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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( avis - première lecture )

B. L'INTÉGRATION À L'AGENCE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES, DONT LA PLUS VALUE RESTE À PROUVER, DEVRA PRÉSERVER L'AGILITÉ QUI CARACTÉRISE L'AGENCE DU NUMÉRIQUE

1. Dotée d'une gouvernance originale, l'Agence du numérique a su faire preuve d'agilité en raison de son format restreint.
a) Une gouvernance stratégique originale
(1) Un service à compétence nationale rattaché au directeur général des entreprises...

L'agence est un service à compétence nationale. Encadrés par un décret du 9 mai 1997138(*), les services à compétence nationale139(*) se rapprochent des services déconcentrés de par le caractère opérationnel de leurs missions, mais s'en distinguent par le caractère national de leurs attributions. Ils ne doivent également pas être confondus avec les établissements publics, car ils sont dépourvus de personnalité morale140(*).

Lorsqu'ils sont rattachés directement au ministre dont ils relèvent, ils sont créés par décret. Lorsqu'ils relèvent d'un directeur d'administration centrale, d'un chef de service ou d'un sous-directeur, ils peuvent être créés par arrêté. Dans le cas de l'Agence du numérique, elle est « rattachée au directeur général des entreprises »141(*), mais a été créée par décret.

(2) ...mais dont la stratégie relève de plusieurs ministres

Selon le décret de 2015, bien que rattachée au directeur générale des entreprises, les objectifs de l'agence sont, fixés chaque année par le ministre chargé du numérique. Elle peut proposer au ministre les mesures propres à atteindre ces objectifs. Par ailleurs, elle peut préparer et réaliser, à la demande du Premier ministre, tous travaux interministériels entrant dans son champ de compétences.

La pratique est cependant plus souple que le décret de 2015. Les décrets d'attribution des gouvernements successifs d'Édouard Philippe octroient au ministre de la Cohésion des territoires autorité, « conjointement avec le ministre de l'économie et des finances », sur l'Agence142(*). Le secrétaire d'État au numérique disposait également de l'Agence lorsqu'il était encore rattaché au Premier ministre143(*).

Lors de son audition par votre rapporteure, l'Agence du numérique a précisé que cette nouvelle répartition des rôles entre les ministres n'a donné lieu à aucune lettre de mission particulière, et que le travail de l'Agence s'effectue selon des modalités fluides déterminées tant par des réunions entre cabinets que par les réunions interministérielles. On a ainsi pu observer une certaine répartition de facto des compétences entre les ministres, qui devrait perdurer avec le rattachement du secrétaire d'État en charge du numérique à Bercy, à savoir : ce dernier mène les dossiers relatifs à la French Tech et à l'inclusion numérique, et le ministre de la Cohésion des territoires, en lien avec le ministre de l'Économie et des Finances, s'investit sur le volet infrastructures.

Du reste, chacune de ses missions doit être conduite avec l'ensemble des administrations concernées. S'agissant, par exemple, du plan FTHD, son pilotage doit se faire en lien avec l'ensemble des services compétents de l'État, c'est-à-dire le Secrétariat général pour l'investissement, le Commissariat général à l'égalité des territoires, la Direction générale des collectivités locales, la direction générale des outre-mer et le CEREMA.

(3) Un comité d'orientation mobilisé avec parcimonie

L'article 6 du décret de création de l'Agence prévoit qu' « un comité d'orientation dont la composition est fixée par un arrêté du ministre chargé du numérique propose les orientations stratégiques dans les domaines relevant de l'agence ». Ce comité, qui avait vocation à être le « poil à gratter »144(*) de l'agence en vue de lui faire prendre du recul sur ses activités à dominante opérationnelle, est composé de huit personnalités, dont le profil est à la fois tourné vers l'international et vers les territoires : Robin Chase, fondatrice de Buzzcar et Zipcar et consultante auprès de l'OCDE ; Pascal Cagni, président-directeur de C4 Ventures, nouveau président de Business France ; Karine Dognin-Sauze, vice-Présidente de la métropole de Lyon Innovation, Métropole intelligente, Développement numérique ; Bernard Liautaud, associé dans le fonds d'investissement Balderton ; Goeff Mulgan, directeur du National Endowment for Science Technology and the Arts (Nesta) ; Johanna Rolland, maire de Nantes depuis 2014 et présidente du réseau Eurocities ; Francis Pisani, journaliste écrivain ; Anne Sulling, ancienne ministre du commerce extérieur et de l'entreprenariat du gouvernement estonien.

Selon les informations recueillies par votre rapporteure, ce comité ne s'est réuni que trois fois depuis octobre 2016 et aucune réunion n'a eu lieu depuis un an et demi.

b) Une équipe opérationnelle restreinte et un budget de fonctionnement limité

Le directeur de l'agence, Antoine Darodes, a été désigné par un arrêté du 6 juillet 2015.

