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Projet de loi de finances pour 2020 : Administration générale et territoriale de l'État

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

II. LA RÉVISION DE L'INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES ET LA QUESTION DE LA MIVILUDES

Comme signalé en introduction, les mystères de la LOLF nous conduisent à examiner deux questions d'actualité qui n'ont rien à voir avec l'administration territoriale de l'État, en l'occurrence, le déploiement du répertoire électoral unique à quelques mois des élections municipales (programme 232) et le projet de rattachement de la MIVILUDES, dépendant jusque-là du Premier ministre, à celui de l'intérieur (programme 216).

A. LE PROGRAMME 232 : UNE RÉFORME DES LISTES ÉLECTORALES QUI SE DÉPLOIE NORMALEMENT

L'année 2019 a été marquée par l'organisation des élections européennes et par l'achèvement de la réforme des modalités d'inscription sur les listes électorales instituée par les lois du 1er août 201617(*). À quelques difficultés techniques et de communication près, le déploiement du répertoire électoral unique, du fait de la collaboration de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et des mairies, se déroule normalement. Ceci dit, l'épreuve des municipales en mars 2020 sera plus sévère que celle des européennes.

1. L'achèvement de la réforme des modalités d'établissement et de gestion des listes électorales
a) Les nouvelles modalités d'inscription sur les listes électorales

Les listes électorales encore récemment tenues par les communes et les postes consulaires s'écartaient de plus de 500 000 électeurs du fichier général des électeurs tenu par l'INSEE au niveau national. Cet écart posant un problème de fiabilité des listes électorales, il a été jugé nécessaire de réformer les modalités de leur gestion. Depuis les lois du 1er août 2016, les listes locales sont donc extraites d'un répertoire électoral unique (REU), tenu par l'INSEE et mis à jour en continu par un système de gestion automatisé, en liaison avec les maires, les ambassadeurs et chefs de postes consulaires auxquels appartient la décision.

L'INSEE procède également aux inscriptions et radiations ne soulevant pas de difficulté, comme l'inscription d'office des jeunes majeurs et des personnes ayant acquis la nationalité française ou les inscriptions et radiations ordonnées par l'autorité judiciaire. Les communes en sont informées. Celles-ci, pour leur part, inscrivent les demandes et radient les électeurs qui ne remplissent plus les conditions pour être inscrits sur la liste communale.

Les lois du 1er août 201618(*) ont également remis en cause le principe de la révision annuelle des listes électorales et la date limite des inscriptions au 31 décembre. Désormais, les listes électorales sont actualisées au fil des demandes, et au plus tard six semaines avant un scrutin. Ainsi, un mois avant les élections européennes, le REU gérait un corps électoral de plus de 47,1 millions d'électeurs.

Enfin, indépendamment du REU, les lois du 1er août 2016 ont également introduit plusieurs changements concernant les règles d'inscription sur les listes électorales tels que l'interdiction, pour les Français établis à l'étranger, d'être inscrits simultanément sur une liste communale et sur une liste consulaire. De même, la décision d'inscription ou de radiation pour perte d'attache communale revient désormais au maire ou à l'autorité consulaire et non plus aux commissions de contrôle qui n'exercent plus qu'un contrôle a posteriori.

b) Un projet complexe à mettre en oeuvre

Le projet de création du répertoire électoral unique, qui a nécessité la mise en place d'un nouveau système de gestion et un portail d'accès (ELIRE), s'est déroulé selon le calendrier établi.

En premier lieu, l'INSEE a, comme prévu, retraité les listes transmises par les communes à partir de mars 2018. 99,95 % des listes électorales, représentant 99,99 % des électeurs, ont été transmises par les communes, les listes manquantes ayant été récupérées depuis le fichier général des électeurs. Le résultat de ce travail a été validé par les communes.

Restait à résoudre les problèmes de double inscription (0,9 % des électeurs). Si un certain nombre ont été réglés grâce au répertoire national d'état civil (RNIPP), restait le plus difficile, celui de la date de l'inscription la plus récente qui conditionnait le choix de la commune qui serait retenue pour l'inscription. Là est l'origine d'une bonne part des erreurs d'inscriptions qui ont pu être constatées.

c) Des dispositifs de formation spécifiques pour les agents municipaux

Un dispositif spécifique de formation et d'accompagnement des agents municipaux a, par ailleurs, été mis en place par le ministère de l'intérieur, l'INSEE et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Par ailleurs, le service INSEE Contact a permis de répondre aux interrogations quotidiennes des agents municipaux, aux côtés des services des préfectures en charge des élections.

Au total donc, une réforme lourde, tant au plan technique qu'en termes de liaison entre l'INSEE et les communes, ce qui montre que le délai de mise en oeuvre de trois ans était nécessaire.

2. Une réforme globalement réussie, malgré quelques difficultés techniques

Ces difficultés, comme on l'a vu, renvoient largement à l'identification et la correction des doubles inscriptions. Si globalement, pas plus de 0,9% des inscrits sont concernés, ce chiffre a pu atteindre 2,6 % dans une commune importante et universitaire comme Toulouse. Il s'agissait en l'espèce de personnes ayant fait des allers-retours entre Toulouse et d'autres communes... Une campagne de sensibilisation des électeurs à cette problématique devraient permettre de rendre ce problème marginal. D'ailleurs, lors de leur audition, le ministère de l'intérieur et l'INSEE ont tous deux réaffirmé leur volonté de mener de nouvelles campagnes de sensibilisation sur ce sujet. Et puis, il faut compter sur le temps et l'énergie des personnels communaux et de l'INSEE pour permettre l'appropriation du nouveau dispositif.

Les difficultés ont pu venir aussi d'une compatibilité insuffisante entre le REU et les logiciels de gestion de liste électorale communaux. Lors des élections européennes, elles ont enfin pu être dues aux difficultés de communication entre l'INSEE et les communes ou les éditeurs de logiciels.

Lors du déplacement de votre rapporteur en Haute-Garonne, plusieurs communes ont expliqué qu'elles n'avaient pas pu, par exemple, récupérer les listes d'émergement, ni à partir du portail ELIRE, ni à partir de leur propre logiciel, la veille des élections. D'autres élus locaux ont également fait part de leurs difficultés à communiquer avec l'INSEE au moment même des élections, lorsque de nombreux problèmes de doubles inscriptions se sont révélés.

La répartition des compétences entre l'INSEE, les préfectures et les éditeurs mériterait donc d'être clarifiée, comme le reconnaît l'INSEE dans son bilan de la réforme, afin de limiter l'explosion des appels les semaines précédant les élections, d'autant que certaines questions ne concernaient pas l'INSEE19(*).

Cet ensemble de problèmes techniques ne devra pas être oublié si on entend étendre le dispositif à de nouvelles fonctionnalités plus complexes à gérer, la gestion des procurations, par exemple.


* 17 Loi organique n° 2016-1046 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales, loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France et loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.

* 18 Cf supra.

* 19 « Élire, un projet ambitieux au service du répertoire électoral unique » de Magali Demotes-Mainard, Courrier des statistiques de l'INSEE, n° 2, juin 2019.