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Projet de loi de finances pour 2020 : Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 6 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 105 - Action de la France en Europe et dans le monde - de la mission « Action extérieure de l'État» inscrits dans le projet de loi de finances pour 2020.

M. Ladislas Poniatowski, corapporteur pour avis du programme 105. - Avant de commencer, je tiens à dire que je n'ai pas du tout apprécié les déclarations des autorités maliennes avant-hier, selon lesquelles les forces étrangères sur le territoire malien ne feraient pas le nécessaire pour assurer la sécurité du pays. C'est une honte !

Pour en revenir à nos travaux, il faut reconnaître que le programme 105 de la mission « Action extérieure de l'État » contient de bonnes choses et de moins bonnes.

Parmi les points positifs, il faut citer la légère hausse du montant global des crédits, qui s'élèvent à 1,78 milliard d'euros pour 2020.

On observe une très légère diminution des contributions obligatoires de la France qui, pour mémoire, représentent près de 38 % des crédits de paiement du programme, soit 676 millions d'euros. Cette baisse n'est pas inquiétante, car l'enveloppe dépend du poids économique de la France par rapport aux autres pays contributeurs. Le deuxième poste de dépenses du programme 105, en légère progression quant à lui, est consacré au fonctionnement du réseau diplomatique à l'étranger, qui représente un peu moins de 35 % du total des crédits de paiement, soit 621,6 millions d'euros.

Il y aussi du moins bon, notamment en ce qui concerne la réforme consistant à mutualiser et à moderniser les services de l'État français à l'étranger. Cette réforme vise à mettre le réseau des ministères, qu'il s'agisse des effectifs ou des locaux, sous la responsabilité des ambassadeurs, ce qui doit conduire à des économies d'échelle.

Pour le moment, seul le quai d'Orsay a vraiment joué le jeu. Les autres ministères n'ont pas respecté l'objectif qui leur était assigné en termes d'effectifs. Quant au transfert des crédits d'entretien des bâtiments de ces ministères vers le programme 105, il est très lent. Comme vous le voyez, tout cela ne fonctionne pas très bien.

Dans les six mois qui ont suivi le lancement de la réforme, les ambassadeurs ont été priés de faire des propositions pour moduler cette diminution de la masse salariale. Poussés par leur ministre, certains ambassadeurs se sont montrés tellement ambitieux qu'ils s'aperçoivent aujourd'hui que leurs propositions les empêchent d'exercer correctement leurs missions. C'est pourquoi je suggère que nous leur demandions un nouveau retour sur les difficultés qu'ils rencontrent. Cette remise à plat permettrait à certains d'entre eux de revenir sur leurs déclarations initiales. Il faut accorder davantage de souplesse pour tenir compte de la mauvaise volonté dont ont fait preuve les ministères dans certains pays.

Si je soutiens la réforme de notre réseau diplomatique, que nous avions tous soutenue et votée, celle-ci ne doit pas être purement statistique : elle doit prendre davantage en compte l'humain et la réalité de la situation politique dans chaque pays.

Enfin, on observe des éléments réellement inquiétants dans ce programme 105, notamment pour ce qui concerne la politique immobilière du Quai d'Orsay.

J'évoquerai en premier lieu les travaux de rénovation du quai d'Orsay, dit QO21. Ce projet se décompose en trois grandes opérations.

La première concerne la réhabilitation de l'accueil du ministère : ces travaux, les plus modestes, sont achevés. Le deuxième, le plus problématique, a trait à la réhabilitation de l'immense bâtiment se situant le long de l'Assemblée nationale, l'Aile des Archives. Le problème est d'abord financier, puisque le coût des travaux, estimé initialement à 70 millions d'euros, est aujourd'hui évalué à près de 95 millions d'euros. L'autre problème tient au retard qu'ont pris les travaux, puisqu'ils devaient débuter en 2020 et ne commenceront probablement qu'en 2022. La troisième opération, la construction d'un bâtiment neuf, a également pris du retard.

Ce plan de rénovation est particulièrement mal engagé en raison de retards et de dérapages financiers, alors même qu'une partie du financement des opérations provient du produit des cessions des emprises à l'étranger, normalement destiné à l'entretien et à la maintenance de notre patrimoine immobilier à l'étranger.

