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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration pénitentiaire

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Des grandes ambitions ont été annoncées pour l'administration pénitentiaire en 2018.

En ce début de quinquennat, le Président de la République a affirmé vouloir construire 15 000 places de prison afin de répondre à un triple objectif : assurer la pleine effectivité des peines prononcées, traiter dignement et dans des conditions de plus grande sécurité les détenus et faciliter leur réinsertion.

Dans un contexte de surpopulation carcérale alarmant, aggravé par la menace terroriste, l'administration pénitentiaire joue également un rôle majeur dans la politique de lutte contre la radicalisation et dans le dispositif de prise en charge des terroristes djihadistes.

Elle est également au coeur de la concertation sur « le sens et l'efficacité des peines », qui constitue l'un des cinq chantiers de la justice lancés le 6 octobre dernier par le Premier ministre et la garde des sceaux, ministre de la justice.

Ces ambitions ne se traduisent malheureusement pas dans le budget présenté pour l'année 2018.

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2018, le programme n° 107 « Administration pénitentiaire » représente 40,71 % des crédits de la mission « Justice »2(*) : les autorisations d'engagement s'élèvent à 3 488,63 millions d'euros et les crédits de paiement à 3 558,23 millions d'euros.

En première lecture, l'Assemblée nationale a réduit de 1,7 million d'euros le montant total des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Justice », en diminuant ceux de l'administration pénitentiaire de 1,4 million d'euros.

À périmètre constant, le budget de l'administration pénitentiaire augmente légèrement, de 2,1 %, en raison de la hausse des effectifs nécessaires à l'ouverture des nouveaux établissements.

Néanmoins, les créations d'emplois apparaissent très insuffisantes face à la situation dramatique que vivent les personnels dans les établissements pénitentiaires ou dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation face à la hausse du nombre de personnes placées sous main de justice.

De plus, les crédits dédiés à l'investissement et au fonctionnement apparaissent très en-deçà des besoins : les dépenses hors titre 2 diminuent de plus de 1,3 % par rapport à 2017. Comment assurer le sens de la peine quand les crédits alloués aux aménagements de peine diminuent de 27 % ? Comment assurer l'effectivité de la peine quand les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivent chacun plus de 120 personnes placées sous main de justice ?

Alors que le budget pour 2018 aurait dû consacrer le voeu présidentiel de création de 15 000 places de prisons supplémentaires pendant le quinquennat, les autorisations d'engagement concernant l'immobilier pénitentiaire diminuent de 77,26 % par rapport au budget de 2017. Faute de crédits de paiement suffisants pour sa mise en oeuvre dès 2018, le programme « 15 000 places » ne sera probablement pas achevé avant la fin du quinquennat.

Au regard de ces constats, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

I. DES CRÉDITS INSUFFISANTS POUR RÉPONDRE AUX DÉFIS DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

A. UN CONTEXTE DE SURPOPULATION CARCÉRALE AGGRAVÉ PAR LES ENJEUX DE SÉCURITÉ

L'administration pénitentiaire est confrontée depuis plusieurs décennies à l'insuffisance critique de son parc pénitentiaire, qui ne lui permet pas de prendre en charge avec décence et efficacité une population carcérale en constante augmentation. Or la gestion de la surpopulation carcérale est d'autant plus complexe que, dans un contexte sécuritaire difficile, l'administration pénitentiaire doit également lutter contre les phénomènes de prosélytisme et de radicalisation mais également prendre en charge des détenus de plus en plus violents.

1. Une population pénale et carcérale en augmentation

La population pénale continue de croître chaque année.

En 2016, 582 142 décisions de condamnation3(*) ont été rendues par les juridictions pénales (+ 1,54 % par rapport à 2015).

