sous la colonnade du Palais-Bourbon et la rénovation des locaux de la Vice-Présidence. Ces trois opérations représentent, à elles seules, un engagement de dépenses de 12 785 000 euros.

Hors dépenses exceptionnelles (15 234 500 euros), les dépenses d'investissement sont donc évaluées à 19 879 800 euros, soit un niveau proche de celui inscrit dans le budget 2016 (19 289 239 euros). En dehors des trois opérations citées ci-dessus, les crédits ont été prévus en tenant compte du ravalement de la façade de l'immeuble situé entre le 126 et le 128, rue de l'Université, de la mise à niveau de certaines installations techniques, de la réalisation de travaux sur les installations de communication, dans le cadre de la création d'une régie centrale de production d'images, et de la poursuite de la modernisation des installations de sécurité et de la sécurisation des accès.

3. Une augmentation des dépenses de fonctionnement entre autres liée au renouvellement de 2017

Les charges de fonctionnement représentent 94 % du total des dépenses de l'Assemblée nationale prévues au budget 2017 contre 96,4 % l'an dernier, en raison de la très forte hausse des dépenses d'investissement, dont la part dans les dépenses totales augmente mécaniquement. Le montant des dépenses de fonctionnement prévu en 2017 (549 648 098 euros) est en hausse de 48 043 480 euros (+ 9 %) par rapport au budget initial 2016 et de 59 578 317 euros (+ 11 %) par rapport au réalisé de 2015.

Il tient en effet compte du renouvellement général de l'Assemblée nationale qui interviendra à l'issue des élections législatives de juin 2017 et entraîne des charges supplémentaires sur plusieurs postes (fin de contrat des collaborateurs de députés non réélus, charges de pension, dépenses supplémentaires de mobilier et d'équipement informatique, etc.). Leur surcoût total (en fonctionnement et en investissement) est estimé à 37 793 502 euros, sur la base d'un taux de renouvellement des députés fixé de manière conventionnelle à 50 %.

B. LE BUDGET 2017 DU SÉNAT

Après avoir reconduit en euros courants sa demande de dotation de l'année précédente entre 2008 et 2011, et après l'avoir réduite de 3 % en 2012, le Sénat connaîtra en 2017, comme ce fut le cas en 2013, 2014, 2015 et 2016 une stabilisation des crédits qui lui sont alloués. Afin de maintenir en euros courants son budget 2017, il puisera en conséquence une nouvelle fois dans ses disponibilités. Le prélèvement sur les disponibilités devrait en effet s'élever à 29 299 464 euros en 2017, soit une hausse de l'ordre de 764 %, liée, comme à l'Assemblée nationale aux investissements exceptionnels qui ne peuvent être réalisés qu'en période de suspension des travaux en séance plénière.

Rappelons que le programme « Sénat » est décomposé en trois actions correspondant aux dépenses de l'institution sénatoriale, desquelles sont disjointes le budget du Jardin du Luxembourg et le budget du Musée du Luxembourg.

Le tableau ci-dessous récapitule les prévisions de charges de la seule action « Sénat », c'est-à-dire hors Jardin et Musée du Luxembourg :

           

Variation 2017/2016

 