En second lieu, je veux parler de la politique immobilière de la France à l'étranger qui est, de mon point de vue, à réinventer d'urgence. Cette politique de cession de notre patrimoine immobilier arrive en fin de course, puisque l'on vend de moins en moins d'immeubles. Ainsi, en 2019, le montant des cessions n'a atteint que 4 millions d'euros, quand les prévisions de recettes s'établissaient à 30 millions d'euros.

Je suis très inquiet quant aux prévisions du ministère pour l'an prochain : celui-ci escompte réaliser 30 millions d'euros de cessions grâce à la vente de l'immeuble de New York, des trésoreries de Tunis et de Dakar, de l'ancienne résidence de Nairobi, d'un immeuble à Séville, d'un immeuble à Mexico, et de logements à Copenhague et Rome.

Pour maintenir notre patrimoine immobilier, nous devons continuer à développer les mutualisations et les colocalisations. Les deux principaux partenariats que nous avons conclus le sont avec l'Allemagne et le Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Avec le SEAE, les projets les plus aboutis sont au Timor oriental, au Rwanda, au Soudan du Sud, au Honduras, en Papouasie-Nouvelle Guinée, au Canada, en Turquie et au Nigéria. Les colocalisations avec l'Allemagne sont effectives en Chine, en République démocratique du Congo, en Corée du Nord, au Brésil, en Érythrée, au Brunei, au Koweït et au Bangladesh.

Cela étant, s'il faut développer les colocalisations, il faut aussi veiller à ce qu'elles ne se traduisent pas par une dépense supérieure, comme c'est le cas à Khartoum où l'ambassade construite sous maîtrise d'ouvrage allemande reviendra beaucoup plus cher qu'une localisation française.

En conclusion, nous devons nous demander si nos dirigeants souhaitent vraiment préserver notre réseau diplomatique et maintenir la place actuelle de la France dans le monde. Je rappelle que notre réseau diplomatique est passé du deuxième au troisième rang l'année dernière, derrière les États-Unis et la Chine. Si nous parvenons à rester devant l'Angleterre, dont le budget des affaires étrangères augmente, ce n'est que grâce à nos consulats.

Mes chers collègues, malgré ces réserves, je vous propose d'adopter les crédits du programme 105.

M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, avant de laisser la parole à Bernard Cazeau, corapporteur pour avis du programme 105, je souhaitais m'associer bien entendu à l'hommage que vient de rendre la commission au soldat français mort au Sahel.

M. Bernard Cazeau, corapporteur pour avis du programme 105. - Cette année, deux sujets ont particulièrement retenu mon attention dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 : l'évolution des dépenses de personnel et le financement des dépenses de sécurisation des implantations du ministère à l'étranger.

Tout d'abord, je souhaite vous rappeler en quelques chiffres l'importance des dépenses de personnel. En 2020, le programme 105 porte plus de la moitié des emplois du Quai d'Orsay, mais aussi l'intégralité du réseau diplomatique français qui est le troisième dans le monde. Il représente 36 % des crédits de la mission, mais 66 % des équivalents temps plein travaillé (ETPT) et 68 % des dépenses de personnel de la mission.

Sur la masse des crédits de paiement, les dépenses de personnel sont en nette augmentation : elles s'élèvent à 671 millions d'euros, en progression de 1,5 % par rapport à 2019. Cette évolution des dépenses de personnel doit être suivie avec une grande attention par notre commission, car elle est préoccupante et peut donner lieu à des raccourcis désastreux.

L'augmentation des dépenses de personnel ne se traduit pas, bien au contraire, par une hausse des effectifs employés dans le cadre du programme 105. Ainsi, malgré le transfert des emplois des autres ministères à l'étranger, soit 387 ETPT en 2019 et 15 ETPT en 2020, le plafond d'emplois de la mission « Action extérieure de l'État » diminue plus vite que ne le prévoit le schéma de réduction des emplois, ce qui confirme la tendance observée depuis une décennie. De 2008 à 2018, le plafond d'emplois de la mission est ainsi passé de 13 209 à 11 905 ETPT, soit une diminution de 1 304 emplois et de 9,9 % des effectifs.

Les dépenses de personnel sont passées de 499 millions d'euros en 2008 à 671 millions d'euros en 2019, soit une progression de 172 millions d'euros et une hausse de 34,5 % des crédits.

