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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( avis - première lecture )

CHAPITRE IV
LES CRÉDITS CONSACRÉS AU NUMÉRIQUE ET AUX POSTES

Ce chapitre, qui analyse le volet consacré au numérique et aux postes de la mission « Économie », est présenté par Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure pour avis. Après une revue de l'évolution budgétaire des crédits correspondants pour 2019 (I), il établit les éléments d'un bilan de l'action de l'Agence du numérique (II).

I. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES

Les crédits d'État de la mission relatifs aux postes et au numérique proviennent essentiellement de deux sources :

- le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », qui finance notamment les crédits alloués à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et à l'Agence nationale des fréquences (ANFr) (A) ;

- le programme 343 « Plan France très haut débit », dédié au financement du très haut débit et créé par la loi de finances pour 2015 (B).

Votre rapporteure a également souhaité retracer brièvement les évolutions récentes de la fiscalité pesant sur les opérateurs (C).

A. LES CRÉDITS « NUMÉRIQUE ET POSTES » DU PROGRAMME 134 DIMINUENT GLOBALEMENT.

Deux actions sur les huit que compte le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » ont trait au secteur des postes et à l'économie numérique. Il s'agit de l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et du numérique », qui concentre la grande majorité des crédits (1), et de l'action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) » (2).

1. Les crédits de l'action 4 « Développement des communications, des postes et du numérique » diminuent globalement. 

Sous la responsabilité de la direction générale des entreprises (DGE), les crédits de cette action s'élèvent, pour l'exercice 2019, à 167,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 172,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), contre 196,7 millions d'euros en AE et 176,7 en CP en 2018, ce qui constitue une baisse de 14,7 % en AE et de 2,3 % en CP.

Il convient néanmoins d'observer plus précisément l'évolution de chacun des postes.

Évolution des principaux crédits de l'action n° 4 (CP, en euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Évolution

2018-2019

Compensation transport de presse

130 000 000

119 000 000

119 000 000

111 500 000

103 800 000

- 7 700 000

ANFr (subvention)

31 989 051

31 303 492

31 303 492

32 000 000

39 930 000

7 930 000

Commissariat aux communications électroniques de défense

ø

ø

ø

14 972 219

15 000 000

27 781

Organismes internationaux

8 500 000

9 358 764

10 100 000

11 280 814

8 177 495

 -3 101 000

Franchise postale

1 486 532

1 486 532

1 520 000

1 517 419

1 485 000

32 185

Agence du numérique (société numérique)

462 917

419 326

397 959

399 244

400 000

756

Agence du numérique

(French Tech)

ø

ø

ø

ø

3 800 000

3 800 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire (chiffres en loi de finances initiale jusqu'en 2018).

La diminution de la contribution des organismes internationaux provient du fait que le budget 2018 intégrait la recapitalisation potentielle de la caisse de prévoyance des personnels de l'Union postale universelle.

Les crédits du commissariat aux communications électroniques de défense, rattachés l'année dernière à la mission « Économie », sont quasi stables.

Les crédits de l'Agence du numérique sont étudiés dans la seconde partie du présent chapitre.

a) Les crédits destinés à La Poste diminuent

La compensation versée par l'État à La Poste pour sa mission de service public de transport et de distribution de la presse46(*) diminue de 7,7 millions d'euros, pour atteindre 103,8 millions d'euros, conformément à la trajectoire figurant au contrat d'entreprise 2018-2022 signé en décembre dernier entre l'État et La Poste47(*). Cette mission consiste à distribuer la presse écrite, six jours sur sept, sur tout le territoire, à des tarifs préférentiels au sein du service universel postal. Ce dispositif est un des principaux mécanismes de soutien à la presse et vise, d'une part, à encourager la diffusion de l'information et, d'autre part, à contribuer à l'indépendance financière et capitalistique des entreprises de presse.

Votre rapporteure réitère son observation selon laquelle il eût été préférable que la trajectoire de cette compensation comme celle des tarifs postaux de presse soient définies dans le cadre d'un accord tripartite, c'est-à-dire associant à la fois l'État, La Poste et les représentants de la presse, comme cela avait été le cas avec les accords dits « Schwartz » de 2008, qui couvraient la période 2008-2015.

