CHAPITRE VI
DISPOSITIONS
AMÉLIORANT
LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ INTÉRIEUR
Article 18
Conditions
zootechniques et généalogiques applicables à
l'élevage, aux échanges et à l'entrée dans l'Union
de reproducteurs de race pure, de reproducteurs porcins hybrides et de leurs
produits germinaux
Cet article, dont la commission des finances a délégué l'examen au fond à la commission des affaires économiques, vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures du domaine de la loi nécessaires à l'adaptation du code rural et de la pêche maritime au règlement européen relatif à l'élevage des animaux.
La commission regrette le retard pris dans la transposition de ce texte européen et propose, d'une part, de réduire la durée de l'habilitation afin d'accélérer le processus d'adaptation du droit français, et, d'autre part, de garantir l'accès aux données zootechniques aux opérateurs qualifiés.
I. La situation actuelle
1) le droit français
Le secteur de la génétique animale est un maillon essentiel de l'élevage en France, tant au niveau de l'emploi, avec 8 200 emplois, qu'au niveau économique, avec un chiffre d'affaires des entreprises du secteur estimé à environ 500 millions d'euros, à la source d'une balance commerciale largement excédentaire de 550 millions d'euros, notamment grâce à l'export d'animaux reproducteurs vivants.
Il permet avant tout d'enrichir la diversité génétique de la biodiversité cultivée en France et joue, en cela, un rôle majeur dans la préservation du patrimoine agricole français. Cette filière d'exception permet en effet à la France de disposer d'une diversité de ruminants contrairement à d'autres pays comme les États-Unis, qui ont fait le choix d'une spécialisation des espèces dans les élevages. Ainsi, près de 200 races, lignées et croisements (des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, équine, et des types génétiques hybrides de l'espèce porcine exclusivement) sont ainsi recensées aujourd'hui au sein des 107 organismes de sélection au travers de 229 programmes de sélection. Parmi elles, 83 espèces sont menacées et ainsi préservées par ce travail de sélection.
Le dispositif français d'amélioration génétique, en garantissant la conservation des informations génétiques sur les reproducteurs et l'accès de l'ensemble des éleveurs du territoire national à une insémination techniquement fiable, a permis le développement d'une diversité de races, parfois de renommée mondiale.
La sélection favorise également la productivité des élevages, l'étude d'impact mentionnant que 50 % des gains annuels de productivité des élevages sont liés au progrès génétique.
La sélection animale repose, en pratique, sur la participation volontaire de 66 000 éleveurs qui évaluent le potentiel de leurs animaux en contrôlant leurs performances.
Cette sélection est réalisée au travers de programmes de sélection propres aux races bovines, ovines et caprines afin de permettre à chaque race de répondre au mieux aux besoins des différents maillons de la filière, des éleveurs aux consommateurs. Ce processus est le fruit d'un travail partenarial entre les représentants des divers opérateurs de la filière, de l'éleveur au distributeur, dans le but de définir et réviser périodiquement des objectifs de sélection de chaque race.
Des règles sur la gestion de ce patrimoine génétique sont déterminées au sein du code rural et de la pêche maritime.
Depuis la loi sur l'élevage de 1966, le dispositif français reposait sur l'exclusivité territoriale confiée à des organismes d'insémination qui ont pour responsabilité, en contrepartie du monopole géographique qui leur est reconnu par les pouvoirs publics, d'assister l'ensemble des éleveurs présents dans leur circonscription et de leur garantir un approvisionnement en semences de qualité identique à celui dont bénéficient les autres exploitants. Depuis 2006, afin de prendre en compte les règles communautaires en matière de concurrence, les règles ont été modifiées et a été institué un service universel de distribution et de mise en place de la semence de ruminants en monte publique, assuré par des opérateurs agréés par l'État à l'issue d'un appel d'offres (L. 653-5).
Les règles relatives à la reproduction et à l'amélioration génétique des animaux d'élevage sont rassemblées aux articles L. 653-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.
Les organismes de sélection sont des instances rassemblant les éleveurs sélectionneurs, les centres d'insémination animale, les groupements de vente de reproducteurs en vifs, les coopératives de commercialisation du bétail, l'aval des filières et les partenaires du développement de l'élevage. Agréés par le ministère chargé de l'agriculture, ils définissent « les objectifs de sélection ou les plans de croisement et assurent la tenue des livres généalogiques ou registres zootechniques des races, des populations animales sélectionnées ou types génétiques hybrides des espèces équine, asine, bovine, ovine, caprine et porcine » (article L. 653-3)
Aux termes de l'article D. 653-31 du même code, l'organisme de sélection assure les fonctions d'orientation et de représentation de l'espèce, de la race ou de la population animale sélectionnée pour laquelle il est agréé et, à ce titre :
- définit les objectifs de sélection en veillant à la gestion de la variabilité génétique et, si nécessaire, à l'adaptation de cette population aux particularités des territoires ou des filières ;
- définit les caractéristiques de la population pour laquelle il est agréé et les critères d'appartenance à cette population ;
- certifie l'appartenance à la race pure ou à la population animale sélectionnée et tient le livre généalogique ou registre zootechnique de cette population. Il délivre tous documents relatifs à ses missions, notamment les certificats généalogiques ;
- veille à la cohérence des actions qui concourent à l'amélioration génétique de la race ou population animale sélectionnée dont il a la charge.
