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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

7 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 ( avis - première lecture )

B. LE RENFORCEMENT DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX EN CONTREPARTIE DE LA SUPPRESSION DU CICE (ARTICLE 8)

Alors que le projet de loi de finances pour 2018 supprime le CICE et le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS), respectivement aux articles 42 et 43, à compter du 1er janvier 2019, le présent article propose, à cette même date, d'une part d'instaurer un allégement permanent de cotisation patronale maladie de 6 points, en contrepartie de la suppression du CICE prévue pour 2019 et ramené à 6 % pour les revenus de 2018 ; d'autre part, un renforcement du dispositif des allégements généraux.

Ces mesures, qui prendront effet au titre des rémunérations dues pour les périodes d'activité à compter du 1er janvier 201950(*), traduisent le choix du Gouvernement de concentrer les allégements de cotisations sur les bas salaires tout en modifiant radicalement le financement de l'assurance chômage, l'abandon d'un financement par les seules cotisations ouvrant ainsi la voie à l'universalisation de l'assurance chômage souhaitée par le Président de la République.

1. Un allégement de cotisation patronale maladie en contrepartie d'une suppression du CICE prévue pour 2019
a) Le CICE : un dispositif opportuniste et complexe qui n'entre pas en compte dans les comparaisons internationales

À la suite du « rapport Gallois »51(*) et en contrepartie de la suppression de la « TVA compétitivité » prévue par la précédente majorité, la troisième loi de finances rectificative pour 201252(*) a introduit un crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Assis sur les rémunérations brutes n'excédant pas 2,5 SMIC53(*), son taux de droit commun a été fixé à 4 % au titre des rémunérations versées en 2013, puis à 6 % à compter de 2014. Depuis 2015, un taux majoré s'applique au titre des rémunérations versées à des salariés affectés à des exploitations situées dans les départements d'outre-mer, déterminé à 7,5 % en 2015, puis porté à 9 % à partir de 2016.

Afin de palier le renoncement du précédent Gouvernement à supprimer la dernière tranche de C3S ainsi qu'il s'y était pourtant engagé, le taux de droit commun a été porté à 7 % par la loi de finances pour 2017.

Le CICE est ouvert aux entreprises imposées d'après leur bénéfice réel, qu'elles soient assujetties à l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu. Il s'impute sur l'impôt dû au titre de l'année durant laquelle les rémunérations servant d'assiette ont été versées. Dans le cas où le crédit d'impôt est supérieur à l'impôt dû, l'entreprise détient une créance sur l'État qui peut être imputée sur l'impôt dû au titre des trois années suivantes. À défaut d'imputation totale au terme des trois exercices suivants, l'excédent est remboursé. Cependant, les petites et moyennes entreprises (PME) au sens communautaire54(*) peuvent obtenir le remboursement immédiat de la créance de CICE.

Parallèlement, afin de compenser l'exclusion des organismes à but non lucratif, un crédit d'impôt de taxe sur les salaires a été créé par la loi de finances pour 2017, pour un coût estimé à environ 300 millions d'euros par an. Compte tenu des exonérations et des abattements applicables, cette mesure ne bénéficiait toutefois pas à de nombreuses associations.

Le choix de privilégier un crédit d'impôt à un allègement des prélèvements sur les entreprises comme le recommandait le rapport Gallois procède d'un pur opportunisme budgétaire. Il s'agissait en effet de décaler l'imputation budgétaire et comptable d'un an afin de réduire l'effet immédiat sur le solde public nominal.

Cette contingence initiale a en partie conditionné le dispositif. S'il vise à réduire les coûts salariaux unitaires de nos entreprises et ainsi à augmenter leur taux de marge, sa complexité et son caractère non pérenne obèrent une partie de ses effets.

De fait, les différentes études menées55(*) peinent à mesurer l'impact réel de la mesure sur l'emploi. Le bilan du comité de suivi publié en octobre dernier conclut ainsi à un effet globalement positif, « de l'ordre de 100 000 emplois sauvegardé ou créés sur la période 2013-2015, mais dans une fourchette large, allant de 10 000 emplois à 200 000 emplois ».