Budget
2015

Exécuté
2015

Taux d'exécution

Budget
2016

Budget
2017

En valeur

En %

Charges de fonctionnement

317 469 940

305 057 711

96,09

311 501 110

316 920 164

5 419 054

1,74

Achats de biens et fournitures

5 544 700

4 820 688

86,94

4 737 400

5 131 600

394 200

8,32

Services extérieurs

31 433 250

28 593 462

90,87

30 722 130

31 625 280

903 150

2,94

Impôts et taxes

1 502 000

1 342 218

89,36

1 390 000

1 388 000

-2000

- 0,14

Rémunérations et charges sociales

172 426 960

168 754 518

97,87

168 955 500

169 387 100

431 600

0,26

dont indemnités des Sénateurs

31 155 100

30 904 917

99,20

30 951 100

31 417 400

466 300

1,51

Autres charges de gestion courante

105 182 530

101 499 724

96,50

104 855 880

109 112 684

4 256 804

4,06

Aides à l'exercice du mandat parlementaire

102 852 000

99 439 237

96,68

102 629 400

106 925 200

4 295 800

4,19

Diverses autres charges de gestion courante

2 330 530

2 060 488

88,41

2 226 480

2 187 484

-38 996

- 1,75

Charges exceptionnelles

1 380 50

47 101

3,41

840 200

275 500

-564 700

- 67,21

Dépenses d'investissement

9 701 500

15 935 833

164,26

8 102 200

33 984 000

25 881 800

319,44

Total des dépenses des deux sections

327 171 440

320 993 544

98,11

319 603 310

350 904 164

31 300 854

9,79

Produits

4 576 600

4 963 712

108,46

4 568 200

9 838 600

5 270 400

115,37

Prélèvement sur les disponibilités

10 967 140

4 402 132

40,14

3 407 410

29 437 864

26 030 454

763,94

Dotation du budget de l'État

311 627 700

311 627 700

100,00

311 627 700

311627 700

0

0,00

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2017

1. Une maîtrise des charges de personnel

Comme pour l'Assemblée nationale, le maintien de la dotation allouée au Sénat passe par une maîtrise des charges de personnel : les dépenses au titre du personnel titulaire et stagiaire comportent principalement les dépenses de rémunération et les charges de sécurité sociale et de prévoyance.

Les dépenses de rémunération ont été calculées à partir de l'hypothèse de la hausse de la valeur du point d'indice de la fonction publique5(*). Elles sont pourtant en légère baisse par rapport au budget 2016 du fait de l'existence de postes temporairement non pourvus et des effectifs des emplois réglementaires ramenés de 1 016 en 2015 à 1 009 en 2016 et 1002 en 2017.

Le personnel contractuel (68 personnels sous contrat prévus en 2017, soit 6 de plus qu'en 2016) est principalement permanent : il compte 40 CDI contre 28 CDD. La politique de recrutement de contractuels est destinée à accompagner les opérations d'investissement, particulièrement importantes en 2017.

Les dépenses de rémunération s'élèvent donc à 99 195 200 euros en 2017 contre 99 701 000 en 2016.

2. Le maintien de la dotation allouée au Jardin du Luxembourg

La dotation sollicitée pour 2017 pour l'action « Jardin du Luxembourg » est inchangée par rapport au budget 2016 et se monte à 11 956 900 euros. Les dépenses d'investissement, en baisse, couvriront le passage à l'alimentation en eau potable du réseau d'arrosage, initialement prévu en 2016, et la reprise du programme d'abattage et de replantation d'arbres, tandis que les dépenses de fonctionnement sont contenues à 11 526 900 euros (baisse de 0,60 % par rapport à 2016), en particulier grâce au maintien de la masse salariale et à la baisse des acquisitions de biens et fournitures.

Votre rapporteur s'étonne de l'argument développé, depuis plusieurs années, par le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, selon lequel le principe même d'une dotation affectée au Sénat pour l'administration du Jardin du Luxembourg devrait être remis en cause. Votre rapporteur pour avis considère au contraire que celle-ci est pleinement justifiée car ce magnifique jardin est ouvert à tous, 365 jours par an, et reçoit chaque année plus de 8 millions de visiteurs, ce qui suffit à démontrer que les coûts entrainés par l'entretien de ce jardin sont pleinement justifiés au vu du nombre de nos concitoyens et des visiteurs qui s'y rendent et l'apprécient beaucoup.

Il faut d'ailleurs noter que d'autres jardins parisiens sont administrés par l'État comme le Jardin du Palais-Royal, par le domaine national du Palais-Royal, ou le jardin des Tuileries, rattaché depuis le 1er janvier 2005 à l'établissement public du musée du Louvre.

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE : UNE DOTATION EN LÉGÈRE DIMINUTION EN 2017

En application de la loi du 30 décembre 1999 portant création de la Chaîne parlementaire, « chaque société de programme conclut annuellement avec l'assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d'exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée ».

