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Projet de loi de finances pour 2020 : Économie

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Économie ( avis - première lecture )

II. RÉSEAUX NUMÉRIQUES : NE PAS BAISSER LA GARDE

A. LE PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT : SORTIR DU FLOU

1. Une nécessaire accélération pour ne plus être le dernier élève de l'union européenne sur le très haut débit fixe.

L'objectif du plan est de couvrir 100 % des locaux en très haut débit (30 Mbit/s) en 2022 quelle que soit la technologie, filaire (fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH), montée en débit sur cuivre, câble coaxial) ou non (4G fixe, boucle locale radio, satellite) en soutenant le financement des réseaux d'initiative publique portés par les collectivités territoriales dans les zones moins denses, considérées lors de la gestation du plan comme non rentables pour les opérateurs privés.

Selon les chiffres issus de l'observatoire très haut débit de l'Arcep, au deuxième trimestre 2019, 58,1 % des locaux du territoire étaient couverts en très haut débit filaire. La France était, en 2018, dernière de l'Union européenne pour l'accès au très haut débit fixe42(*).

Couverture en très haut débit filaire, par zone

Source : Arcep (deuxième trimestre 2019)43(*).

Cependant, la rapporteure salue l'accélération du rythme des déploiements en fibre optique jusqu'à l'abonné - en 2019, le chiffre de 4 millions de prises FttH déployées devrait être atteint, ce qui constitue sans conteste une performance des entreprises concernées. Comme le montre le graphique ci-dessous, le rythme devrait encore s'accélérer en 2020.

Capacité annuelle de production des prises FttH

Source : Observatoire du très haut débit, Idate pour Infranum

Cette dynamique a fait dire à de nombreuses personnes auditionnées que nous devrions intégrer le « top 10 » européen d'ici à 2022.
La rapporteure appelle cependant à la vigilance et à ne pas ralentir les efforts : d'une part, le chemin à parcourir est encore long dans la mesure où seuls 42 % des locaux sont couverts en FttH, d'autre part, le plus dur reste à faire puisque l'essentiel des déploiements à réaliser sont situés en zone rurale, comme le montre le graphique ci-dessous.

Couverture des locaux en FttH par zone

Source : Arcep (chiffres au deuxième trimestre 2019)

2. Le gouvernement entretient un flou préjudiciable aux projets locaux

La principale évolution du programme 343 dans le projet de loi de finances pour 2020 par rapport à 2019 est la forte augmentation des crédits de paiement en raison de l'accélération des décaissements44(*) découlant des engagements pris par l'État dans le cadre du plan France très haut débit :
le projet de loi de finances prévoit 440 millions d'euros de CP (soit + 276,6 millions d'euros de CP par rapport à 2019).

Dans la mesure où les 2,4 milliards d'euros que l'État devait mobiliser sur l'ensemble du plan France très haut débit auront bientôt été engagés45(*), le projet de loi de finances prévoit seulement l'ouverture de 3,3 millions d'euros d'AE en vue de financer des frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, qui est opérateur pour le compte de l'État.

Évolution des crédits du programme 343

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Mais cela ne répond pas à la principale demande des collectivités territoriales : un financement des projets de déploiement FttH prêts à être lancés pour atteindre l'objectif de « société du Gigabit » en 2025.

a) Un flou persistant sur l'objectif à échéance 2025

Avant 2017, le bleu budgétaire comme le cahier des charges du plan France très haut débit évoquaient explicitement l'ambition à long terme du plan : une couverture « intégrale du territoire sauf situation exceptionnelle » en FttH. Depuis 2017, le projet annuel de performance ne fait plus état de cette ambition à long terme, mais elle reste ancrée dans les esprits.

Un cap a depuis été proposé au niveau européen46(*) : parvenir, dès 2025, à ce que tous les foyers européens disposent d'une connectivité d'au moins 100 Mbit/s pouvant être convertie en une connexion gigabit47(*). C'est l'objectif de la « société du gigabit ».

