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Projet de loi de finances pour 2020 : Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Culture : Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Le soixantième anniversaire du ministère de la culture aura coïncidé avec une période marquée par de nombreux doutes sur la pertinence de son action. Ce n'est pas son existence qui est remise en cause, bien au contraire, tant la culture et la création artistique apparaissent, plus encore qu'hier, essentielles à la cohésion nationale, au développement des territoires, à l'attractivité de la France, mais aussi à l'émancipation de chacun. C'est bien davantage la crainte d'un désengagement de l'État, dans une période où l'équité territoriale apparaît pourtant nécessaire, qui transparaît.

La transformation du ministère, engagée dans le cadre du plan « Action publique 2022 », cristallise les inquiétudes, alimentées par la perspective, sans doute à l'automne prochain, du projet de loi dit « 3 D » (décentralisation, différenciation et déconcentration). Au demeurant, cette loi est très attendue par les territoires, à condition qu'elle permette à la politique culturelle d'être davantage construite à la fois dans et pour les territoires et ne se résume pas à de simples transferts de compétences sans cohérence d'ensemble ni moyens appropriés.

Lors de son audition devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, le ministre de la culture a confirmé que son ministère avait engagé une transformation destinée à renforcer son action, à la rendre plus agile et à mieux répondre aux besoins des territoires. Il a précisé qu'elle obéissait à quatre principes : « simplicité, proximité, efficacité et audace intellectuelle ». Le pilotage des fonctions stratégiques du ministère (l'action internationale, le numérique et la prospective) devrait être renforcé. Une nouvelle direction devrait être créée, en charge du pilotage de la politique de transmission de la culture et d'enseignement supérieur et de recherche culturels. L'administration centrale devrait être repositionnée sur ses missions de conception, de pilotage, d'animation et d'évaluation des politiques culturelles pour laisser une plus large place à la déconcentration. Les démarches et procédures devraient être simplifiées et, dans la mesure du possible, dématérialisées au maximum.

Dans ce contexte, le budget du ministère de la culture pour 2020 était très attendu. Des échanges que votre rapporteure pour avis a eus pour préparer ce rapport, il ressort qu'il peine à convaincre les acteurs culturels.

Ce budget est marqué par quatre priorités : faire des arts et de la culture un levier d'émancipation, mobiliser les arts et la culture au service des territoires, faire de la France une terre d'artistes et de créateurs, réaffirmer notre souveraineté culturelle. En ce qui concerne les programmes 131 « Création » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », ces priorités se traduisent par des efforts ciblés principalement en direction des projets suivants :

- 10 millions d'euros supplémentaires pour accompagner la montée en puissance du Pass culture ;

- 3 millions d'euros par an pour déployer 1 000 Micro-Folies d'ici 2022 sur les territoires les moins équipés ;

- 5 millions d'euros supplémentaires pour réformer et développer le Fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps).

Dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses publiques, l'évolution enregistrée par les crédits des programmes 131 et 224 est acceptable, puisqu'ils apparaissent à peu près stables à périmètre constant, hors dépenses de personnel. Au demeurant, les multiples modifications de périmètre intervenues sur les deux programmes nuisent considérablement à la lisibilité des crédits, de même que l'annonce du financement d'un certain nombre d'actions sur la base de crédits dégagés en gestion l'an prochain, alors même que votre rapporteure pour avis avait déjà dénoncé l'an passé son caractère contradictoire avec la volonté affichée par le Gouvernement de faire preuve de sincérité budgétaire.

L'accent mis depuis quelques années sur la transmission des savoirs et la démocratisation de la culture ne doit pas conduire progressivement le ministère de la culture à relâcher ses efforts pour soutenir la création. Si les crédits destinés à la création venaient peu à peu à s'assécher, l'ensemble des politiques culturelles en pâtiraient. La présence d'artistes et l'existence d'une création riche et dynamique sont à la base de la démocratisation culturelle. Elles supposent d'offrir aux artistes des conditions de travail propices à l'acte de création.

I. DES MARGES DE MANoeUVRE TOUJOURS PLUS CONTRAINTES POUR LA CRÉATION

A. UN BUDGET AU PLUS JUSTE

1. Une reconduction des crédits d'intervention permise par une baisse de l'investissement

L'action du ministère de la culture en 2020 dans le domaine de la création devrait répondre à trois priorités : le soutien aux artistes et aux créateurs, l'irrigation culturelle des territoires et la conduite de projets d'investissements jugés décisifs.