Dans son fonctionnement opérationnel, l'Agence est pilotée par un comité de direction rassemblant le directeur de l'Agence et les responsables des pôles. La réunion hebdomadaire de ce comité permet de veiller à la cohérence des actions des différentes missions de l'Agence et d'identifier les synergies éventuelles.

L'Agence du Numérique compte à ce jour 35 équivalents temps-plein des ministères économiques et financiers. Au-delà des plus de trente personnes constituant les différents pôles déjà cités, on trouve également trois personnes, rattachées administrativement à la direction : une personne en charge de la communication et deux secrétaires. Depuis la création de l'Agence jusqu'au printemps 2018, avec l'arrivée de la mission France Mobile, elle n'a pas connu d'évolution de ses moyens humains et budgétaires propres.

Par ailleurs, au-delà des enveloppes sur lesquelles s'appuient chacun des pôles, une dotation de fonctionnement, à hauteur de 140 000 euros, finance essentiellement les déplacements en France et à l'étranger (notamment pour le pôle « French Tech ») ainsi que les dépenses opérationnelles propres (fournitures, stagiaires, frais de traduction, de reproduction, de représentation).

c) Des synergies entre les différentes missions difficiles à apprécier
(1) La cohérence des missions de l'Agence provient de leur logique mixte, à la fois économique et territoriale

Dans le communiqué de presse du 5 février 2015 annonçant la création de l'agence, le ministre de l'Économie, de l'industrie et du numérique et la secrétaire d'État au numérique considérait qu'elle traduisait « la nécessité d'une approche globale du numérique dans les territoires : le déploiement d'un socle d'infrastructures, le développement de services individuels et collectifs innovants tirant partie de ces réseaux, et la création d'activités nouvelles et d'emplois locaux, tirant partie du numérique ».

La convergence entre les trois pôles de l'Agence se situe surtout sur la méthode. On remarque ainsi que les trois missions reposent au moins en partie sur une approche territoriale, mais appréhendée au niveau national : la subvention des réseaux locaux pour le pôle « France très haut débit », la structuration d'écosystèmes locaux pour les pôles « French Tech » et « société numérique ». Un autre point commun de ces trois missions est également leur caractère très opérationnel.

Sur le fond, les missions du pôle « société numérique » apparaissent logiquement liées au déploiement des réseaux : pour que celui-ci ait une utilité, encore faut-il que la population couverte en fasse le bon usage. La mission du pôle « French Tech », qui vient en appui aux start-ups n'agissant pas nécessairement dans le domaine du numérique, apparaît plus éloignée. La diversité de ces missions se traduit d'ailleurs par l'existence de trois sites internet différents145(*), le site de l'agence du numérique consistant principalement à renvoyer à ces trois sites, sans véritable plus-value.

Si l'existence de synergies entre les trois pôles est difficilement démontrable, on peut néanmoins souligner que l'Agence a su mettre en place des coopérations concrètes entre eux. C'est, par exemple, le cas de la mission de coordination de l'expérimentation du droit au maintien de la connexion internet établi par les articles 108 et 109 de la loi pour une République numérique, mise en oeuvre par les pôles « société numérique » et « France très haut débit ».

L'expérimentation du droit au maintien de la connexion internet

Cette expérimentation a été lancée à la fin de l'année 2016 par l'Agence du numérique (pôles « société numérique » et « très haut débit ») dans le cadre d'un partenariat entre l'État (avec notamment la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et la direction générale de la cohésion sociale), les collectivités territoriales (notamment l'Assemblée des départements de France) et les fournisseurs d'accès à internet (Bouygues, Free, Orange, SFR, Fédération Française des Télécoms). L'Agence nouvelle des solidarités actives, association spécialisée dans l'expérimentation sociale, assure le suivi du dispositif en soutien de l'Agence du Numérique.

Trois conseils départementaux se sont portés volontaires pour expérimenter ce nouveau droit : la Seine-Saint-Denis, la Haute-Saône et la Marne. Une convention multipartite définissant les modalités de l'expérimentation a été négociée avec les trois principaux acteurs du fonds de solidarité pour le logement (FSL) : les travailleurs sociaux, les services départementaux en charge du FSL et les opérateurs.

· Fonctionnement

L'usager en situation d'impayé bénéficie d'un délai de deux mois maximum après le premier impayé pour solliciter les travailleurs sociaux habilités par le service du département en charge du FSL. Ce délai correspond à une durée moyenne pratiquée par les opérateurs avant résiliation de la ligne. Les services départementaux s'enquièrent de la situation de l'usager avec son opérateur avant de prendre une décision sur sa demande. L'aide prend la forme d'un abandon de créance (partiel ou total) de la part de l'opérateur et non celle d'un mécanisme de co-abondement par les opérateurs d'un fonds de solidarité géré par les conseils départementaux. Cette modalité de financement, qui diffère des autres dispositifs d'aide (logement, énergie, eau), est issue des négociations en amont de l'expérimentation. Afin de cibler les foyers en situation de précarité, des critères de ressources ont été introduits selon le règlement intérieur de chaque conseil départemental. A ce stade, seules les factures d'internet fixe sont éligibles au dispositif.