Le principal facteur d'évolution des dépenses de personnel réside dans ce que l'on appelle le mécanisme « change-prix ». Pour mémoire, les agents du ministère en poste à l'étranger sont rémunérés en euros, mais ils convertissent leurs salaires et leurs indemnités de résidence en devises locales dans leur pays d'affectation. L'évolution de leur pouvoir d'achat dépend donc de l'évolution de deux facteurs : la parité des monnaies locales par rapport à l'euro et le différentiel d'inflation entre la France et le reste du monde, sachant que le cours de l'euro a faibli depuis 2008, et que l'inflation est plus forte dans le reste du monde.

Le budget du programme 105 ne prenait pas entièrement en compte ces mécanismes « change-prix », alors que nous le recommandions depuis plusieurs années. Cela donne lieu, en gestion, à des mesures que la Cour des comptes avait jugées peu compatibles avec l'orthodoxie budgétaire. Ainsi, l'exécution du programme 105 se caractérise année après année par un phénomène de surconsommation des crédits. On observe un dépassement en exécution de 16 millions d'euros pour 2018. Aussi, le ministère a de nouveau eu recours à une dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI), mobilisant les ressources du programme 552 de la mission « Provisions ». Bercy et la Cour des comptes ont des divergences sur la possibilité de recourir ou non à cette technique budgétaire. Ce qui nous importe concerne toutefois moins la technique d'exécution que l'insincérité du budget qui nous était présenté.

Cette année, un effort est fait et une provision de 15 millions d'euros est prévue. Elle correspond à une provision des effets de l'inflation mondiale sur la rémunération des agents de droit local (ADL), établie pays par pays sur la base des anticipations d'inflation du Fonds monétaire international pour 3,4 millions d'euros, d'une part, et à une provision de 11 millions d'euros au titre des effets « change-prix » sur les indemnités de résidence à l'étranger (IRE), d'autre part. Là encore conformément à une demande de notre commission, le Premier ministre a validé la couverture du risque lié à une perte au change sur la rémunération des ADL et les IRE par la mobilisation des crédits de la réserve de précaution.

La Cour des comptes considère que ces effets « change-prix » posent un problème de soutenabilité du programme 105. Force est de constater que le budget que nous examinons subit des variations en fonction des résultats économiques de notre pays. Nous devons donc rester vigilants et veiller à ce que cette provision compensant les effets « change-prix » soit désormais annuelle, donc pérenne.

J'en viens enfin à la sécurité des implantations diplomatiques, consulaires et culturelles.

En 2019, les crédits budgétaires dédiés au financement de la sécurisation des implantations du ministère à l'étranger ont diminué très nettement, passant de 75 à 44 millions d'euros. Cette baisse a été compensée par une avance de 100 millions d'euros sur deux ans, qui a été financée par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Nous sommes donc passés d'une gestion du plan de sécurisation par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères à une gestion par le ministère de l'action et des comptes publics.

Ce mode de financement interroge sur le niveau des dépenses annoncé. Il était prévu de consacrer 100 millions d'euros au cours des deux prochaines années aux dépenses de sécurisation alors que, en 2017 et en 2018, une sous-exécution d'environ 10 millions d'euros des crédits budgétaires a été observée. J'avais souligné l'an dernier qu'il était souhaitable qu'un programme d'investissement soit rapidement défini, afin que les crédits prévus soient utilisés de façon judicieuse. Je rappelais également que la charte de gestion du compte d'affectation spéciale (CAS) devait être modifiée pour étendre les dépenses éligibles, notamment aux systèmes de vidéosurveillance, outil essentiel de la mise en sécurité des emprises à l'étranger.

Les informations dont nous disposons sur l'exécution des crédits de sécurisation en 2019 légitiment ma mise en garde, puisque 40 millions d'euros de crédits du CAS ont été dépensés et que 22 millions d'euros de dépenses nouvelles sont programmés en 2020. Le mécanisme d'avance mis en place ne paraît donc pas fonctionner de façon optimale. La barre des 100 millions d'euros ne devrait donc pas être atteinte en deux ans, à moins d'une nette accélération l'année prochaine. J'attire encore votre attention sur le fait que 42,4 millions d'euros sont inscrits au titre de la sécurisation de nos implantations dans le programme 105, ce qui se traduit par l'objectif très ambitieux de dépenser au moins 70 millions d'euros en ajoutant les crédits du CAS en 2020.

Enfin, nous devrons être attentifs aux modalités de remboursement de l'avance. Celui-ci sera financé par la vente des biens immobiliers du ministère situés à l'étranger et doit s'échelonner de 2021 à 2025. Or le produit de ces cessions devient incertain : seuls 4 millions d'euros de cessions ont été enregistrés en 2019, comme l'a rappelé Ladislas Poniatowski. D'une certaine façon, il ne reste plus que les « rossignols » à vendre ! (Sourires).