Surtout, contrairement à la « TVA compétitivité » prévue par le Gouvernement Fillon, le dispositif hybride présente plusieurs inconvénients :

- dans la mesure où il est subordonné à une demande des entreprises, de nombreuses petites entreprises n'y ont pas recours - le taux de non-sollicitation était ainsi évalué à 10 % en moyenne au titre de 2014, accentué pour les micro-entreprises56(*) ;

- n'entrant pas en compte dans les comparaisons internationales relatives aux prélèvements assis sur les salaires, il n'est guère compréhensible pour les investisseurs étrangers et n'est pas appréhendé comme un dispositif pérenne d'allègement du coût du travail.

b) Un allégement de cotisation patronale maladie en contrepartie de la suppression du CICE

Le projet de loi de finances pour 2018 propose la suppression du CICE à compter du 1er janvier 2019, concomitamment à l'entrée en vigueur des allégements de cotisations patronales proposés par le présent article.

Cet allégement consiste en une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation sociale patronale d'assurance maladie pour les salariés relevant du régime général de la sécurité sociale et du régime des salariés agricoles, applicable aux salaires inférieurs à 2,5 SMIC. Actuellement de 12,89 %, le taux de cotisation maladie serait ainsi ramené à 6,89 %.

Il s'agit d'un soutien certes, pérennisé, mais qui n'en demeure pas moins réduit, dès lors que l'allégement proposé n'est que de 6 points, sur la base de la diminution du CICE proposée à l'article 42 du projet de loi de finances, de 7 % à 6 %. Cependant, à la différence du CICE et du CITS, l'allègement proposé bénéficiera à tous les employeurs, qu'ils soient ou non assujettis à l'impôt sur les sociétés ou à la taxe sur les salaires.

Votre rapporteur pour avis est favorable à la transformation du CICE en baisse de cotisations patronales, qui accorde aux entreprises une exonération équivalente au CICE tout en permettant aux entreprises d'en bénéficier de manière immédiate, et non plus l'année suivante, comme c'est le cas pour le crédit d'impôt.

Au surplus, comme le souligne l'évaluation préalable, le CICE n'était pas systématiquement interprété par les entreprises comme une baisse du coût du travail ce qui en limitait les effets sur les décisions d'embauche.

2. Un renforcement des allégements généraux bienvenu

Le présent article propose en outre un allégement renforcé de 3,9 points de cotisations sociales au niveau du SMIC (soit un total de 9,9 points), dégressif jusqu'à 1,6 SMIC.

Cet allégement porterait :

- sur les contributions d'assurance chômage, actuellement fixées au taux de 4,05 %57(*) et plafonnée à 4 PASS ;

- sur les cotisations patronales de retraite complémentaire (soit les taux de cotisation de retraite complémentaire au taux de 4,65 % et de la cotisation pour l'association pour la gestion du fonds de financement, l'AGFF, au taux de 1,20 %).

L'évaluation préalable note qu'avec la mesure proposée, dont le coût est estimé à 3,3 milliards d'euros en 2019, « aucune cotisation ou contribution sociale payée par les entreprises ne sera plus due au niveau du SMIC, sauf la cotisation ATMP. Quelques prélèvements en dehors du champ de la protection sociale resteront dus : versement transport, apprentissage, construction, etc. ».

Ces allégements sont bienvenus. En effet, le Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE) a rappelé dans un récent rapport qu'« il existe en France un écart important entre le coût de la main d'oeuvre pour l'employeur et le salaire net perçu par le salarié, par rapport aux pays où le financement du système de protection sociale repose davantage sur l'impôt » 58(*).