Les dépenses d'intervention en faveur de la création sont en progression en 2020 à la fois sur l'action 1 portant sur le spectacle vivant (+0,5 % en CP) et sur l'action 2 consacrée aux arts visuels (+2 % en CP). Les crédits destinés à appuyer le fonctionnement des labels, mais aussi des structures hors labels sont ainsi légèrement revalorisés. Des crédits supplémentaires sont dégagés pour renforcer les marges artistiques des labels et financer de nouvelles labellisations sur les deux actions.

Afin de contribuer à sécuriser le parcours professionnel de l'artiste, les dispositifs d'accompagnement des projets artistiques devraient être recentrés sur les projets des artistes, avec un accent particulier mis sur les aides directes aux équipes artistiques indépendantes dans le domaine du spectacle vivant (+ 300 000 euros).

En matière d'arts visuels, des efforts devraient être réalisés pour relancer la politique du « 1 % artistique ». Une réflexion devrait par ailleurs être conduite pour juger de l'opportunité de rendre obligatoire la présence d'artistes au sein des équipes d'architectes chargés de projet de rénovation ou d'aménagement urbains.

Comme l'a indiqué le ministre de la culture, Franck Riester, lors de son audition le 31 octobre dernier, un effort particulier devrait être réalisé en 2020 pour renforcer la politique des résidences, considérées comme un bon levier pour développer le parcours professionnel des artistes. De nouvelles instructions pourraient être données pour favoriser des résidences de plus longue durée et des partenariats de coproduction plus solides. Des efforts particuliers sont également envisagés pour renforcer cette politique dans les territoires où l'offre culturelle permanente est plus faible. Le nombre de résidences situées dans les zones périurbaines ou rurales devrait ainsi augmenter.

Crédits destinés à la mise en oeuvre de la politique de résidence
dans le projet de loi de finances pour 2020

Résidences spectacle vivant

5,66

dont soutien à des résidences dramatiques et domaines connexes

2,72

dont soutien à des résidences musicales

1,57

dont soutien à des résidences chorégraphiques

1,12

dont soutien à des résidences pluridisciplinaires

0,25

Mesures nouvelles résidences spectacle vivant

0,90

Résidences arts visuels

0,90

Villa Médicis

5,25

Appel à projets « Création en cours »

2,00

Total

14,71

Source : Ministère de la culture

L'irrigation culturelle des territoires devrait s'appuyer sur la mise en réseau des acteurs culturels dans les territoires. Le ministère de la culture entend, à cet effet, poursuivre le développement des contrats de filière régionaux de musiques actuelles et généraliser les schémas d'orientation pour le développement des arts visuels (SODAVI).

En matière d'investissement, l'essentiel des crédits se concentre sur quelques projets majeurs :

- la Cité du théâtre aux Ateliers Berthier, pour un montant de 7 millions d'euros en AE et en CP, destinés à financer les études de maîtrise d'oeuvre, débutées l'an passé et qui devraient se poursuivre jusqu'en 2021. L'opération devrait être achevée en 2024. Son coût est évalué à 86 millions d'euros, dont 16 millions financés par le biais du mécénat et du produit de la vente de l'actuel bâtiment du Conservatoire national supérieur d'art dramatique ;

- la création d'une nouvelle salle modulable sur le site de Bastille de l'Opéra de Paris, en contrepartie des Ateliers Berthier qu'il libère, et où étaient situés jusqu'ici ses ateliers de décor et de peinture, des espaces de stockage et une salle de répétition. 16 millions d'euros sont inscrits en AE. Les travaux devraient débuter en 2021 et s'achever fin 2022. Le coût de l'opération devrait s'élever au total à 59 millions d'euros, dont 10 millions provenant des ressources propres de l'Opéra de Paris ;

- la relocalisation sur un site unique à Pantin du Centre national des arts plastiques (CNAP), aujourd'hui réparti sur trois sites, pour un montant global de 58 millions d'euros. Les travaux doivent démarrer à l'été 2020 pour une livraison du bâtiment fin 2022.

Le ministère de la culture n'a pas caché à votre rapporteure pour avis que, cette année encore, la légère progression des dépenses d'intervention n'avait pu être obtenue qu'en modulant le niveau des crédits consacrés à l'investissement, quitte à décaler dans le temps certains projets.