Quel est, alors, l'objectif poursuivi par le Gouvernement à l'horizon 2025 ? Cela fait plusieurs années que les acteurs des réseaux d'initiative publique attendent une clarification. Le début d'une amorce de stratégie peut être entrevu dans le nouvel élément de langage adopté par les ministres lors de l'annonce de la réouverture du guichet, à savoir la « généralisation de la fibre optique dans les territoires les moins bien dotés »48(*). Mais au vu de l'imprécision des termes, cela ne saurait faire office d'objectif poursuivi par le Gouvernement. Quels seront les critères d'identification des territoires les moins bien dotés ? Que signifie « généraliser » ?

L'année dernière déjà, le Gouvernement indiquait réfléchir à la construction de ce nouvel objectif... Force est de constater que, pour l'instant, le flou persiste. Il en va de même quant aux moyens.

b) Face à une action brouillonne sur les moyens, la nécessité d'un signal en faveur des projets locaux.
(1) La « réouverture du guichet » France très haut débit : une opération de recyclage de crédits déjà engagés.

Lors des débats relatifs au projet de loi de finances pour 2019 au Sénat, la secrétaire d'État Agnès Pannier-Runacher avait déclaré : « Le Gouvernement prend l'engagement d'inscrire dans le budget pour 2020 les crédits nécessaires ». Force est de constater que cet engagement n'est pas respecté puisqu'aucun crédit supplémentaire n'est inscrit dans le budget.

Le Gouvernement a bien sûr fait un premier pas, dont la rapporteure se félicite : la réouverture, à hauteur de 140 millions d'euros, du guichet « France très haut débit »49(*), qui permet aux collectivités territoriales de candidater à des subventions pour financer leurs projets de réseaux d'initiative publique en très haut débit, a été annoncée le 17 octobre dernier par les secrétaires d'État Agnès Pannier-Runacher et Julien Denormandie.

Mais ce geste, si bienvenu soit-il, ne se traduit pas dans le budget pour 2020, car il s'agit uniquement d'un recyclage de crédits ouverts antérieurement, technique sur laquelle le Gouvernement finance de nouveaux engagements depuis plusieurs années déjà, et auquel le Gouvernement entend également recourir dans les années à venir, au fil des engagements libérés. Ce recyclage est lié à l'évolution des conditions de marché entre l'accord de principe octroyé par le Premier ministre et la décision de financement. Il provient également en partie des économies générées par le processus des appels à manifestation d'engagements locaux, dits « Amel » : au cours de l'année 2018, plus de trente départements ont mené cet exercice avec les opérateurs privés, qui a abouti à des propositions d'engagements fermes de la part des opérateurs dans 18 départements, pour entre 1,3 et 1,5 million de lignes de fibre optique complémentaires (sur les plus de 16 millions de lignes en zone « RIP »). Cet appel a été clos le 15 juin 2019. La rapporteure appelle à la publication précise des économies réalisées dans ce cadre.

La nouveauté provient seulement du fait que ces crédits ne seront pas utilisés à autre chose qu'au financement des réseaux d'initiative publique. En effet, contrairement à sa vocation initiale, le programme 343 finance également des dépenses qui ne relèvent pas stricto sensu du financement des réseaux d'initiative publique.

Les crédits du programme 343 utilisés pour d'autres finalités que le financement des réseaux d'initiative publique

Au total, ce sont, hors frais de gestion, 218 millions d'euros qui ont financé des appels à projets ayant un autre objet que le financement des réseaux d'initiative publique, comme le montre le tableau ci-dessous50(*).

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

NB : si certaines dépenses concourent à des objectifs proches, comme le guichet « cohésion numérique des territoires » ou l'appel à projets « continuité numérique territoriale » pour renforcer la couverture numérique en outre-mer, d'autres ont un lien plus distant (comme les dépenses relatives à la couverture mobile du territoire) si ce n'est étranger au plan France très haut débit (comme l'appel à projets « collèges ruraux »).

Cela s'explique par la fongibilité54(*) instaurée entre le programme 343 et le fonds national pour la société numérique (FSN), véhicule initial du plan, doté de 910 millions d'euros dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir. Il s'agit d'une source d'opacité pour la lecture du programme 343. Un léger progrès est à noter à l'occasion du présent projet de loi de finances : le jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances relatif aux investissements d'avenir renseigne désormais sur l'utilisation des crédits du FSN dans le cadre du plan France très haut débit. Mais celui-ci est très peu détaillé et le tableau ci-dessus n'y figure pas.