Des entreprises de sélection, non agréées, contribuent à la mise en oeuvre de ces programmes de sélection en procédant au choix ou à la procréation des futurs reproducteurs, en contribuant à l'organisation de l'évaluation génétique des reproducteurs candidats à l'évaluation et à la mise sur le marché des reproducteurs et produits germinaux sélectionnés.
Des établissements de l'élevage, soit sous la forme d'un service au sein d'une chambre d'agriculture, soit par création d'un organisme doté de la personnalité morale, sont également agréés dans un ressort géographique et assurent l'enregistrement et la certification de la parenté bovine en complément de ses missions dans le domaine de l'identification (article L. 653-7).
Le contrôle et l'enregistrement des performances d'un cheptel sont réalisés par des opérateurs désignés à l'issue d'un appel public à candidatures par l'autorité administrative pour une zone, une période et une ou plusieurs espèces ou filières de production, déterminées de manière à couvrir l'ensemble du territoire, des espèces et des filières concernées (article L. 653-10).
L'Inrae propose des méthodes et protocoles d'évaluation génétique qui peuvent être rendus obligatoires et est spécifiquement chargé de l'évaluation génétique de certaines espèces déterminées par décret (articles L. 653-11 et R. 653-12). L'Institut de l'élevage (Idele) est chargé de la publication des résultats de l'évaluation génétique des ruminants.
2) la nouvelle réglementation européenne
Le règlement européen entend parachever la réalisation du marché unique en régissant les échanges d'animaux reproducteurs et de leurs produits germinaux et leur entrée dans l'Union. Le règlement s'applique dans tous les États membres et abroge neuf directives et une décision hétérogènes en les rassemblant et les adaptant dans un seul texte de référence, ces dernières ayant donné lieu à des interprétations souvent divergentes entre États membres.
Les conditions zootechniques et généalogiques prévues par le RZUE s'appliquent aux espèces bovines, ovines, caprines, porcines et équines, y compris asines.
Les règles sur les reproducteurs de race pure, les porcins hybrides et leurs produits germinaux définies par le RZUE visent à renforcer les échanges, sur la base de principes directeurs partagés en matière d'agrément des opérateurs de sélection et d'approbation de leurs programmes de sélection. Ainsi, les organismes agréés bénéficient d'une procédure simplifiée pour pouvoir mener leur programme de sélection approuvé dans un autre État membre.
Le règlement européen prévoit que organismes et établissements de sélection, rassemblés sur une liste tenue à jour par les États membres (article 7), soumettent des demandes d'approbation de programmes de sélection à l'autorité compétente poursuivant des objectifs d'amélioration, de préservation, de création ou de reconstitution d'une race (article 8). Ils peuvent déléguer certaines activités techniques spécifiques liées à la gestion de leurs programmes à des tiers. Ces programmes de sélection peuvent être étendus, avec l'accord des autorités compétentes concernées, sur plusieurs États membres (article 12).
Ces programmes de sélection approuvés par les autorités compétentes sont l'une des conditions pour l'agrément de ces organismes. En effet, les organismes de sélection et des établissements de sélection peuvent être agréés par les États membres s'ils respectent plusieurs conditions (article 4) :
- avoir leur siège sur le territoire de l'État membre ;
- satisfaire des conditions définies dans les annexes du règlement, notamment pour leurs programmation de sélection ;
- accompagner leurs demandes d'une version préliminaire des programmes de sélection en fournissant une demande d'approbation d'au moins l'un d'entre eux.
Les éleveurs de la zone géographique concernée par le programme de sélection ont le droit d'y participer, s'ils respectent les conditions de ce programme et, plus largement, du règlement européen (articles 13 et 14).
Sur la demande des éleveurs, les organismes ou établissements de sélection inscrivent les reproducteurs de race pure ou les reproducteurs porcins hybrides qui satisfont aux conditions définies au niveau européen dans la section principale du livre généalogique, ou, dans certains cas, dans les sections annexes (articles 18 et 21).