Cet accroissement s'accompagne d'une sévérité accrue des juridictions dans le prononcé des peines : le nombre des peines de réclusion criminelle ou d'emprisonnement en tout ou partie ferme a augmenté de 5,36 % quand celui des peines alternatives à l'incarcération a légèrement diminué (- 0,43 % par rapport à 2015 ; - 2,51 % par rapport à 2015 concernant la seule peine du travail d'intérêt général). Le quantum moyen des peines d'emprisonnement ferme est en revanche resté stable : 14,5 années pour une condamnation criminelle (14,6 en 2015) et 8,3 mois pour une condamnation correctionnelle (8,4 mois en 2015).

Inévitablement, le nombre de personnes placées sous écrou, et particulièrement le nombre de personnes détenues, continue également de croître, à un rythme néanmoins moindre que la population pénale.

Évolution de la population écrouée (sur deux ans)

Source : statistiques mensuelles de l'administration pénitentiaire

Au 1er novembre 2017, 79 999 personnes étaient placées sous écrou (+ 1,4 % par rapport au 1er novembre 2016).

Il est notable d'observer que le nombre de mineurs écroués continue de croître à un rythme conséquent (+ 12,9 % en un an) : 831 mineurs étaient écroués au 1er novembre 2017 (contre 736 au 1er novembre 2016 et 681 au 1er novembre 2015).

Au 1er novembre 2017, parmi les personnes placées sous écrou, 69 307 étaient détenues (+ 1,1 % par rapport au 1er novembre 2016), dont 19 889 prévenus et 48 685 condamnés.

La population masculine continue d'être extrêmement majoritaire : les hommes représentent 96,5 % des personnes incarcérées (66 900 hommes détenus au 1er novembre 2017 contre 2 407 femmes).

La croissance, faible mais continue, de la population carcérale ne doit pas occulter les phénomènes saisonniers de forte augmentation de la population carcérale, notamment en été.

Ainsi en 2017, comme en 2016, la croissance de la population carcérale s'est accélérée en avril et en juillet : 70 230 personnes étaient détenues en avril 2017 (soit + 2,6 % par rapport au 1er janvier 2017).

Évolution de la population détenue (sur deux ans)

Source : statistiques mensuelles de l'administration pénitentiaire

L'inadaptation du parc immobilier pénitentiaire à cette croissance de la population carcérale contribue à nourrir le phénomène de surpopulation carcérale. Au 1er novembre 2017, le taux d'occupation ou « densité carcérale », qui rapporte le nombre de personnes détenues au nombre des places opérationnelles d'un établissement, était de 117 %.

Évolution de la densité carcérale (sur deux ans)

Source : statistiques mensuelles de l'administration pénitentiaire

Les limites de l'indicateur de densité carcérale

L'indicateur de densité carcérale présente une double limite :

- en premier lieu, la moyenne dissimule de grandes disparités sur un parc immobilier de 255 établissements ou quartiers alors que la surpopulation concerne principalement les maisons d'arrêt ;

- en second lieu, cet indicateur global ne tient pas compte de l'existence de places inoccupées dans certains établissements ; dès lors, la simple différence entre la capacité globale du parc immobilier carcéral et le nombre de personnes détenues ne permet pas de caractériser précisément la population carcérale en surnombre. Au 1er aout 2017, on dénombrait ainsi 13 942 détenus en surnombre4(*), portant ainsi le taux réel de « surpopulation » carcérale à 123,6 % (23,6 détenus en surnombre pour 100 places).

Depuis 2008, le nombre des personnes placées sous main de justice est en augmentation, qu'il s'agisse de personnes placées sous écrou (détenues ou suivies en milieu ouvert dans le cadre d'une mesure de placement sous surveillance électronique, de semi-liberté ou de placement à l'extérieur) ou suivies en milieu ouvert.

Au 1er juillet 2017, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) prenaient en charge 186 173 mesures de milieu ouvert pour 165 269 personnes.

Les mesures de milieu ouvert sans écrou suivies par les SPIP

On distingue les mesures alternatives aux poursuites, les mesures pré-sentencielles ou les ajournements des mesures post-sentencielles.