La dotation de la Chaîne parlementaire LCP-Assemblée nationale devrait être en 2017 reconduite à 16 641 162 euros tandis que celle de Public Sénat serait réduite à 18 246 000 euros (- 3,19 %). À l'exception d'investissements, qu'ils soient courants ou relatifs à des coproductions, la quasi-totalité de ces crédits correspond à des charges d'exploitation, principalement destinées aux programmes et aux charges salariales.

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL : LA CONSOLIDATION DES MOYENS FACE À UNE ANNÉE EXCEPTIONNELLEMENT CHARGÉE

Les crédits alloués au Conseil constitutionnel par le projet de loi de finances initial pour 2017 s'élèvent à 13 696 974 euros.

Votre rapporteur souligne qu'il s'agira de la première hausse après sept diminutions annuelles consécutives de la dotation du Conseil constitutionnel, alors même que l'activité de l'institution, depuis la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité en 2010, a triplé. Entre 2009 et 2016, en sept ans, le Conseil constitutionnel aura ainsi vu sa dotation réduite d'environ 20 %. Si l'on inclut le budget annexe consacré aux élections qui s'élève à 1 977 745 euros, la dotation allouée au Conseil constitutionnel augmente de 38,1 % par rapport à 2016. Cette augmentation s'explique, pour plus de moitié, par le budget annexe précité (représentant 52,3 % de la hausse), par une hausse des dépenses de fonctionnement (expliquant 41 % de la hausse) et par l'augmentation des dépenses d'investissement (6,7 % de la hausse).

A. UNE HAUSSE DES MOYENS EN 2017 S'EXPLIQUANT PAR UNE ANNÉE ÉLECTORALE EXCEPTIONNELLE ET PAR LA NÉCESSITÉ DE DONNER AU CONSEIL LES MOYENS D'EXERCER SA MISSION

Les crédits pour 2017 seront répartis entre la rémunération des membres (2 362 180 euros), la rémunération des personnels (6 415 171 euros) les autres charges de fonctionnement (1 366 878 euros), la poursuite des travaux de rénovation des locaux et des équipements (1 575 000 euros) et les dépenses relatives aux élections (1 977 745 euros).

1. Une année électorale sans précédent au cours de laquelle le Conseil constitutionnel sera particulièrement sollicité

Pour la première fois depuis 1958, les trois élections nationales se dérouleront la même année en 2017. Compte tenu du rôle de juge électoral des élections nationales que lui assigne la Constitution, cette situation aura nécessairement des incidences sur l'activité du Conseil constitutionnel, et par voie de conséquence sur son budget pour 2017.

En effet, s'agissant de l'élection présidentielle, le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection, examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin (article 58 de la Constitution). En outre, il statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs (article 59).

Un budget annexe spécifiquement consacré à l'élection présidentielle, abondé pour 2017 à hauteur de 1 977 030 euros, permettra au Conseil constitutionnel d'exécuter sa mission en la matière. Il s'agira, avant l'élection, de remplir son rôle consultatif sur les actes et les textes préparatoires, d'arrêter le formulaire de parrainage, de gérer et publier les parrainages (pour la première fois, au fur et à mesure de leur transmission et pour la totalité des parrainages recevables transmis) et de désigner les 2 000 magistrats délégués.

Pendant l'élection, ces derniers contrôleront le fonctionnement des 65 000 bureaux de vote. Le Conseil constitutionnel pourra alors recenser les résultats.

Enfin, à l'issue de l'élection, le Conseil constitutionnel examinera les éventuelles contestations, proclamera les résultats et statuera sur les éventuels recours contre les décisions rendues par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Les dépenses électorales prévues pour 2017 concernent donc principalement la rémunération des 2 000 magistrats délégués chargés de contrôler les bureaux de vote et de prendre en charge leurs frais de déplacement, des 2 vérificateurs du ministère de l'intérieur assurant l'interface entre le Conseil et le ministère pendant quelques jours et les frais des rapporteurs adjoints du Conseil qui s'assurent de la pertinence des procès-verbaux transmis. En outre, 145 000 euros concerneront des dépenses à caractère informatique destinées à garantir le bon déroulement du nouveau processus de publication des parrainages.