Le mécanisme d'avance mis en place ne doit en aucun cas donner au ministère de l'action et des comptes publics la tentation de s'immiscer dans la programmation des cessions du Quai d'Orsay. Celui-ci ne doit pas se trouver contraint de céder certaines emprises à l'étranger pour rembourser l'avance du CAS. En effet, la politique d'implantation à l'étranger de l'État ne doit en aucun cas dépendre de considérations immobilières ou financières.

Revenons sur la vente de Kuala Lumpur, le produit de la cession était supérieur à 230 millions d'euros et a servi, à hauteur de 100 millions d'euros, à rembourser la dette de l'État. Notre commission ne devrait-elle pas soutenir l'idée selon laquelle les « surcontributions » au désendettement de l'État lors de la vente de Kuala Lumpur notamment ont constitué un remboursement anticipé de l'avance ? Cela pourrait nous éviter de procéder à des ventes forcées. Les enjeux d'influence et de rayonnement ne doivent pas être relégués au second plan et doivent au contraire rester l'élément central des décisions prises dans ce domaine.

Mes chers collègues, je vous proposerai d'adopter les crédits du programme 105.

M. Joël Guerriau. - À écouter nos corapporteurs, il faudrait adopter ces crédits avant tout pour des raisons budgétaires. Même s'il faut reconnaître qu'il serait difficile de rejeter un budget en progression, on a du mal à comprendre la stratégie suivie par l'État. La baisse des effectifs n'est pas en tant que telle une orientation stratégique : elle devrait plutôt découler d'objectifs bien définis, ce qui ne semble pas être le cas.

Ladislas Poniatowski a évoqué des prévisions de recettes de cessions immobilières s'élevant à 30 millions d'euros pour 2020, ce qui correspond exactement au montant que le Gouvernement a décidé d'engager pour l'instauration du service national universel. J'observe que cette ressource ne vaut que pour 2020 et n'est pas pérenne. À mon sens, il faudrait trouver des économies durables, cette démarche me semblant préférable à la vente des « bijoux de famille ».

Mme Hélène Conway-Mouret. - J'adhère complètement à l'analyse de nos deux rapporteurs. Je suis notamment très favorable à l'idée de Ladislas Poniatowski de tout remettre à plat. En effet, on a coutume d'utiliser les crédits du ministère des affaires étrangères, qui fait ainsi figure de bon élève, pour procéder à des ajustements budgétaires. Comme le dit Joël Guerriau, il conviendrait de remédier à l'absence de stratégie globale.

Pour ne citer qu'un exemple, je me suis récemment rendu au Kosovo, pays dans lequel notre ambassade emploie dix-neuf agents, contre cent douze à l'ambassade d'Allemagne. Comment imaginer jouer dans la même cour que les autres, quand le seul objectif affiché est de réduire les moyens et de faire baisser le nombre d'ETPT ?

Autant j'adhère à l'analyse de nos rapporteurs, autant j'ai du mal à saisir comment on pourrait adopter les crédits de cette mission. Bien sûr, les chiffres ne semblent pas poser problème, mais il est peut-être temps d'envoyer un signal politique fort pour faire comprendre que l'on n'est pas dupe de cet « enfumage » budgétaire.

Je déplore l'atteinte portée à la francophonie et le déclin de notre présence à l'étranger. Pour reparler de notre patrimoine immobilier, le fait pour un Institut français ou une résidence diplomatique de déménager d'un centre-ville pour la banlieue d'une capitale ou d'une métropole lui fait nécessairement perdre de la visibilité. En outre, il faut en convenir : comme nos bâtiments sont obsolètes et mal entretenus, nous avons de la peine à les vendre.

L'an dernier, plusieurs ministres s'étaient déclarés opposés à ce que les ambassadeurs décident, pour leur ministère, des économies à réaliser. Cela peut expliquer que l'essentiel des économies incombe aujourd'hui dans les faits au Quai d'Orsay.

Enfin, dans la mesure où beaucoup de travaux de sécurité passive ont déjà été réalisés, je souhaiterais obtenir davantage de précisions sur les efforts budgétaires qu'il reste à effectuer en matière de sécurisation de nos implantations à l'étranger.