Les mesures alternatives aux poursuites ou les mesures pré-sentencielles sont les mesures de travail non rémunéré (TNR), d'ajournement avec mise à l'épreuve (AME), d'ajournement pour investigation (AJI), d'ajournement avec injonction (AJINJ), de contrôle judiciaire (CJ), d'assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE), d'assignation à résidence sous surveillance électronique mobile (ARSEM).

Les mesures post-sentencielles sont le sursis avec mise à l'épreuve (SME), la libération conditionnelle, le travail d'intérêt général (TIG), le sursis accompagné d'une obligation d'accomplir un TIG (STIG), l'interdiction de séjour (IS), le suivi socio-judiciaire (SSJ), le stage de citoyenneté (STC), la surveillance judiciaire (SJ), la suspension de peine pour raison médicale (SPRM) et la contrainte pénale (CP).

Concernant le milieu ouvert, le nombre de personnes prises en charge a augmenté de plus de 11 % entre 2008 et 2017.

Évolution depuis 2008 du nombre de personnes
placées sous main de justice (PPSMJ) suivies en milieu ouvert

Source des données : statistiques trimestrielles du milieu ouvert de l'administration pénitentiaire

2. Une évolution de la population prise en charge, dans un contexte sécuritaire difficile

En sus d'un contexte de surpopulation carcérale, l'administration pénitentiaire est confrontée à de nouveaux enjeux de sécurité en raison de la prégnance du phénomène de radicalisation islamiste en prison et de la forte augmentation du contentieux terroriste.

L'administration pénitentiaire suit particulièrement certains détenus, en raison de leur risque d'évasion, de leur capacité d'atteinte à l'ordre public ou de leur comportement particulièrement violent : ce sont les « détenus particulièrement signalés » (DPS) et, parmi eux, les « auteurs de grandes violences en détention » (AGVD). Depuis quelques années, le nombre de DPS était en constante diminution en raison d'une volonté de l'administration de réexaminer régulièrement la situation des DPS et d'optimiser leur prise en charge et leur surveillance : alors qu'étaient recensés 347 DPS au 1er janvier 2012, il y en avait 278 au 1er janvier 2016. Néanmoins, dans un contexte sécuritaire plus difficile, ce nombre a récemment augmenté : au 1er aout 2017, on recensait 303 DPS, dont 59 AGVD.

En sus de cette population difficile, l'administration pénitentiaire prend également en charge de plus en plus de détenus prévenus ou condamnés pour des faits de terrorisme islamiste (TIS). Alors qu'ils étaient 162 au 30 janvier 2015, leur nombre est passé à 488 au 2 octobre 2017, soit une augmentation de plus de 201 %.

Enfin, l'administration pénitentiaire doit également faire face au phénomène de radicalisation. Si l'administration pénitentiaire tente de contenir les manifestations du prosélytisme religieux en prison depuis plusieurs années, elle est véritablement confrontée au phénomène de radicalisation depuis 2012. En 2014, la médiatisation de ce phénomène avait engendré une augmentation des moyens dédiés aux aumôneries mais également quelques expérimentations de gestion de la détention5(*).

Au 1er octobre 2017, 1 336 « détenus de droit commun susceptibles de radicalisation » (DCSR) font l'objet d'une attention particulière ; ils étaient 1 149 au 1er octobre 2016 (soit une augmentation de + 16,27 %).


* 2 En 2017, les crédits dédiés à l'administration pénitentiaire représentaient 42,4 % des crédits de la mission « Justice ».

* 3 Concernant les crimes, les délits et les contraventions de cinquième classe.

* 4 Le nombre de détenus en surnombre est obtenu en déduisant du nombre total de places de prison le nombre de places inoccupées.

* 5 Par exemple, en octobre 2014, à Fresnes, l'augmentation des pressions prosélytes radicales de certains détenus avait été contenue par une expérimentation visant à regrouper et à isoler les individus concernés du reste de la détention afin de faciliter leur gestion par le personnel.