Il est également regrettable que le montant de la compensation ne soit déterminé que pour les années 2019 et 2020 dans ce contrat, et que les évolutions pour 2021 et 2022 soient reportées au rendez-vous de mi-2019, ce qui prive les acteurs de la visibilité qu'ils pourraient légitimement attendre. Il conviendrait à tout le moins d'associer les représentants du secteur de la presse à cette réflexion à mi-parcours.

Enfin, votre rapporteure estime, comme la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire relative à la mission économie de juin dernier, qu'il serait plus cohérent et plus lisible de traiter de la compensation de la mission de transport de presse dans le programme 180, intitulé « presse et médias », et au sein duquel figure l'ensemble des aides à la presse.

Elle regrette également que les conclusions de l'étude confiée à M. Emmanuel Giannesini en vue de proposer différents scenarios susceptibles de préparer la suite des accords « Schwartz », n'aient toujours pas été rendues publiques ni transmises aux commissions parlementaires intéressées.

Par ailleurs, les crédits remboursant à La Poste les courriers des particuliers adressés en franchise postale diminuent légèrement cette année. En pratique, il s'agit des correspondances ordinaires reçues par le Président de la République et de l'acheminement des cécogrammes (colis ou courriers destinés aux personnes mal voyantes). Ces crédits sont d'ailleurs sous exécutés depuis 2014.

b) La subvention versée à l'ANFr augmente pour absorber une nouvelle mission et compenser la suppression d'une taxe affectée.

· L'ANFr poursuit la conduite de ses nouvelles missions dans un cadre budgétaire contraint.

L'ANFr est un établissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996 dont la tutelle est exercée par la direction générale des entreprises au ministère de l'économie.

Elle a pour missions traditionnelles de gérer la planification du spectre hertzien et d'assurer la gestion et le contrôle des fréquences.

A ces missions traditionnelles se sont récemment ajoutés la protection de la réception de la télévision et le contrôle de l'exposition du public aux ondes électromagnétiques, qui consiste à veiller au respect des valeurs limites réglementaires d'exposition du public aux champs électromagnétiques.

On trouve, dans le tableau suivant, les budgets affectés à chaque mission de l'agence.

Tableau des dépenses de l'ANFr par destination

Dépenses par destination

Budget initial 2018

Budget prévisionnel 2019

AE

CP

AE

CP

Planification des fréquences, prospective

et négociation

3 747 000

3 747 000

8 850 000*

8 850 000*

Gestion des fréquences et des bases de données

6 851 440

7 068 840

6 610 000

6 910 000

Contrôle du spectre

12 715 000

12 815 000

12 600 000

12 600 000

Protection de la réception télévisuelle

21 525 500

21 525 500

16 953 000

16 953 000

Exposition du public aux champs

électromagnétiques

4 331 000

4 331 000

3 850 000

3 850 000

Support

9 675 034

9 675 034

9 710 000

9 710 000

Total

58 844 974

59 162 374

58 573 000

58 573 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Le contrat d'objectifs et de performance 2018-2020 de l'agence est en cours de finalisation et sa signature est programmée en fin d'année 2018. Selon une réponse au questionnaire budgétaire, « la mise en oeuvre de la feuille de route 5G du Gouvernement, la prochaine Conférence mondiale des radiocommunications en 2019 et les objectifs d'Action publique 2022 seront trois des grands rendez-vous de l'ANFr pour cette période ».

· Deux évolutions récentes affectent à la hausse la subvention versée par l'État.

D'un montant de 32,2 millions d'euros, la subvention pour charges de service public versée à l'ANFr à champ constant48(*) augmente légèrement (+200 000 euros) dans le projet de budget pour 201949(*). Votre rapporteure rappelle que ce montant est moins élevé de 9 % par rapport à celui de 2012. De même, alors que les effectifs de l'ANFr devraient être de 305 agents en 2019, ils étaient de 323 en 2012, et de 353 au plus haut en 2004. Pour 2019, un schéma d'emploi à -3 ETP sera réalisé. L'agence poursuit donc la réalisation de ses missions dans un contexte budgétaire contraint.