L'Agence du numérique a développé et maintient une plateforme en ligne qui sert de support aux échanges entre les différents partenaires (travailleurs sociaux, services départementaux en charge du FSL et opérateurs).

· Les premiers retours d'expériences de mise en oeuvre

Au 26 octobre 2018, 69 dossiers ont été déposés et 39 foyers ont été aidés pour un montant de 4 625 euros. À titre de comparaison, en dehors de cette expérimentation, l'opérateur Orange a, dans sa démarche de responsabilisé sociale des entreprises, procédé en 2017 à un abandon de créance pour plus d'une centaine de foyers sur plus de trois cents demandes déposées.

Les principaux motifs des impayés relèvent d'accidents de la vie, d'un évènement personnel, d'une mauvaise compréhension de l'offre, ou encore d'une mauvaise connaissance des bonnes pratiques de relation à l'opérateur.

Cette première année et demie a permis de faire ressortir des facteurs qui conditionnent l'efficacité du dispositif d'aide :

- l'appropriation rapide de ce nouveau dispositif d'aide semble être liée à la préexistence d'un dispositif similaire avec Orange (cas de la Haute-Saône). En effet, dans ce cas, il s'agit uniquement d'un élargissement du dispositif à d'autres FAI ;

- la difficile mobilisation des travailleurs sociaux sur ce nouveau droit : il s'agit pour eux d'un nouveau champ d'intervention qui s'ajoute à de nombreux autres ;

- l'importance d'un travail de communication et de formation très réguliers des travailleurs sociaux mené par les agents du FSL ;

- l'appréhension à utiliser une plateforme numérique et le temps de son appropriation par les différentes parties prenantes (essentiellement par les travailleurs sociaux).

Source : agence du numérique

2. Une intégration à l'ANCT dont la plus-value reste à prouver
a) L'ANCT absorberait les missions relatives aux déploiements des réseaux numériques et à l'inclusion numérique.

Annoncée lors de la Conférence nationale des territoires au Sénat le 17 juillet 2017, la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) fait actuellement l'objet d'une proposition de loi déposée par Jean-Claude Requier, soutenue par le Gouvernement et adoptée par le Sénat le 8 novembre dernier.

Cette initiative fait suite à un feuilleton législatif à rebondissements : une proposition de loi du député Philippe Viguier déposée à l'Assemblée nationale en octobre 2017146(*), une proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale déposée par votre collègue Philippe Bas et adoptée au Sénat le 13 juin dernier, et un amendement du Gouvernement déposé au Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique147(*), qui faisait lui-même suite au rapport de préfiguration de Serge Morvan148(*).

La proposition de loi adoptée par le Sénat prévoit, conformément aux recommandations du rapport de préfiguration, que les missions de l'Agence du numérique en matière d'accompagnement des déploiements et d'inclusion numérique soient désormais exercées par l'ANCT149(*). Les personnels seraient transférés, en conséquence, à l'ANCT150(*). Seul le pôle « French tech » ne serait pas intégré à l'ANCT et resterait un service des ministères économiques et financiers.

Cette absorption par une agence de la cohésion des territoires est conforme à l'esprit de l'agence, dont le décret de création indiquait bien que son rôle concerne des projets « développés dans les territoires ». Le communiqué de création de l'agence considérait également que « l'appui aux collectivités territoriales, et la co-construction de projets locaux, sera centrale dans l'action de l'Agence ».

Le Sénat a néanmoins regretté que le Gouvernement n'ait pas pris le temps de dresser un bilan de l'Agence avant d'initier sa scission en deux parties dont l'une serait absorbée par l'ANCT.

On remarquera également que cette scission des missions de l'Agence du numérique dans deux structures différentes laisse perdurer un problème identifié il y a déjà dix ans par le rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, à savoir l'éclatement du traitement des questions liées au numérique au sein de l'État. Le rapport recommandait la création d'un haut-commissaire au développement numérique. Si l'Agence était loin de répondre à cette ambition151(*), la démarche avait néanmoins le mérite de réunir trois équipes distinctes créées entre 2003 et 2013 et ayant, comme on l'a vu, des compétences d'intervention dans le domaine du numérique.

On remarquera également la contradiction apparente dans le fait de confier, encore récemment, de nouvelles missions à l'Agence du numérique (notamment à travers la création d'un quatrième pôle, « France mobile ») et de la dissoudre dans le même temps.

b) Si les risques sont connus, les gains à en attendre restent théoriques.