À la réouverture du guichet s'ajoute une autre annonce tout aussi importante : un nouveau cahier des charges devrait être publié avant la fin de l'année 2019. Il serait cependant plus restrictif que le précédent. C'est ce qui permet au Gouvernement d'estimer que l'enveloppe de 140 millions d'euros est suffisante pour financer les projets en 2020.

La rapporteure souligne que l'action du Gouvernement sur ce sujet apparaît particulièrement brouillonne et que ses conséquences ne sont probablement pas toutes anticipées. En effet, durant la période de fermeture du guichet, certaines collectivités ont préféré se lancer dans des Amel en vue d'assurer une couverture rapide de leur territoire. Elles n'ont pas eu le choix. Aujourd'hui, avec la réouverture, ce choix sera à nouveau possible. Le Gouvernement souffle donc le chaud et le froid sans véritable cohérence, au détriment des élus locaux et, probablement, sans en mesurer toutes les conséquences : ce sont bien deux régimes différents qui seront applicables en zone « RIP », qui est devenue une zone moins dense d'initiative privée ou publique.

(2) La nécessité d'un signal en faveur des projets locaux.

L'Avicca55(*) estime le besoin de financement total pour terminer le fibrage de la France en 2025 à au moins 600 millions d'euros56(*) pour environ trois millions de prises restantes dans 27 départements57(*). Une partie très importante de cette estimation ne relève pas d'hypothèses de calcul, mais de chiffres obtenus après attribution de marchés ou de renégociation de contrat. Le reste correspond soit aux estimations de la collectivité qui a engagé une procédure ou va prochainement le faire, soit à l'état actuel des négociations sur le terrain.

État théorique des déploiements en 2025 sur la base des projets financés par le plan France très haut débit (novembre 2019)

Source : Avicca

Avec 140 millions d'euros, le guichet sera fermé le lendemain de son ouverture : les quatre départements bretons ont à eux seuls besoin de 200 millions d'euros ! L'association estime qu'il existe dès aujourd'hui un besoin de financement à hauteur de 356 millions d'euros. Avec les projets devant arriver à maturité au cours de l'année 2020, elle estime le besoin total à 462 millions d'euros. C'est pourquoi elle demande que soient inscrits au projet de loi de finances une somme de 322 millions d'euros en autorisations d'engagement58(*) sur le programme 343 pour compléter les 140 millions d'euros dégagés par le Gouvernement. Même si les conditions du nouveau cahier des charges seront plus restrictives, on peut légitimement douter de ce que le Gouvernement parviendra à financer l'ensemble des besoins pour 2020 avec un montant débloqué plus de trois fois inférieur.

Cet argent public serait directement réinjecté dans l'économie française. L'association des collectivités estime par ailleurs que les 462 millions d'euros de financement de l'État se traduiraient in fine par un investissement de 10 milliards d'euros dans l'économie de notre pays, et ce très majoritairement au bénéfice d'entreprises françaises : les armoires et connectiques sont fabriquées en France, comme la plupart des câbles de fibre optique et les travaux sont attribués à des entreprises françaises. Il s'agit également d'une dépense d'investissement qui concourrait à élever notre taux de croissance potentielle.

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté un amendement AFFECO.6 visant à abonder le plan France très haut débit à hauteur de 322 millions d'euros en autorisations d'engagement, afin de permettre aux collectivités de poursuivre leurs projets de déploiement de réseaux en fibre optique.

Par ailleurs, le processus de recyclage des autorisations d'engagement, qui devrait, selon les ministres, être poursuivi dans le temps, mériterait d'être davantage transparent pour l'ensemble des parties prenantes. La rapporteure estime que le comité de concertation France très haut débit devrait être chargé d'évaluer le niveau des économies qui continueront à être dégagées et l'éventuel reste à subventionner qui pourrait apparaître avant chaque projet de loi de finances.