Deux évolutions récentes affectent à la hausse la subvention versée par l'État. La première correspond aux crédits nécessaires à la passation, avec TDF, d'un marché de prestations pour la poursuite de la diffusion du signal horaire en grandes ondes à partir du site d'Allouis. 25,2 millions d'euros en AE et 5,2 millions d'euros en CP ont été adoptés à ce titre en 2018. En 2019, les 5 millions de CP50(*) nécessaires à la mise en oeuvre de ce contrat ont été intégrés à la subvention versée à l'ANFr, ce qui est rendu possible par le projet de loi ELAN, qui devrait être promulgué avant la fin de l'année, et qui confie à l'ANFr la mission de gérer la diffusion des données horaires du temps légal français. 

La seconde tire les conséquences de la suppression, par l'article 9 du projet de loi de finances, de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire pour les entreprises de réseaux, qui finançait jusqu'ici le dispositif national de surveillance et de mesure de l'exposition aux ondes créé par l'article 42 de la loi n°2009-967 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. La subvention versée à l'ANFr augmente, en conséquence, de 2,5 millions d'euros. Pour mémoire, ce dispositif permet à toute personne, via un formulaire Cerfa51(*) signé par un organisme habilité52(*), de faire mesurer l'exposition aux ondes, tant dans les locaux d'habitation que dans des lieux accessibles au public (parcs, commerces, gares...). Le dernier rapport de l'Agence établit que les 2 500 mesures effectuées en 2017 respectent les valeurs limites réglementaires53(*).

La suppression d'une recette dynamique au profit de crédits budgétaires figés ne doit pas aboutir à une moindre implication, à l'avenir, des pouvoirs publics sur ce sujet. Si les crédits prévus pour les mesures sont aujourd'hui largement sous-consommés, il n'est pas certain que cela reste la tendance à l'avenir, alors que le dispositif est désormais applicable aux compteurs Linky54(*) et que le contexte est à l'accélération des déploiements (du reste, sans la technologie 5G, qui sera déployée à compter de 2020, pourrait également raviver certaines craintes quant aux effets des ondes électromagnétiques sur la santé).

Il convient de noter que le produit de cette taxe est également affecté à une autre administration en charge de la question de l'exposition du public aux ondes électromagnétiques, à savoir l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses). La loi n° 2015-136 du 9 février 2015 dite « Abeille » a en effet confié à cette dernière une mission de veille et de vigilance en la matière. En 2013, l'Anses a émis une série de recommandations afin de limiter les expositions aux radiofréquences, complétées par une expertise sur le sujet spécifique de l'impact des radiofréquences sur les enfants en 2016.

En novembre 2017, et conformément à la loi « Abeille »55(*), les ministères de la transition écologique et solidaire et le ministère des solidarités et de la santé ont effectué avec l'ANSES et l'ANFr, une campagne de prévention soulignant six bonnes pratiques56(*) :

- utiliser un kit mains-libres ou le haut-parleur ;

- éviter les conversations trop longues, qui augmentent la durée d'exposition aux ondes ;

- privilégier les zones de bonne réception, dans lesquelles le téléphone diminue sa puissance d'émission au minimum nécessaire pour assurer une bonne liaison ;

- éviter de maintenir son téléphone à l'oreille dans les transports, où le téléphone entre successivement en relation avec différentes antennes-relais et peut élever sa puissance au niveau maximum pour les rechercher ;

- choisir un téléphone mobile ayant un débit d'absorption spécifique faible.

L'encadrement du débit d'absorption spécifique

Une partie de l'énergie transportée par les ondes électromagnétiques est absorbée par le corps humain. Pour quantifier cet effet, la mesure de référence est le débit d'absorption spécifique (DAS), pour toutes les ondes comprises entre 100 kHz et 10 GHz. Le DAS s'exprime en Watt par kilogramme (W/kg).

Les terminaux radioélectriques, notamment les téléphones portables, ne doivent pas dépasser des valeurs limites de DAS. Ces niveaux sont définis par la recommandation européenne 1999/519/CE. Ils sont repris dans la réglementation française par l'arrêté du 8 octobre 2003 fixant les spécifications techniques applicables aux équipements terminaux radioélectriques. Pour le « DAS tête », qui reflète l'usage du téléphone à l'oreille, en conversation vocale, la valeur limite est de 2 W/kg.

