B. LA NÉCESSITÉ DE MENER À TERME LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
Votre rapporteur avait déjà souligné la nécessité de mener à terme la réforme de la DGF. Elle avait relevé en effet que la DGF pâtit d'une architecture peu lisible et d'une répartition inéquitable, avec des critères de répartition ne correspondant plus à la réalité des charges de fonctionnement des collectivités et des modes de gestion locaux.
La répartition de la DGF entre communes et entre EPCI fait intervenir différents critères, certains pondérés, ce qui nuit à la lisibilité mais également à la prévisibilité de cette ressource essentielle des collectivités. En effet, le recensement de certaines données nécessaires à son versement peut s'avérer long et difficile.
Le Gouvernement a fait le choix de reporter cette réforme, en raison notamment de sa concomitance avec la révision de la carte intercommunale qui ne permet pas d'apprécier ses conséquences compte tenu des changements de catégories juridiques de nombreux EPCI. En revanche, votre rapporteur se félicite du choix du Gouvernement de renvoyer à une loi spécifique plutôt qu'à un projet de loi de finances, la réforme de la DGF, comme l'avait réclamé le Sénat lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2016.
1. Une modification des paramètres d'attribution de la dotation globale de fonctionnement
La nouvelle carte intercommunale va conduire à d'importantes modifications des paramètres pris en compte pour répartir les dotations intercommunales mais il en sera indirectement de même pour les dotations communales et la péréquation horizontale (FPIC).
Ainsi, au niveau national, la taille moyenne des intercommunalités passerait de 34 019 habitants à 55 974 habitants. Cette évolution démographique concerne toutes les catégories de communautés et imposera en conséquence de redimensionner le coefficient logarithmique, utilisé pour l'attribution de la DGF.
Plus précisément, les dotations intercommunales seront directement affectées par :
- les nouvelles moyennes prises en compte par catégorie juridique (coefficient d'intégration fiscale, potentiels fiscaux et financiers, populations...) ;
- la réduction sensible des écarts-types par rapport à ces moyennes. Les communautés de communes (à fiscalité additionnelle et à fiscalité professionnelle unique) et les communautés d'agglomération qui subissent le plus de transformation, verront leurs écarts type de dotation globale de fonctionnement en euros par habitant fortement modifiés.
2. Des ajustements nécessaires aux dispositifs de péréquation
Les profondes transformations que connaît aujourd'hui l'intercommunalité imposent des ajustements aux dispositifs de péréquation dans les meilleurs délais.
Il est désormais indispensable de prendre en compte les effets cumulés des différents dispositifs de péréquation et d'organiser leur complémentarité.
Ainsi, la contribution au redressement des finances publiques repose sur les recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales. Les effets de cette contribution sont ensuite pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé qui sert de base au calcul du fonds de péréquation intercommunale et communale (FPIC). Or pour ce dernier, il n'est pas tenu compte des dotations de péréquation que peut percevoir une commune alors même que les baisses de la dotation globale de fonctionnement liées à la contribution au redressement des finances publiques peuvent être partiellement compensées par la progression des dotations de péréquation communales (dotation de solidarité rurale - DSR -, dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale - DSU - et dotation nationale de péréquation - DNP). En d'autres termes, l'effet correcteur des dotations de péréquation communale n'est pas pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA) qui est utilisé pour la répartition du FPIC.
Une réflexion pourrait être conduite sur l'opportunité d'une évolution du FPIC pour le concentrer sur les disparités résiduelles, après intervention des dotations péréquatrices. Ceci aurait le mérite d'organiser la complémentarité des différents mécanismes de péréquation, « horizontaux » et « verticaux ».
Au-delà d'une meilleure articulation de ces
différents dispositifs
- dotations de péréquation
communales, contribution au redressement des finances publiques, FPIC - il
conviendrait d'unifier les critères d'analyse sur lesquels chacun d'eux
repose.