2. Des dépenses de fonctionnement en hausse pour renforcer les services et accroître l'activité internationale du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel comptait, au 1er janvier 2016, 60 collaborateurs rémunérés à titre principal par l'institution auxquels sont adjoints, à titre occasionnel, des rapporteurs adjoints, un conseiller technique issu de la Cour de la Comptes, des stagiaires et des collaborateurs temporaires (interprètes, etc.).

Le Conseil constitutionnel a remplacé, à partir de la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2010, une partie de ses personnels de catégorie B par des agents de catégorie A, pour adapter la structure des personnels aux nouveaux besoins du Conseil. Cette nouvelle répartition, combinée à la prise en compte de l'ancienneté des personnels permanents et au recours à des personnels occasionnels rendus nécessaires par l'accroissement des activités de contrôle électoral, a rendu la hausse des dépenses de fonctionnement relatives au personnel inéluctable entre 2010 et 2016. Au regard de l'accroissement parallèle de l'activité, cette hausse est apparue raisonnable, d'autant plus qu'elle a été compensée par des économies sur les autres dépenses de fonctionnement.

Le tableau suivant recense l'évolution des personnels depuis 2010, par catégorie de la fonction publique :

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (prév.)

Catégorie A

17

21

24

23

27

26

27

33

Catégorie B

14

15

16

17

14

12

14

14

Catégorie C

18

19

21

21

20

23

23

23

Total

49

55

61

61

61

61

64

70

L'évolution de l'activité du Conseil, et la nouvelle structure du personnel par catégorie de la fonction publique qui en résulte, se sont traduites par un renforcement des services directement concernés par l'activité juridique du Conseil, principalement le service juridique et le service de la documentation, au détriment des fonctions supports.

Au 1er janvier 2016, les emplois sont répartis entre les services de la manière suivante :

Service d'appartenance

Nombre d'emplois

Présidence

2

Secrétariat général

2

Service juridique

9

Service administratif et financier

34

Service de la documentation

8

Service des relations extérieures

5

La hausse des crédits de personnel pour 2017 traduit la volonté de renforcer les services du Conseil constitutionnel. En particulier, un chargé de mission numérique sera engagé. Actuellement, un agent du service de documentation est chargé des fonctions de webmestre. La rénovation du site internet du Conseil constitutionnel et le développement de la présence numérique de l'institution ne peuvent être accomplis sans un renfort. Le Conseil constitutionnel disposera ainsi des compétences dont il a besoin pour développer la convivialité et les contenus de son site internet. En effet, ce dernier, dont la fréquentation ne cesse d'augmenter, fera l'objet d'une nouvelle version et de contenus enrichis.

Le Conseil constitutionnel prévoit en 2017 un record de fréquentation, d'une part parce qu'un pic de fréquentation est toujours observé les années électorales (En 2012, le nombre de pages vues est monté à plus de 9,3 millions) et, d'autre part, parce que la consultation des sites internet des administrations publiques au sens large ne cesse de s'accroitre.

Le tableau et le graphique suivants récapitulent les fréquentations constatées depuis 2014 et illustrent cette tendance :

Année

Visites

Moyenne visite

Pages vues

Moyenne pages vues

Pages vues par visite

2014

2 304 845

6 314 / jour

5 995 675

16 426 / jour

2,65

2015

2 706 486

7415 / jour

6 373 673

17 462 / jour

2, 35

Entre janvier et octobre 2016

2 443 613

8012 / jour

5 569 391

18 260 / jour

2,28

En outre, une nouvelle page d'accueil a été mise en ligne le 28 juillet 2016. Elle est l'aboutissement de la conversion du site en version compatible avec les téléphones mobiles.