2. Une déconcentration croissante des crédits sans réelle marge de manoeuvre pour les DRAC

La volonté de rapprocher la prise de décision des citoyens dans les territoires justifie le mouvement amorcé, depuis deux ans, en faveur d'une plus grande déconcentration, et qui devrait encore se poursuivre en 2020. 20 équivalents temps plein (ETP) sont d'ailleurs créés pour être répartis entre l'ensemble des DRAC l'an prochain. Même si elle reste limitée, cette évolution des emplois en DRAC est d'autant plus notable que le ministère de la culture voit son plafond d'emplois baisser de 15 ETP l'an prochain, une tendance qui devrait encore s'amplifier en 2021 et 2022.

63 dispositifs concernant l'ensemble de la mission « Culture », qui étaient jusqu'ici gérés par l'administration centrale, devraient, à compter du 1er janvier 2020, relever de la compétence des DRAC. C'est le cas de beaucoup de subventions, à l'image de celles accordées aux compagnies ou aux lieux de spectacle. Les labels de la création ne sont pas, pour leur part, concernés par cette déconcentration.

Le mouvement de déconcentration des crédits devrait également se poursuivre. Plus de 8 millions d'euros sont transférés des crédits centraux aux crédits déconcentrés, par redéploiement par rapport à 2019. 77 % des crédits d'intervention du programme 131 seront gérés directement par les DRAC l'an prochain.

Répartition des crédits du programme 131 « Création »

(en millions d'euros)

Destination des crédits

LFI 2018

LFI 2019

PLF 2020

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Administration centrale

187,53

127,81

125,89

118,10

127,88

104,03

Opérateurs

298,58

299,18

299,47

299,47

299,18

299,18

DRAC

362,40

351,90

357,10

363,30

379,91

376,20

Taux de déconcentration

43 %

45 %

46 %

47 %

47 %

48 %

Total

848,52

778,89

782,46

780,88

806,97

779,42

Source : Ministère de la culture

Si ce mouvement de déconcentration permet de consacrer le travail mené par les DRAC dans les territoires, il ne leur donne pas de véritable liberté d'action pour adapter localement le soutien à la création. L'essentiel des crédits est en effet fléché, ce qui limite considérablement leur capacité à soutenir des initiatives innovantes, hors labels, qui pourraient émerger en particulier dans les zones rurales et périurbaines. Ce travail repose aujourd'hui essentiellement sur les collectivités territoriales, alors même que les plus petites communes ne disposent souvent pas, ni de l'ingénierie ni des moyens financiers suffisants pour accompagner ce type d'initiatives et attendent au contraire des DRAC qu'elles puissent les accompagner.

L'État n'hésite plus à faire appel aux collectivités territoriales pour financer certaines des priorités gouvernementales. Le cas des Micro-Folies est particulièrement emblématique, puisqu'il leur reviendra, en tout état de cause, de prendre en charge les coûts de fonctionnement et de maintenance du dispositif.

Les modalités du dialogue entre le ministère de la culture et les collectivités territoriales sont en pleine transformation, compte tenu du rôle croissant joué par ces dernières dans la mise en oeuvre des politiques culturelles. Le Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC) a été remplacé en octobre dernier par le Conseil des territoires pour la culture (CTC) pour faciliter les échanges entre le ministère de la culture et les associations d'élus. Cette nouvelle instance pourrait progressivement être déclinée en régions, où les commissions culture des Conférences territoriales de l'action publique (CTAP), mises en place par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, n'ont pas permis de créer les conditions d'une coordination efficace entre les différentes collectivités publiques dans la mise en oeuvre de la compétence culturelle partagée. Il est également prévu que la prochaine génération de contrats de plan État-région, qui devrait couvrir la période 2021-2026, comprenne désormais un volet culturel.

Les DRAC confirment que les projets sur lesquels elles sont seules à intervenir sont maintenant quasiment inexistants. La concertation avec les collectivités territoriales est devenue incontournable, ce qui justifie qu'une part croissante de leur travail consiste à multiplier les conventions avec elles.

Votre rapporteure pour avis tient néanmoins à alerter une nouvelle fois sur l'attitude contradictoire de l'État qui, d'un côté, sollicite les collectivités territoriales de manière croissante pour qu'elles contribuent à la mise en oeuvre des priorités nationales et, de l'autre, les prive partiellement des moyens de répondre à ces demandes en imposant, par convention, aux plus grandes d'entre elles - soit celles qui auraient sans doute été le plus à même de contribuer - de limiter la progression de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 %.