L'ANFr réalise également des vérifications sur les téléphones portables mis sur le marché français et s'assure de la conformité de ces appareils à la réglementation avec, si nécessaire, une mise en demeure des acteurs responsables dans les cas de non-conformité. Récemment, ce fut, par exemple, le cas du téléphone Wiko View57(*).

Au-delà de cette campagne, d'ampleur relativement modeste, votre rapporteure estime qu'un travail renforcé de pédagogie à destination du grand public serait utile, afin que chacun puisse mieux appréhender les bonnes pratiques en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques au quotidien.

2. L'ARCEP poursuit et amplifie ses missions à budget quasi constant.
a) De nouvelles missions et de nouveaux pouvoirs sont régulièrement confiés à l'Autorité

L'ARCEP a été créée en 1997 en vue de réguler le marché des communications électroniques dans le contexte de son ouverture à la concurrence. Ses prérogatives ont été étendues au marché postal en 2005.

Ces dernières années, de nombreuses lois ont confié de nouvelles missions et de nouveaux pouvoirs à l'Autorité58(*). En 2018 :

- l'article 34 de la loi 2018-607 du 13 juillet 2018 de programmation militaire 2019-2025 prévoit que l'ARCEP exercera un contrôle sur les prérogatives d'exploitation par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) de sondes dédiées à la détection de signaux ou marqueurs indiquant des attaques ou des piratages informatiques sur les réseaux des opérateurs de communications électroniques dans le cadre d'un renforcement de la politique de cybersécurité ;

- l'article 64 du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique procède à deux modifications du code des postes et des communications électroniques (CPCE) : d'une part, il étend le champ d'application de l'article L. 33-13 de ce code, ce qui augmente le nombre de saisines potentielles de l'ARCEP à ce titre, d'autre part, il renforce les pouvoirs de sanction de l'Autorité en cas de non-respect, par un opérateur, de ses obligations de déploiement. L'article 64 ter du même projet de loi confie à l'Autorité un pouvoir de règlement des différends en matière d'accès activé aux réseaux d'initiative publique.

Cette année, l'ARCEP a également mis en oeuvre trois chantiers importants et structurants pour les réseaux : la conception et la mise en oeuvre du « New Deal » mobile (voir infra), à travers l'amorce de la procédure de réattribution des fréquences et la création d'un observatoire ad hoc, le développement d'un « observatoire cartographique des réseaux et services fixes », ainsi que la mise en place du guichet « THD radio » afin de compléter les technologies alternatives mobilisables par les collectivités pour déployer le très haut débit sur leur territoire (voir infra).

Plusieurs réflexions en cours pourraient aboutir à un nouvel accroissement des compétences de l'Autorité. Le rapport Schwartz59(*) sur la distribution de la presse propose de confier à l'ARCEP une mission de régulation de ce secteur d'activité. Si cette proposition est exogène, l'Autorité plaide en revanche pour que lui soit confiée une nouvelle mission de régulation des terminaux au regard du principe de neutralité du net60(*). Votre rapporteure prend note de ces pistes d'évolution et du fait que, si elles devaient prospérer, les effectifs de l'ARCEP devraient augmenter.

b) La situation budgétaire de l'Autorité apparaît satisfaisante

L'action n° 13 du programme 134 est entièrement destinée au financement de l'Autorité61(*). À 20,7 millions d'euros en AE et 22,6 millions d'euros en CP, sa dotation62(*) de fonctionnement est en très forte baisse (- 61 % en AE et - 16 % en CP) par rapport à l'exercice 2018. Cela s'explique par le fait que le budget 2018 augmentait substantiellement la dotation de l'autorité en vue de financer sa stratégie immobilière. L'Autorité estime, d'ailleurs, que le nouveau bail lui permettra de réaliser une économie de l'ordre de 30 % sur la durée du bail par rapport au précédent. Ces nouveaux locaux seront d'ailleurs d'une surface plus restreinte.

