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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

7 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 ( avis - première lecture )

B. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES DE LA BRANCHE VIEILLESSE ET DU FSV EN 2018 (ARTICLES 30 ET 55)

L'article 30 du présent projet de loi de financement fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2018, à :

- 236,4 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit une augmentation de 3 % par rapport à l'objectif fixé en 2017 ;

- 133,6 milliards d'euros pour le seul régime général, soit un accroissement de 7 % par rapport à l'objectif pour 2017.

Compte tenu des prévisions de recettes fixées par les articles 20 et 21 du présent projet de loi de financement, le régime général serait en excédent de 200 millions d'euros en 2018.

Évolution des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe B aux projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et 2017)

S'agissant du FSV, l'article 55 du présent projet de loi de financement prévoit un montant de dépenses de 19,3 milliards d'euros, ses recettes devant atteindre 15,8 milliards d'euros. Par conséquent, le FSV serait déficitaire à hauteur de 3,4 milliards d'euros en 2018, en raison en partie du transfert du prélèvement de solidarité, perçu par le fonds, mis en oeuvre projet de loi de financement (cf. infra).

C. LA REVALORISATION DE L'ASPA ET DES ANCIENNES ALLOCATIONS DU MINIMUM VIEILLESSE (ARTICLE 28)

1. Le minimum vieillesse, une des prestations portées par le FSV

Établissement public administratif créé en 1993 pour opérer la distinction entre les dépenses contributives relevant des régimes de retraite et les dépenses de solidarité nationale correspondant au champ de l'État, le FSV finance deux types de dispositifs sous forme de transferts vers les régimes de retraite :

- d'une part, la prise en charge de prestations, à l'instar du minimum vieillesse, de certaines majorations de pensions, et une part progressivement réduite du minimum contributif, jusqu'en 2019 ;

- d'autre part, la prise en charge de cotisations au titre de certaines périodes d'inactivité ou n'ayant pas donné lieu à cotisation mais assimilées à des périodes validées pour le calcul du nombre de trimestres requis pour l'ouverture des droits à pension.

Répartition des charges du FSV en 2017

Source : commission des finances du Sénat

Créé par la loi du 10 juillet 1952, le minimum vieillesse ou allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), pris en charge par le FSV, vise à garantir un niveau minimum de ressources aux personnes âgées disposant de faibles revenus.

Entre 1956 et 2006, le minimum vieillesse était composé de deux étages, le premier comprenant différentes allocations et le second, constitué de l'allocation supplémentaire du minimum vieillesse (ASV) qui complétait le revenu jusqu'au minimum vieillesse. Une prestation unique a été instaurée en 2006101(*), l'allocation de solidarité aux personnes âgées, se substituant, pour les nouveaux assurés, aux deux étages du minimum vieillesse. Deux systèmes coexistent depuis 2007, les anciennes allocations du minimum vieillesse étant toujours versées aux personnes qui en bénéficiaient avant la création de l'ASPA en 2007.

Le minimum vieillesse s'adresse aux personnes âgées de 65 ans et plus102(*), résidant en France, et ayant fait valoir l'ensemble de leurs droits à pensions. Dans la mesure où il s'agit d'une prestation différentielle, elle complète les ressources des bénéficiaires jusqu'à un revenu annuel de 9 638,4 euros pour une personne seule et 14 963,7 euros pour un couple, soit respectivement 803,2 euros et 1 247 euros par mois. Son coût total est de 3,1 milliards d'euros en 2016, soit un montant stable depuis 2014, pour un nombre de 553 000 bénéficiaires103(*).

Aux termes de l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale, les montants de l'ASPA et les plafonds de ressources conditionnant son attribution sont revalorisés chaque année, au 1er avril, en fonction de l'inflation constatée, par l'application d'un coefficient104(*).

2. La revalorisation du minimum vieillesse proposée, un soutien au niveau de vie des personnes âgées modestes

Dans l'objectif de réduire les situations de pauvreté des personnes âgées, le présent article met en oeuvre l'engagement présidentiel de revaloriser le montant du minimum vieillesse et de l'ASPA.

Aussi la mesure proposée prévoit-elle de déroger aux dispositions de l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale, afin que les montants de l'ASPA et des anciennes allocations du minimum vieillesse et les plafonds de ressources conditionnant leur attribution puissent être portés à des niveaux supérieurs à ceux prévus par l'article précité, par voie réglementaire.

L'évaluation préalable du présent article précise que le montant de l'ASPA serait ainsi porté à 903 euros par mois en 2020 pour une personne seule, soit une augmentation de 100 euros. Le montant de l'ASPA servi à un couple serait revalorisé dans les mêmes proportions : le montant de l'ASPA pour un couple serait porté à 1 402 euros par mois en 2020 (+ 155 euros).

Évolution du montant mensuel de l'Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) entre 2018 et 2020

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'évaluation préalable du présent article

Par ailleurs, la date de revalorisation de l'ASPA serait avancée au 1er janvier à compter de 2019, contre une date de versement au 1er avril à l'heure actuelle, comme le propose l'article 29 du présent projet de loi (cf. infra).

Le coût de cette revalorisation s'élèverait à 115 millions d'euros en 2018, 340 millions d'euros en 2019 et 525 millions d'euros en 2020, en tenant compte de l'inflation prévisionnelle attendue ces prochaines années105(*).

3. Un chiffrage reposant sur une ouverture totale des droits pour les nouveaux bénéficiaires potentiels

Alors que la dernière revalorisation exceptionnelle datait d'octobre 2014, votre rapporteur pour avis se réjouit de la revalorisation prévue par la présente mesure, qui permettra d'améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires de l'ASPA. En 2015, 73 % des personnes percevant le minimum vieillesse étaient « isolées », la majorité de ces personnes isolées étant des femmes (70 %)106(*).

L'augmentation des plafonds de ressources permettant de bénéficier de l'ASPA devrait s'accompagner de l'entrée dans le dispositif d'environ 46 000 nouveaux bénéficiaires. Renaud Villard, directeur de la CNAV, affirmait lors de son audition par la commission des affaires sociales du Sénat le 18 octobre 2017 qu'il reviendrait à la CNAV de « contacter les nouveaux bénéficiaires potentiels »107(*). Au regard des difficultés de gestion de la CNAV, d'ailleurs soulignées au cours de cette même audition - 20 000 dossiers sont traités en retard chaque année sur un total de 700 000 dossiers liquidés par an -, l'intégration de la totalité des nouveaux bénéficiaires potentiels par l'initiative de la CNAV apparaît peu probable.

Le cas échéant, il est à craindre que les personnes qui auraient droit au versement de l'ASPA dans le cadre de la revalorisation des plafonds n'en fassent pas systématiquement la demande, d'autant qu'il s'agit très fréquemment de personnes isolées.


* 101 Avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004.

* 102 Ou à partir de l'âge minimum légal de départ à la retraite en cas d'invalidité ou d'inaptitude, soit 62 ans à compter de la génération née en 1955.

* 103 Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

* 104 Aux termes de l'article L. 161-25, ce coefficient est égal à l'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, calculée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l'Institut national de la statistique et des études économiques l'avant-dernier mois qui précède la date de revalorisation des prestations concernées. Le coefficient ne peut être inférieur à 1.

* 105 Ces chiffrages n'incluent pas les effets de l'avancement de la date de revalorisation de l'ASPA au 1er janvier à compter de 2019.

* 106 Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

* 107 Compte-rendu de la commission des affaires sociales du Sénat, 18 octobre 2017.