Cette fréquentation en hausse devrait également être accentuée par une politique du Conseil constitutionnel visant à communiquer davantage sur le rôle de l'institution. Un premier rapport d'activité a été présenté au mois d'octobre 2016 Il a vocation à être enrichi en 2017 et pérennisé annuellement.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considérablement accentué ses échanges internationaux, ce qui se traduit par des échanges croisés sur l'organisation, le fonctionnement et la jurisprudence des cours constitutionnelles. Trois cadres d'échanges internationaux ont ainsi été récemment mis en place. Ils donneront chacun lieu à une rencontre annuelle et à des échanges réguliers entre les services : le premier avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe, le deuxième avec les cours constitutionnelles d'Europe du sud-ouest, le dernier avec les cours constitutionnelles francophones.

Les membres du Conseil constitutionnel ont ainsi effectué un déplacement à la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe, à l'invitation de son Président, M. Andreas Vosskuhle. Les échanges se sont organisés autour de quatre sessions de travail, portant sur l'identité constitutionnelle nationale et le droit de l'Union européenne, l'articulation des textes nationaux et européens en matière de droits fondamentaux, l'équilibre entre la sauvegarde de l'ordre public et la garantie des libertés fondamentales dans le cadre de la lutte antiterroriste et enfin les droits fondamentaux et les grands groupes privés du numérique. Ce séminaire conjoint entre les deux Cours sera renouvelé lors du second semestre 2017, cette fois-ci à Paris. Dans le cadre de ce déplacement, les Présidents Fabius et Vosskuhle ont donné une interview croisée au journal Le Monde et au journal allemand Süddeutsche Zeitung. L'interview a été publiée dans Le Monde daté du samedi 22 octobre 2016, toujours afin de d'informer un plus large public sur l'action du Conseil constitutionnel.

Un autre déplacement a été effectué par le Président du Conseil constitutionnel à Lisbonne, à l'invitation du Président du Tribunal constitutionnel du Portugal, M. Manuel da Costa Andrade. Le Président Fabius et le Président da Costa Andrade sont notamment convenus d'organiser en 2017 une rencontre commune avec leurs homologues présidents des cours constitutionnelles d'Italie et d'Espagne.

En outre, diverses actions, à destination de publics variés, ont été lancées, visant à mieux faire connaître le rôle du Conseil constitutionnel.

Le président du Conseil constitutionnel a ainsi annoncé une « Nuit du droit » qui devrait se tenir au Conseil constitutionnel en 2017. Un concours, intitulé « Découvrons notre Constitution », en direction de jeunes scolaires, a également été lancé. Ce concours national vise à sensibiliser les jeunes élèves aux grands principes constitutionnels de la République. Centré pour cette année scolaire 2016-2017 sur les classes de CM1, CM2 et 6ème, il sera étendu l'an prochain à l'ensemble des collégiens. Un jury national, composé de membres du Conseil constitutionnel et de personnalités désignées par la ministre de l'Éducation nationale, choisira les lauréats parmi les travaux sélectionnés par les académies. Une cérémonie de remise des prix sera organisée en mars 2017 au Conseil constitutionnel, en présence du Président du Conseil constitutionnel et de la ministre de l'Éducation nationale. Les modalités précises du concours sont exposées dans une circulaire du 22 août 2016 de la ministre de l'Éducation nationale6(*).

Enfin, toujours pour rapprocher le Conseil constitutionnel des citoyens, le Conseil constitutionnel a décidé de moderniser le mode de rédaction de ses décisions. Il s'agit de simplifier la lecture des décisions du Conseil constitutionnel, ce qui conduit par exemple à ne plus utiliser les « considérant » au début de chaque paragraphe, et d'en approfondir la motivation. Cette nouvelle méthode de travail a été initiée à l'occasion des deux décisions QPC rendues publiques le 10 mai 20167(*).

3. Un programme opportun de rénovation des locaux menés ces dix dernières années

Le Conseil constitutionnel procède à l'entretien des locaux qu'il occupe dans l'aile Montpensier du Palais Royal. Ce lieu historique a accueilli successivement la Cour des comptes de 1875 à 1910, l'Institut international de coopération intellectuelle, ancêtre de l'UNESCO, entre 1933 et 1939, le Conseil économique, aujourd'hui Conseil économique, social et environnemental et le Comité consultatif constitutionnel au cours de l'été 1958 avant que le Conseil constitutionnel ne s'y installe, dès sa création, fin 1958.