Les crédits finançant les dépenses de personnel augmentent très légèrement, à 15,61 millions d'euros (+43 257 euros). Il convient de noter que la Cour des comptes remarquait, dans un rapport de décembre dernier portant sur la politique salariale et les rémunérations pratiquées par les autorités administratives et publiques indépendantes, que l'ARCEP est la seule autorité de l'échantillon étudié à n'avoir pas vu sa masse salariale augmenter entre 2011 et 2016, malgré l'accroissement de ses missions. Son plafond d'emploi (171 ETPT) reste stable cette année encore, à la nuance du transfert en provenance du programme 129 « coordination du travail gouvernemental » vers le programme 134 au titre du contrôle de l'ARCEP sur les activités de l'ANSSI (2 ETPT et 319 400 euros en AE et en CP). Ce maintien du plafond d'emploi ainsi qu'un schéma d'emploi neutre apparaissent indispensables dans le contexte de croissance de l'activité de l'agence.

Votre rapporteure se félicite que la situation budgétaire de l'ARCEP soit plus favorable depuis 201763(*).


* 46 Cette mission lui a été confiée par la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 et figure à l'article L. 2 du code des postes et communications électroniques.

* 47 Page 14 du contrat.

* 48 C'est-à-dire sans prise en compte des évolutions décrites ci-dessous.

* 49 On notera que la structure des recettes de l'agence est de plus en plus disparate : alors que la SCSP constitue habituellement 80 % des recettes de l'agence, celle-ci ne représentait plus qu'environ 53 % de ces recettes dans le budget 2018 et 62 % de ces recettes dans le budget prévisionnel pour 2019.

* 50 4,98 millions d'euros de crédits de paiement et 250 000 euros de frais de gestion.

* 51 https://www.formulaires.modernisation.gouv.fr/gf/cerfa_15003.do

* 52 Il s'agit des organismes suivants : les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les préfectures et les associations agréées de protection de l'environnement, les associations agréées d'usagers du système de santé, les fédérations d'associations familiales.

* 53 Étude de l'exposition du public aux ondes radioélectriques, septembre 2018.

* 54 https://www.anfr.fr/controle-des-frequences/exposition-du-public-aux-ondes/actualites/actualite/actualites/ondes-evolution-du-dispositif-de-surveillance/

* 55 L'article 6 de cette loi prévoyait, dans un délai d'un an à compter de sa promulgation, la mise en place d'une politique de sensibilisation et d'information concernant l'usage responsable et raisonné des terminaux mobiles ainsi que les précautions d'utilisation des appareils utilisant des radiofréquences.

* 56 https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/17233_afficheA3_telephones-mobiles-les-6-bons-comportements_web.pdf

* 57https://www.anfr.fr/controle-des-frequences/exposition-du-public-aux-ondes/actualites/actualite/actualites/mise-a-jour-du-telephone-wiko-view-a-la-suite-dun-depassement-de-la-limite-reglementaire-du-das-tronc/

* 58 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, Ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit, Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

* 59 Marc Schwartz, « Dix propositions pour moderniser la distribution de la presse », juin 2018.

* 60 Voir, par exemple, l'avis n° 2018-1204 de l'ARCEP en date du 2 octobre 2018 relatif à une demande d'avis de l'Autorité de la concurrence portant sur l'impact de la révolution numérique sur l'audiovisuel, ou encore l'interview du président de l'ARCEP à La Tribune en date du 14 septembre 2018.

* 61 Conformément à l'article L. 133 du code des postes et des communications électroniques, les ressources de l'Autorité « comprennent des rémunérations pour services rendus et des taxes et redevances (...). L'autorité propose aux ministres compétents, lors de l'élaboration du projet de loi de finances de l'année, les crédits nécessaires, en sus des ressources mentionnées au premier alinéa, à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont inscrits au budget général de l'État. (...) ».

* 62 Les autorités administratives indépendantes n'étant pas des opérateurs au sens budgétaire du terme, les subventions qu'elles reçoivent ne sont pas des subventions pour charge de service public mais des dotations.

* 63 En 2016, l'insuffisance manifeste des crédits en loi de finances initiale avaient amené à une surexécution du budget.