Les cotisations patronales expliquent en partie les différences de coûts horaires moyens de la main d'oeuvre entre pays européens, comme l'illustre le graphique ci-dessous : les cotisations dues par les employeurs atteignent un niveau élevé en France, de 11,7 euros en moyenne par heure en 2016 dans le secteur privé, pour un salaire brut de 23,9 euros et in fine un coût horaire total de 35,6 euros après allégements. Comme le relève le COSAPE, « seule la Suède présente des cotisations plus élevées en valeur, mais elles restent proportionnellement plus faibles par rapport au salaire brut ». En comparaison, le coût horaire total s'élève, en Allemagne, à 33 euros.

Coût horaire de la main d'oeuvre en 2016

(en euros)

Champ : industrie, construction et services (sauf l'administration publique, la défense et la sécurité sociale obligatoire). Pour la France, le coût de la main d'oeuvre est calculé net des exonérations de cotisations sociales mais également du CICE.

Source : Eurostat

En outre, malgré les exonérations de cotisations patronales, « le coin socio-fiscal français - soit l'écart entre coût total pour l'employeur et salaire net - reste parmi les plus élevés (au niveau international) au niveau du SMIC (si l'on inclut, outre les cotisations sociales, l'impôt sur le revenu et la CSG) pour un salarié célibataire sans enfant ».

Évaluation des effets des exonérations de cotisations sociales sur l'emploi

« Toutes les évaluations de l'impact des exonérations générales de cotisations sociales patronales ont jusqu'à présent conclu qu'elles ont un effet positif sur l'emploi, même si ce fait stylisé mérite d'être nuancé.

Les résultats des différentes évaluations portant sur la période antérieure à 1998 (allégements « Juppé ») s'inscrivent dans une fourchette relativement large : entre 120 000 et 490 000 emplois auraient été créés ou sauvegardés, une fois que la mesure est montée en charge et a produit tous ses effets, pour un coût brut de 6,4 milliards d'euros en 1998 (valeur 1998). Le Conseil d'orientation pour l'emploi a ainsi été amené à considérer le chiffre de 300 000 emplois créés ou sauvegardés par les seuls allégements « Juppé » comme un ordre de grandeur raisonnable, partagé par la plupart des économistes.

L'évaluation des deux autres vagues d'allégements (« Aubry » et « Fillon ») est plus difficile à réaliser du fait de la simultanéité de la mise en place des allégements avec la réduction de la durée légale du travail dans un premier temps, puis la convergence du salaire minimum avec les GMR. La politique de réduction de la durée légale du travail a conduit à un rapide enrichissement de la croissance en emplois, chiffré à près de 350 000 postes sur la période 1998-2002 (Gubian et al., 2004 ; Crépon, Leclair et Roux, 2004), sans pour autant que les évaluations parviennent à distinguer l'impact de l'abaissement de la durée légale de travail de celui des allégements de cotisations sociales patronales mis en place conjointement afin de contenir le coût du travail.

Il n'existe pas non plus d'évaluation des effets emploi des allégements portant sur l'ensemble de la période cumulant l'effet des trois vagues « Juppé », « Aubry » et « Fillon ». La question d'éventuels rendements décroissants des allégements - une éventuelle baisse d'efficacité des allégements en termes de création d'emplois au fur et à mesure de leur extension - n'a pas non plus été explorée ».

Source : « Les exonérations générales de cotisations », Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE), France Stratégie, juillet 2017

3. Les effets cumulés de ces deux mesures sur les entreprises et sur l'emploi restent à déterminer

Le choix d'une suppression du CICE au 1er janvier 2019, accompagné de la mise en place, à cette même date, d'un double allègement de cotisations permet de maintenir ininterrompues les incitations à l'emploi mais entraîne un surcoût pour les finances publiques en 2019, année totalisant à la fois le coût associé au nouvel allégement de cotisations et celui des créances associées au CICE et au CITS de l'année 2018.

Le choix de la suppression du CICE simultanément au déploiement du double allégement offre en réalité au Gouvernement l'occasion de doubler les incitations à l'emploi en 2019, afin de le soutenir temporairement. L'évaluation préalable de l'article 42 du projet de loi de finances note d'ailleurs que ces mesures seraient « favorables à l'activité et à l'emploi à court terme ».