Ces dix dernières années, des travaux indispensables dans ce bâtiment historique ont complété utilement les aménagements importants réalisés (accessibilité, respect des normes de détection des incendies, achèvement de la salle d'audiences publiques). C'est ainsi qu'un ambitieux programme de travaux, qui se poursuivra en 2017 a été conduit :

Principaux travaux de l'aile Montpensier du Palais Royal
conduits depuis 2007

- 2007/2008 : réfection du hall d'honneur et du grand escalier ;

- 2009 : restauration de la salle à manger ;

- 2009/2011 : combles réaménagés en bibliothèque du Conseil constitutionnel ;

- 2010 : travaux pour la mise en oeuvre de la QPC : création des salles Thémis et Chauvin ;

- 2011 : restauration des façades sur la cour d'honneur ;

- 2012 : création de la salle d'audiences publiques au rez-de-chaussée ;

- 2012/2013 : restauration de la salle des délibérés ;

- 2014 : restauration du petit salon, dit « Salon Vert », utilisé lors des conférences de presse et des visites de délégations étrangères ;

- 2015 : restauration du salon d'angle, actuel bureau du Président, et travaux du local mis à disposition du centre des monuments nationaux ;

- 2016 : travaux de rénovation des bureaux du 2ème étage et diverses mises aux normes.

B. UN NIVEAU D'ACTIVITÉ QUI DEMEURE SOUTENU DEPUIS 2010 EN RAISON DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ

La révision constitutionnelle du 23 juillet 20088(*) et la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ont rendu possible, à compter du 1er mars 2010, la saisine a posteriori du Conseil constitutionnel par tout justiciable estimant qu'une disposition législative en vigueur porte atteinte à ses droits et libertés. Entre la première décision rendue, le 28 mai 2010, et le 31 juillet 2016, 494 décisions issues d'une question prioritaire de constitutionnalité ont été rendues, soit cinq fois plus que les décisions résultant d'une saisine a priori du Conseil sur la même période. Si l'on exclut les années 2010 et 2011 qui ont vu le lancement de la procédure, et qui, à ce titre, ne peuvent être considérées comme représentatives, le Conseil rend depuis cinq ans entre 60 et 80 décisions de ce type chaque année. Ce nombre élevé et stabilisé de décisions a pu être rendu dans des conditions satisfaisantes, en moyenne dans un délai de deux mois, dans le respect du délai de trois mois fixé par la loi organique précitée. Ce délai ne peut être tenu que parce qu'un certain nombre de règles sont scrupuleusement respectées : délai maximal des plaidoiries de 15 minutes, refus systématique des reports d'audience, etc. Votre rapporteur précise que, toujours au cours de la période précitée (28 mai 2010 au 31 juillet 2016), sur 2 803 QPC soulevées devant les juridictions, 589 ont été renvoyées au Conseil, soit un peu plus de 20 %. Les 2 214 questions soulevées qui n'ont pas été transmises se répartissaient entre la Cour de Cassation (1 441) et le Conseil d'État (773).

Le Président Laurent Fabius, avec lequel votre rapporteur s'est entretenu, a souligné que ce rythme élevé ne devrait pas ralentir dans les années à venir, au regard des évolutions constatées dans les cours constitutionnelles d'autres États. En effet, depuis le 1er janvier 2016, 22 dossiers ont été renvoyés par le Conseil d'État et 39 par la Cour de cassation, dont la moitié au cours des seuls mois de juin et juillet. Au 31 juillet dernier, le stock de QPC en cours de traitement par le Conseil était remonté à 35, contre, neuf mois plus tôt, seulement 21.

Il faut préciser que le nombre important de décisions rendues n'a pas entraîné d'insécurité juridique particulière, d'une part, parce que le nombre de décisions de non-conformité demeure limité, d'autre part, parce que le Conseil a fait application, pour 45 d'entre elles au 31 juillet 2016, de la faculté de moduler dans le temps les effets de sa décision afin de donner au législateur le temps de légiférer de nouveau.