A ce stade, la plus-value de l'intégration de l'Agence à l'ANCT reste à démontrer.

On identifie difficilement les gains à attendre de l'intégration de l'Agence à l'ANCT. Tout au plus peut-on envisager un meilleur portage administratif de ces sujets, une plus grande visibilité, même si l'Agence du numérique répondait déjà à ces deux enjeux de façon satisfaisante. On peut également imaginer un plus grand nombre de moyens humains pour accompagner les collectivités locales.

En revanche, votre rapporteure identifie un certain nombre de points de vigilance. Le caractère restreint des équipes de l'Agence du numérique et l'absence de hiérarchie prononcée expliquent en grande partie l'agilité et la réactivité dont elle a su faire preuve et pour lesquelles son action a pu être saluée. Il conviendra que l'ANCT préserve ces acquis et ne tombe pas dans le travers d'une hiérarchie bureaucratique.

Une co-tutelle devra être organisée entre le ministère de la cohésion des territoires et les ministères économiques et financiers, ces deux approches étant actuellement indissociables l'une de l'autre dans les missions de l'Agence du numérique.

Il conviendra également de porter le plus grand soin à la réalisation de l'intégration des équipes de l'Agence à l'ANCT, afin de ne pas ralentir les actions en matière de déploiement des infrastructures numériques et en matière d'inclusion numérique, dont on a vu les nombreux défis (mise en place de « France mobile », réflexion et mise en oeuvre de l'après 2022 sur le fixe, mise en oeuvre du plan inclusion numérique...). Deux risques sont à éviter : les pertes de connaissance et la démobilisation des agents.


* 138 Décret n°97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale.

* 139 Il existe par ailleurs de nombreux autres services à compétence nationale dans des secteurs très divers. C'est, par exemple, le cas du service central d'état civil, de l'agence France trésor, de l'agence des participations de l'État, de la direction de la sécurité de l'aviation civile, des archives nationales ou encore de nombreux musées.

* 140 On remarquera que le rapport « Investir pour l'avenir » de Michel Rocard et Alain Juppé recommandait, en vue de mettre en oeuvre le volet numérique du programme d'investissement d'avenir, la création d'une « agence de moyens légère (...), dotée de la personnalité juridique », qui « aurait pour objet de co-investir dans l'économie numérique ».

* 141 Article 1er alinéa 2 du décret de création de l'Agence.

* 142 Décret n° 2017-1075 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires, Décret n° 2018-913 du 24 octobre 2018 relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

* 143 Décret n° 2017-1068 du 24 mai 2017 relatif aux attributions déléguées au secrétaire d'État chargé du numérique.

* 144 Selon les termes d'Antoine Darodes lors de l'audition menée par votre rapporteure.

* 145 http://www.lafrenchtech.com/; http://www.francethd.fr/; https://societenumerique.gouv.fr/, et même quatre si l'on compte celui du « laboratoire société numérique » : https://labo.societenumerique.gouv.fr/

* 146 http://www.assemblee-nationale.fr/15/propositions/pion0303.asp

* 147 https://www.senat.fr/amendements/2017-2018/631/Amdt_1069.html

* 148 France Territoires, Un engagement au service des dynamiques territoriales, mission de préfiguration de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, juin 2018.

* 149 Selon l'article 2, l'ANCT a pour mission « de soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans la définition et la mise en oeuvre de leurs projets, notamment en faveur (...) du numérique ». Plus précisément, « l'agence a pour mission d'animer et d'accompagner les projets et les initiatives numériques développés par les collectivités publiques, les réseaux d'entreprises, les associations et les particuliers ». A ce titre, l'Agence : 1° Assure le pilotage et la mise en oeuvre du déploiement du plan “France très haut débit” ; 2° Favorise la diffusion des outils numériques et le développement de leur usage auprès du public ». Enfin, « le ministre chargé de l'aménagement du territoire et le ministre chargé du numérique définissent par convention les mesures et moyens permettant la reprise par l'Agence nationale de la cohésion des territoires » de ces missions.

* 150 Selon l'article 10 de la proposition de loi, « Sont transférés à l'agence (...) les agents exerçant leurs fonctions au sein de l'Agence du numérique, à l'exception de ceux employés à la mission « French Tech », telle que définie par le pouvoir réglementaire ».

* 151 De nombreuses autres administrations sont spécifiquement en charge du numérique : direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État, ANSSI, conseil national du numérique, direction du numérique pour l'éducation, agence du numérique de la sécurité civile, agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires,... sans oublier les services des ministères, tels que le service de l'économie numérique de la direction générale des entreprises ou les autorités administratives indépendantes, telles que l'ARCEP.