En outre, ces mesures entraîneront un double effet sur les entreprises, difficile à mesurer à ce stade :

- un effet retour, la transformation du CICE en allégements de charges conduisant à élargir l'assiette de l'impôt sur les bénéfices : les cotisations sociales patronales sont en effet déductibles de cette assiette. Le gain résultant de la bascule serait ainsi intégré au sein du résultat imposable et augmenterait l'impôt sur les sociétés dû pour les entreprises qui y sont soumises59(*). La question d'une éventuelle mesure de neutralisation de cet « effet retour » demeure, alors même que le Gouvernement propose, à l'article 41 du projet de loi de finances, une nouvelle trajectoire de réduction du taux de l'impôt sur les sociétés, selon les modalités suivantes.

Source : commission des finances

À ce titre, l'évaluation préalable de l'article 42 du projet de loi de finances précise que le dispositif d'exonérations de cotisations sociales remplaçant le CICE à compter de 2019 « présentera le même coût pour les finances publiques que le CICE lorsque son taux était de 6 % (c'est-à-dire jusqu'aux salaires versés en 2017) et entraînera, par rapport au CICE à 7 %, une baisse de coût de près de 5 milliards d'euros pour les finances publiques en régime de croisière compte tenu de la hausse des recettes d'impôt sur les sociétés qui résulte de la baisse des cotisations patronales ».

- un « effet décomposition » lié au fait que le CICE porte sur la masse salariale jusqu'à 2,5 SMIC pour 7 points aujourd'hui et 6 points seulement retenus dans la « bascule », mais 9,9 points au SMIC. De fait, pour les entreprises des secteurs dont la masse salariale est composée de peu de salariés rémunérés au SMIC mais davantage de salariés rémunérés au-delà de 2,5 SMIC, la « bascule » est défavorable. L'effet inverse se produit pour les secteurs où la masse salariale se concentre au SMIC.

Autrement dit, selon les entreprises, en fonction de leur taille (PME, ETI, grandes entreprises) et des secteurs, l'effet de la mesure proposée sera différent, compte tenu de la réduction du CICE à 6 points et d'une distinction opérée selon le niveau de salaires lors de la bascule vers des allègements de charges.

En tout état de cause, la stratégie d'allégements sur les bas salaires adoptée par le Gouvernement devrait contribuer à soutenir l'emploi, d'autant qu'elle s'accompagne d'un double effet transitoire en 2019, résultant du nouvel allégement et du reliquat de créances de CICE qui resteraient à être imputées ou restituées en 2019. Toutefois, cette stratégie devra être complétée de mesures visant à accompagner la montée en gamme des entreprises.


* 50 Le renforcement des baisses de cotisations au niveau du SMIC s'accompagnera d'une modification des conditions de cumul entre ce dispositif et la déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels (DFS), afin de ne pas accroître les distorsions déjà existantes entre secteurs économiques en fonction des règles applicables. Cette DFS prenait la forme d'un abattement d'assiette de cotisations patronales et salariales, dont le taux varie selon les professions.

* 51 « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française », rapport au Premier ministre, Louis Gallois, commissaire général à l'investissement, 5 novembre 2012.

* 52 Article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 53 Les éléments de rémunération pris en compte dans le calcul sont ceux retenus pour le calcul des cotisations de sécurité sociale aux termes de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

* 54 Les entreprises qui satisfont à la définition des micro, petites et moyennes entreprises donnée à l'annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014.

* 55 Voir en particulier les rapports du comité de suivi du CICE ainsi que les études de l'Organisme français des conjonctures économiques.

* 56 Voir « CICE, le rendez-vous manqué de la compétitivité ? », Rapport d'information n° 789 (2015-2016) de Marie-France Beaufils, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 juillet 2016.

* 57 Article L. 5422-9 du code du travail.

* 58 « Les exonérations générales de cotisations », Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE), France Stratégie, juillet 2017

* 59.