En effet, conformément à l'article 62 de la Constitution, « une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. »

Le tableau suivant récapitule la proportion par sort des décisions QPC entre le 28 mai 2010 et le 31 juillet 2016 :

Sort des différentes QPC

Part des QPC concernées

Décision de conformité à la Constitution

54,5 %

Conformité avec réserve

13 %

Non-conformité totale

20 %

Non-conformité partielle

8 %

Non lieux

2,5 %

Autres décisions (rectification)

2 %

Source : Conseil constitutionnel

IV. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UNE JURIDICTION CHARGÉE DE JUGER LES CRIMES ET DÉLITS COMMIS PAR LES MINISTRES DANS L'EXERCICE DE LEURS FONCTIONS

Instaurée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, la Cour de justice de la République (CJR) est compétente pour juger les crimes et délits commis par les membres du gouvernement dans l'exercice de leurs fonctions9(*). Composée de 15 juges, répartis entre 12 parlementaires (6 députés, 6 sénateurs désignés par leurs assemblées respectives, lors de chaque renouvellement) et 3 magistrats du siège de la Cour de cassation, elle est présidée par l'un des magistrats.

Une commission des requêtes, composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation, de deux conseillers d'État et de deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes, reçoit les plaintes des personnes s'estimant lésées par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions. Elle peut classer la plainte ou la transmettre au procureur général près la Cour de cassation pour saisine de la CJR. Le procureur général près la Cour de cassation peut également saisir directement la CJR après avis conforme de la commission des requêtes.

La commission d'instruction, composée de trois membres titulaires et de trois membres suppléants, conseillers à la Cour de cassation, procède à toutes les mesures d'investigation jugées utiles. Elle peut requalifier les faits. À l'issue de son instruction, elle peut décider qu'il n'y a pas lieu à poursuivre ou décider le renvoi devant la Cour de justice de la République. Sa décision peut faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de cassation.

La Cour de justice de la République vote sur la culpabilité, à la majorité absolue, par bulletins secrets. Sa décision peut également faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de cassation qui doit alors statuer dans un délai de trois mois.

B. UNE JURIDICTION À L'ACTIVITÉ PERMANENTE

Le faible nombre des procès (le dernier remonte à 2010) ne constitue que la partie émergée de l'iceberg : chaque année, une quarantaine de requêtes est instruite par la commission des requêtes, ce chiffre n'incluant pas les requêtes immédiatement déclarées irrecevables que le Secrétariat général de la Cour traite directement. Concrètement, presque chaque semaine, une requête concernant un ministre ou un ancien ministre est examinée par la Cour (il y a eu 42 requêtes, concernant 88 ministres mis en cause, en 2015). Les décisions rendues par la commission des requêtes le sont en moyenne en deux mois. Elles sont portées à la connaissance des requérants et non susceptibles d'appel. Depuis le début de l'année 2016, 62 requêtes, mettant en cause à 107 reprises des membres du gouvernement ont été transmises. Votre rapporteur pour avis, qui s'est entretenu avec la Présidente de la Cour de Justice de la République, Mme Martine Ract-Madoux, et son secrétaire général M. Claude Soulier, suppose que cette hausse des saisines est probablement, pour partie, liée à la volonté de déplacer des contentieux d'opportunité politique sur le terrain judiciaire. Cela explique que les requêtes visant des ministres en fonction ont considérablement augmenté. À titre d'exemple, plusieurs requêtes ont visé le Premier ministre et le ministre de l'intérieur concernent les conditions de travail des fonctionnaires de police.

De surcroît, deux dossiers sont actuellement examinés par la commission d'instruction pour une affaire, dite Karachi, concernant MM. Édouard Balladur et François Léotard.

Le rythme de travail de la Cour de justice de la République est cependant, par définition, imprévisible et très variable. Le nombre de requêtes reçues et le stock à traiter varie donc considérablement d'une année sur l'autre. On notera que les trois années les plus chargées ont été respectivement 1994 (234 requêtes reçues), 2005 (97) et 1996 (89), tandis que 2010 (18), 2007 (26) et 2009 (30) ont fait l'objet d'un nombre de requêtes reçues moins important.