M. Olivier Cadic. - L'image que donne notre diplomatie est celle d'un retrait continu et d'un reflux. C'est très perceptible avec les ventes de notre patrimoine immobilier. Vous avez parlé de la résidence de Séville : le 14 juillet dernier, c'était la dernière fois que l'on célébrait notre fête nationale en Andalousie.

On sent bien qu'il faut changer de partition : on ne peut pas vivre en permanence le dos au mur. J'approuve le discours de notre collègue Hélène Conway-Mouret sur la nécessité de s'opposer à la baisse des crédits du ministère, mais je rappelle que cette orientation date de 1995 !

Je partage également le point de vue de Joël Guerriau : la question est d'ordre stratégique. Quelle sera la carte de notre réseau diplomatique dans dix ans ? De mon point de vue, il y a bel et bien une stratégie aujourd'hui, celle d'une réduction continue de la voilure ! Il serait souhaitable que Bercy clarifie sa position.

Pour autant, nous ne pouvons pas nous contenter de nous lamenter et devons proposer des solutions. Jean-Yves Le Drian nous a tendu la perche lors de son audition : il faut la saisir, penser différemment et être innovant. Comme le proposent certains ambassadeurs, il faudrait permettre à ces derniers d'administrer localement leurs résidences. À Addis-Abeba, par exemple, notre ambassadeur serait en mesure de financer l'entretien de sa résidence sans puiser dans les deniers publics ; simplement, il ne peut pas le faire, car cela impliquerait de déroger aux principes de la comptabilité publique. Veut-on vraiment se donner les moyens d'être autonome ? Voilà toute la question.

M. Richard Yung. - Le problème posé est celui de l'universalité du réseau. La France, grande Nation universelle, se doit d'être présente partout dans le monde. Or la vérité, c'est que nous n'y arrivons plus ! Nous ne pouvons pas à la fois réduire sans cesse les effectifs et les locaux, et prétendre couvrir 192 pays.

Je partage la position de Ladislas Poniatowski sur la réforme. On perçoit en effet sur le terrain une très grande résistance des autres ministères pour mettre une partie de leurs moyens en personnel et en locaux sous la responsabilité des ambassadeurs. Bercy n'a ainsi accepté aucune mutualisation de ses locaux avec le Quai d'Orsay.

Enfin, concernant notre patrimoine immobilier, on est en effet au bout d'un système. Il reste peu de crédits dans le CAS, sans compter que celui-ci sert à financer le désendettement de l'État, comme l'a précisé le rapporteur. Il faut absolument rebudgéter les dépenses immobilières du quai d'Orsay et le faire rapidement.

M. Ladislas Poniatowski, corapporteur pour avis. - Pour répondre à Joël Guerriau, en ce qui concerne notre patrimoine immobilier, nous allons clairement dans le mur ! Nous avons déjà vendu l'argenterie et les 4 millions d'euros de cessions perçus en 2019 sont révélateurs de la situation. La politique immobilière de l'État doit dorénavant être budgétée. On ne peut pas continuer à financer les travaux de maintenance et d'entretien de tout notre réseau grâce à la cession de biens qui sont obsolètes et que l'on peine à vendre.

S'agissant des effectifs, je le répète, nous avons besoin d'un nouveau retour des ambassadeurs pour évaluer la réalité de la baisse des effectifs, ministère par ministère. Comme l'a dit Richard Yung, Bercy n'a pas joué le jeu, avec un bémol, puisqu'il a donné son accord pour que des trésoreries soient vendues l'an prochain.

Aujourd'hui, nous avons le devoir d'être ambitieux : la France ne peut pas prétendre rester un grand pays dans le monde sans s'en donner les moyens. L'exemple cité par Hélène Conway-Mouret est très éclairant à ce titre. Il nous manque une véritable stratégie pour maintenir notre présence à l'étranger.

M. Bernard Cazeau, corapporteur pour avis. - Pour atténuer les propos de Joël Guerriau, je précise que l'on assiste à une réorientation des effectifs du réseau vers les pays émergents, en Asie notamment. Seulement, elle est peu perceptible car très lente.

M. Jean-Marc Todeschini. - Les membres de mon groupe sont tellement d'accord avec Ladislas Poniatowski qu'ils voteront contre les crédits de la mission. (Sourires).

M. Christian Cambon, président. - Mon cher collègue, je précise à votre endroit notamment que, compte tenu du report de l'examen des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », le vote sur les crédits de la mission est réservé jusqu'au mercredi 13 novembre prochain. Vous aurez l'occasion de vous exprimer de nouveau à cette occasion.