B. L'ACCUMULATION DES DÉFICITS PORTÉS PAR L'ACOSS, UNE SITUATION INQUIÉTANTE DANS UN CONTEXTE DE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX INCERTAIN
Le niveau de dette sociale s'apprécie non seulement au regard de l'évolution de l'amortissement annuel réalisé par la CADES mais aussi de celle des déficits cumulés des régimes de base non repris par la CADES et portés par l'ACOSS. Or, à la fin de l'année 2017, la « dette » du régime général et du FSV s'élèverait à 19,9 milliards d'euros.
Cette situation contrevient à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale consacrant pour l'ACOSS la mission d'assurer la trésorerie des branches du régime général, et non de couvrir des déficits cumulés. De plus, elle est particulièrement inquiétante dès lors que les dispositions votées en loi de financement pour 2016, entendant tirer profit du contexte financier favorable, ont conduit à saturer les capacités de reprises de dettes par la CADES fixées en 2011 , avec une reprise de 23,6 milliards d'euros.
1. Les déficits cumulés portés par l'ACOSS ne soulèvent pas de difficultés particulières de financement
Dans un contexte de taux d'intérêt négatifs 23 ( * ) , le financement des besoins de court terme des branches du régime général conduit l'ACOSS à constater des produits financiers sur ses emprunts , engendrent un résultat net de trésorerie positif , de l'ordre de 92 millions d'euros en 2016, et des charges sur ses placements.
Votre rapporteur pour avis partage le constat du directeur de l'ACOSS : « en termes strictement techniques, si cette dette avait été transférée à la CADES, l'impact aurait finalement été moins favorable pour les finances publiques, du fait du contexte très particulier que nous avons connu ces dernières années. La CADES emprunte à long terme, ce qui la rend moins à même de tirer profit de cette situation tout à fait exceptionnelle » 24 ( * ) .
2. Sans solution éventuelle d'apurement, le désendettement de l'ACOSS repose en réalité sur une trajectoire d'excédent dont la réalisation est plus qu'incertaine
La diminution du volume de déficits portés par l'ACOSS repose en réalité sur le pari d'un retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale d'ici 2020 . Les perspectives pluriannuelles des régimes de sécurité sociale, présentées ci-avant, font en effet état d'un retour à l'équilibre à partir de 2018 puis d'une situation excédentaire croissante jusqu'en 2022.
Le directeur de l'ACOSS, entendu par la commission des affaires sociales du Sénat le 25 octobre 2017, affirme que « si ces hypothèses se réalisent, l'ACOSS devrait donc s'engager dans une trajectoire durable de désendettement . La dette du régime général et du FSV sera de 21,3 milliards d'euros en 2018 et ne serait plus que de 5,8 milliards d'euros en 2021 si les hypothèses figurant à l'annexe B du projet de loi de financement se vérifient ».
Or, votre rapporteur pour avis rappelle l'optimisme entourant le scenario de retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale d'ici 2020, dans un contexte de dynamisme à venir des prestations de retraite et des dépenses d'assurance maladie .
Cette stratégie de désendettement de l'ACOSS apparaît ainsi périlleuse . Comme le rappelle la Cour des comptes, « tout décalage du retour à l'équilibre a en tout état de cause pour effet de laisser s'accumuler des déficits à l'ACOSS » 25 ( * ) , qui porteraient un frein à la perspective d'un apurement de la totalité de la dette sociale d'ici 2024.
* 23 Le taux moyen de financement de l'ACOSS en 2016 s'est établi à -0,458 %.
* 24 Compte-rendu de la commission des affaires sociales du Sénat, 25 octobre 2017.
* 25 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.