En outre, la commission d'instruction a rendu le 17 décembre 2015 un arrêt renvoyant Mme Christine Lagarde, ancienne ministre de l'économie et des finances, de l'industrie et de l'emploi devant la formation de jugement du chef de détournement de fonds publics commis par tiers et résultant de la négligence de cette dernière. Le procès devrait débuter à compter du 12 décembre prochain.

C. UNE JURIDICTION AUX MOYENS MATÉRIELS ET HUMAINS MAÎTRISÉS

Plus de la moitié des dépenses de la Cour de justice de la République correspondent à des frais immobiliers. Bien que ce loyer pèse lourdement sur le budget de l'institution, les perspectives sont plus satisfaisantes depuis la renégociation de son loyer par la Cour.

S'il est toujours question que la Cour de justice de la République, occupe les actuels locaux du tribunal de grande instance de Paris, à l'occasion de l'emménagement de ce dernier dans des locaux du site des Batignolles, afin d'être située à proximité immédiate de la Cour de cassation dont est issu son personnel permanent, la diminution des charges locatives, devenue dans l'intervalle une nécessité.

Pour 2017, tous les postes sont reconduits, grâce notamment à une gestion rigoureuse des charges de fonctionnement.

Le tableau suivant récapitule les charges prévisionnelles de la Cour de justice de la République pour 2014, 2015, 2016 et 2017 :

 

2014

2015

2016

2017

Loyer et charges locatives

465 600

453 000

453 000

453 000

Indemnités des magistrats

125 000

135 000

135 000

135 000

Autres charges de fonctionnement

134 500

132 000

132 000

132 000

Frais de justice

70 000

70 000

70 000

70 000

Éventuels frais de procès

71 500

71 500

71 500

71 500

Total

866 600

861 500

861 500

861 500

Source : Cour de justice de la République

Que coûte un éventuel procès devant la Cour de justice de la République ?

La Cour évalue à 71 500 euros environ le coût approximatif du procès d'un ministre ou d'un ancien ministre. Ce montant couvre principalement les frais de justice, les indemnités dues aux assesseurs et aux magistrats parlementaires, l'installation des systèmes de sécurité, les divers aménagements matériels, les frais de location de robe et les frais de restauration sur place pour éviter tout contact pendant le procès entre la formation de jugement et l'extérieur.

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics » incluse dans le projet de loi de finances pour 2017.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Présidence de la République (déplacement effectué le 10 novembre 2016)

M. Jean-Pierre Hugues, directeur de cabinet

M. Frédéric Monteil, conseiller adjoint administration de la Présidence

Mme Patricia Jannin, cheffe du service des ressources humaines et des finances

Conseil constitutionnel (déplacement effectué le 10 novembre 2016)

M. Laurent Fabius, président

M. Laurent Vallée, secrétaire général

Cour de Justice de la République (déplacement effectué le 10 novembre 2016)

Mme Martine Ract-Madoux, présidente

M. Claude Soulier, secrétaire général


* 1 Le compte rendu de cette réunion est consultable à l'adresse suivante :

http://senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html

* 2 Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, LOLF.

* 3 Cour des comptes, rapport N° S 2015-0725-1 du 15 juillet 2015 - Comptes et gestion des services de la Présidence de la République.

* 4 Cf. article 30, I, 1°du décret suscité.

* 5 Le décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation prévoit une hausse de la valeur du point d'indice en deux temps (+ 0,6 % depuis le 1er juillet 2016 et de nouveau +0,6 % à compter du 1er janvier 2017).

* 6 Note de service n° 2016-128 du 22 août 2016 consultable à l'adresse suivante : http://www.education.gouv.fr/pid285/bulletin_officiel.html?cid_bo=105584

* 7 Décisions nos 2016-539 QPC et 2016-540 QPC.

* 8 L'article 61-1 de la Constitution dispose que « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

* 9 Articles 68-1 et 68-2 de la Constitution.