Enfin, la rapporteure souhaite souligner l'enjeu essentiel de l'emploi dans filière. De très nombreux emplois ont été créés, et une hausse est encore prévisible dans les années à venir59(*). C'est une excellente nouvelle. Il convient de s'assurer que la main d'oeuvre sera formée et disponible.

Source : Observatoire du très haut débit, Idate pour Infranum

Mais il faut également s'assurer que la décroissance des effectifs mobilisés à mesure que les déploiements diminueront, à moyen terme, sera bien gérée, ce qui nécessitera de former à d'autres métiers. À ce titre, la rapporteure souligne la nécessité de signer le contrat stratégique de la filière des infrastructures numériques.

3. L'objectif du « bon haut débit » en 2020 apparaît théorique en l'absence de suivi précis.

Un objectif intermédiaire de bon haut débit (8 Mbit/s) pour 100 % des locaux en 2020 a été ajouté en 2017 par le Président de la République.
À cette date, le Gouvernement estime que 94 % du territoire sera couvert en « bon haut débit » à l'aide des technologies filaires (fibre, câble, cuivre).

Pour favoriser l'atteinte de cet objectif à l'aide de technologies non filaires, le Premier ministre a annoncé en décembre 2017 la création d'un guichet « cohésion numérique » doté de 100 millions d'euros et ayant vocation à soutenir les particuliers pour l'installation d'équipements de réception d'internet (par satellite, boucle locale radio ou 4G fixe), jusqu'à 150 euros par installation. Le guichet a mis plus d'un an à se mettre en place : il n'est ouvert que depuis mars 2019. Selon une réponse au questionnaire budgétaire, « six opérateurs BLR (boucle locale radio) et satellite ont intégré le dispositif à la fin du premier trimestre 2019 et les opérateurs de 4G fixe ont rejoint le dispositif début juillet. Le dispositif est donc encore dans sa phase de montée en charge et les premiers décaissements devraient être réalisés d'ici la fin de l'année. » Autrement dit, entre l'annonce du dispositif et les premières aides versées, il aura fallu attendre deux ans ! Par ailleurs, la rapporteure déplore que, contrairement à ce qu'elle avait pu recommander dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2018, aucun effort d'harmonisation des subventions aux technologies alternatives proposées par les collectivités territoriales ni d'information sur ces technologies n'a été effectué au niveau national.

De plus, deux ans et demi après son annonce, cet objectif apparaît à ce jour quasi-fictif, dans la mesure où son suivi n'est pas documenté par le Gouvernement, en l'absence d'outil dédié.

La rapporteure accueille donc favorablement l'annonce effectuée par l'Arcep dans son rapport annuel publié en 2019 relatif aux « territoires connectés » : l'Autorité va compléter son observatoire avec les chiffres de déploiement des technologies dites « alternatives » (4G fixe, boucle locale radio, satellite). L'Arcep prend ici le relais des défaillances du Gouvernement.

Ce suivi est d'autant plus nécessaire que les technologies alternatives sont également mobilisées pour atteindre l'objectif de 100 % de très haut débit en 2022. Le Gouvernement estime, dans le projet annuel de performance, qu'elles pourraient être déployées dans 15 % des locaux en 2022. Une étude de l'Idate de mai dernier considère cependant que, en 2022, 83 % des locaux devraient être couverts en FttH, 11 % en cuivre et seulement 6 % (soit 2,2 millions de locaux) en réseaux hertziens.


* 42 Trois explications sont généralement avancées, comme ici, dans une réponse au questionnaire budgétaire : « Ce retard de la France s'explique en partie par des handicaps structurels liés à notre territoire ainsi qu'à notre héritage technologique. En effet, la France est un pays difficile à couvrir comparativement à d'autres pays d'Europe, du fait de sa géographie et d'un habitat souvent dispersé. De plus, contrairement à d'autres pays européens tels que la Belgique ou les Pays-Bas, la France a connu un moindre déploiement historique des réseaux câblés, dont la modernisation permet des montées en débit rapide. Enfin, la France a aussi fait des choix technologiques ambitieux en favorisant, dans une majorité de cas, un déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné, ce qui créé un décalage inévitable entre le lancement des projets et la construction des réseaux sur le terrain. »