En effet, les critères utilisés pour l'attribution des différentes parts de la DGF - le potentiel fiscal, le potentiel financier, le potentiel financier agrégé - ne sont plus totalement adaptés pour apprécier les richesses territoriales et permettre une répartition équitable des dotations. Le report de la réforme de la DGF conduit au fin al à une « fossilisation » des situations inéquitables actuelles. L'année 2017 doit dès lors être l'occasion de poursuivre la réflexion entamée depuis 2015, sur la base des nouveaux périmètres intercommunaux qui se mettront en place à compter du 1 er janvier 2017. Il conviendra de procéder à un véritable aggiornamento de la DGF du bloc communal, en modernisant les outils d'analyse qui sous-tendent sa répartition, notamment en réexaminant les critères de charges des nouveaux territoires, les réalités financières sur lesquelles reposent les calculs actuels de la DGF étant devenues largement obsolètes. Il convient que toute réflexion en la matière repose sur un souci d'équité et de lisibilité que chacun appelle de ses voeux.
3. Le poids des communes nouvelles sur la dotation globale de fonctionnement
La loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes permet de faciliter la création de communes nouvelles en instaurant notamment un pacte financier qui garantit pendant trois ans le niveau des dotations de l'État.
Au 1 er janvier 2016, 1 090 communes ont fusionné pour former 317 communes nouvelles, rassemblant une population de 1 108 761 habitants, soit 1,65 % de la population totale de la France.
21 % de ces communes nouvelles comptent moins de 1 000 habitants, 28 % entre 1 000 et 2 000 et 3 % plus de 10 000 habitants, la commune nouvelle la plus peuplée, Cherbourg-en-Cotentin, regroupant 83 785 habitants.
Ce mouvement s'est poursuivi en 2016, avec plus de cent arrêtés de création de communes nouvelles, la plus peuplée étant désormais la commune nouvelle d'Annecy, avec 126 000 habitants.
Les communes nouvelles créées avant mars 2014, les communes nouvelles de moins de 10 000 habitants et les communes nouvelles regroupant la totalité des communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre créées au plus tard le 1 er janvier 2016, bénéficient d'une garantie de non baisse de leur dotation forfaitaire. Ces communes sont exonérées de contribution au redressement des finances publiques et d'écrêtement de leur dotation forfaitaire pour financer les emplois internes de la DGF. Ces communes nouvelles sont également préservées d'une baisse éventuelle de leur population : ainsi, en 2016, dix communes nouvelles ont bénéficié de cette disposition pour un montant total de 895 769 euros (contre 4 communes nouvelles en 2015 pour un montant total de 122 062 euros).
Les communes nouvelles de 1 000 à 10 000 habitants perçoivent une majoration de leur dotation forfaitaire, correspondant à 5 % de son montant. En 2016, 239 communes nouvelles ont bénéficié de cette majoration pour un montant total de 5 568 082 euros (contre vingt communes nouvelles en 2015 pour un montant total de 516 106 euros).
Selon les éléments fournis par la direction générale des collectivités locales, le « coût » des communes nouvelles est supporté par l'écrêtement destiné à financer les mouvements internes de la DGF. Les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes sont assujetties à l'écrêtement. Cependant, cette minoration ne peut être supérieure à 3 % de la dotation forfaitaire perçue l'année précédente retraitée des mouvements de la part compensation part salaires.
Enfin, votre rapporteur se félicite de la prorogation de trois mois du bénéfice par les communes nouvelles des mesures favorables en matière de dotation globale de fonctionnement, prévue à l'article 59 du projet de loi de finances pour 2017. Sont ainsi décalées respectivement au 30 octobre 2016 et au 1 er janvier 2017 les dates butoir pour l'adoption des délibérations concordantes des conseils municipaux et pour les arrêtés de création pris pour leur application.
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Au bénéfice de ces observations, votre commission des lois a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2017.