* 43 NB : la zone très dense correspond aux 106 communes de la décision n° 2013-1475 en date du 10 décembre 2013. La zone moins dense d'initiative privée, communément appelée zone « AMII » (en référence à l'appel à manifestation d'intention d'investir), correspond à des territoires situés en zone moins dense au sens de la régulation établie par l'Arcep qui font l'objet d'un déploiement par les opérateurs sur leurs fonds propres. La zone moins dense d'initiative publique correspond à des territoires situés en zone moins dense au sens de la régulation établie par l'Arcep qui font l'objet d'un déploiement sur initiative publique - d'où son appellation commune de « zone RIP ».
Cette acception de la zone « RIP » a été nuancée par les appels à manifestation d'engagements locaux (AMEL), amenant les opérateurs à investir sur fonds propres.

* 44 Seules des AE ont été ouvertes sur le programme 343 entre 2015 et 2018. 2019 constituait la première année de décaissements, c'est-à-dire de l'ouverture de CP en loi de finances initiale.

* 45 À quelques millions d'euros près en prenant en compte les autorisations d'engagement ouvertes en 2020. Pour mémoire, ces 2,395 milliards d'euros ouverts sur le programme 343 s'ajoutent aux 910 millions engagés dans le cadre du PIA (via le FSN), portant le total de la contribution de l'État à 3,3 milliards d'euros, comme prévu dans la conception initiale du plan France très haut débit.

* 46 Commission européenne, communication relative au « paquet connectivité » de septembre 2016.

* 47 Cet objectif est neutre technologiquement, autrement dit il ne précise pas s'il faut y parvenir par la fibre, par les réseaux câblés ou par d'autres technologies à venir.

* 48 Gouvernement, 3e point d'étape sur l'avancée de la couverture numérique, octobre 2019.

* 49 Pour mémoire, la possibilité de déposer de nouveaux projets ou des extensions à des projets ayant fait l'objet d'une première décision de financement a été suspendue le 15 décembre 2017 dès lors que la totalité de l'enveloppe était potentiellement engagée pour financer les RIP déjà validés (bénéficiant a minima d'accords préalables de principe) et ceux dont les demandes de financement étaient en cours d'instruction à cette date.

* 50 En y ajoutant des frais de gestion (frais de communication, d'études, frais de la Caisse des dépôts en tant qu'opérateur...), on obtient un total de 269 millions d'euros.

* 51 Guichet permettant aux fournisseurs d'accès à internet présents sur les territoires ultramarins de recevoir une subvention du FSN en vue d'acheter des capacités sur des câbles sous-marins internationaux. 53 M€ ont été réservés afin de les encourager à mieux dimensionner leur connectivité internationale et d'en diminuer le coût afin d'augmenter les débits disponibles pour les utilisateurs ultramarins.

* 52 Appels à projets finançant des équipements numériques à destination des élèves et des enseignants de collèges ruraux.

* 53 Lancé au printemps 2014 afin d'assurer la disponibilité rapide d'une connexion à internet de qualité pour les établissements les moins bien desservis. 250 établissements (sur 7 831 éligibles) ont ainsi bénéficié du financement de 80 % du matériel de réception et des frais d'installation et de mise en service.

* 54 Ce qui signifie que des AE ouvertes sur le programme 343 pourront être payées par des crédits PIA et que des engagements ouverts sur les crédits PIA pourront être payés par des CP du programme 343. Cette procédure budgétaire instaurant le principe de fongibilité est encadrée par la convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative à la gestion du fonds programme d'investissements d'avenir (action « développement de l'économie numérique ») et du plan « France très haut débit » (version en date du 28 décembre 2016 modifié par avenant en date du 7 décembre 2018).

* 55 Association des Villes et Collectivités pour les Communications électroniques et l'Audiovisuel.

* 56 Si les conditions économiques, actuellement favorables, venaient à se retourner, cette estimation serait portée à 730 millions d'euros. Infranum estime pour sa part le besoin de financement à 500 millions d'euros (http://infranum.fr/reouverture-du-guichet-france-thd-en-marche-vers-la-societe-du-gigabit/).