Les organismes ou établissements de sélection, ou, le cas échéant, les tiers désignés, réalisent un contrôle de performances ou une évaluation génétique conformément au programme de sélection ou à la demande d'un État membre. Les données de ces études sont fournies à l'État membre.
L'article 21 dispose qu'un organisme de sélection en charge d'un programme de sélection approuvé accepte, pour la race concernée :
- la monte naturelle par tout reproducteur pur de cette race ;
- pour les inséminations artificielles, le sperme provenant de reproducteurs de race pure ayant subi, selon les races, un contrôle de performances ou une évaluation génétique ;
- pour le transfert d'embryons, les ovocytes et embryons prélevés sur des reproducteurs de race pure ayant subi un contrôle des performances ou une évaluation génétique, sauf exceptions ;
- pour le testage des mâles reproducteurs, le sperme n'ayant pas subi de contrôles de performances ou d'évaluation génétique.
Les organismes de sélection délivrent un certificat zootechnique aux éleveurs participant aux programmes de sélection.
Pour réglementer les échanges avec les pays tiers, la Commission européenne tient une liste d'instances de sélection satisfaisant à des critères équivalents à ceux requis dans l'Union européenne pour les animaux reproducteurs (article 34). Les animaux reproducteurs entrés dans l'Union européenne peuvent également être inscrits dans la section principale d'un livre généalogique sous des conditions strictes.
Le respect des règles doit être assuré par des contrôles officiels réalisés par les autorités compétentes « à une fréquence adéquate » (article 43) et avec « un niveau élevé de transparence » en rendant publiques les informations pertinentes (article 44). L'article 47 précise les mesures que les autorités compétentes peuvent prendre en cas de confirmation du manquement, la procédure de notification aux autres États membres étant prévue à l'article 49. Les experts de la Commission ont la faculté d'effectuer des contrôles dans les États membres (article 53) et dans les pays tiers (article 57).
II. Le dispositif envisagé
Le RZUE est entré en application le 1 er novembre 2018 et n'a pas, pour l'heure, fait l'objet d'une adaptation du code rural et de la pêche maritime en dépit de mesures manifestement obsolètes voire contradictoires. À ce stade, les dispositions contraires au RZUE étant limitées en nombre, le Gouvernement a indiqué que leur application a été écartée au bénéfice du RZUE. Toutefois, la situation n'étant pas satisfaisante au regard de la sécurité juridique, l'article 18 du projet loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six à mois à compter de la publication de la loi, des mesures afin d'adapter le droit français à la mise en oeuvre du RZUE.
Le 1° prévoit des mesures d'adaptation du chapitre III du titre V du livre VI du code rural au RZUE.
Les nouvelles dispositions européennes induisent la nécessité d'adapter la réglementation française sur plusieurs points :
- au lieu de demander son agrément en qualité d'organisme de sélection pour une ou plusieurs races, un organisme doit désormais demander simultanément son agrément en qualité d'organisme de sélection et l'approbation d'un programme de sélection pour chacune des races concernées, l'agrément étant lié à l'approbation du programme de sélection en fonction du nombre d'animaux et d'éleveurs participant à ce dernier ;
- en élargissant les missions réglementées des organismes de sélection, les responsabilités d'acteurs historiques en France doivent être modifiées. Ainsi, l'application du RZUE impose la suppression de certaines missions confiées par voie législative à l'INRA, en matière d'évaluation génétique, et aux établissements de l'élevage, en matière de certification de la parenté bovine.
Puisque le programme de sélection, sous la responsabilité de l'organisme de sélection, inclut le contrôle des performances et l'évaluation génétique des reproducteurs, les organismes de contrôle des performances ne seront plus désignés par l'État pour exercer cette activité sur une zone déterminée et l'INRA ne sera plus réglementairement en charge de l'évaluation.
En outre, l'organisme de sélection diffuse les certificats zootechniques des reproducteurs inscrits au livre généalogique de la race, aux éleveurs qui le demandent. Par conséquent, les établissements de l'élevage n'auront plus le monopole de la certification de la parenté bovine. L'établissement de l'élevage dans le département conserve en revanche ses missions réglementaires en matière d'identification des animaux et les organismes de sélection peuvent, s'ils le souhaitent, leur déléguer la certification de la parenté bovine.
- l'ordonnance précisera que le Ministre chargé de l'agriculture sera compétent en matière d'agrément des organismes de sélection, d'approbation des programmes de sélection, de contrôles officiels des opérateurs, d'assistance aux autres États membres en cas de manquement ainsi que de la réalisation de programme de sélection sans organisme de sélection agréé ;
Le Gouvernement entend, en outre, préciser dans le code rural et de la pêche maritime certains éléments de subsidiarité laissés à la discrétion des États membres par le RZUE :
- si certains éleveurs peuvent organiser dans leur exploitation un programme de sélection pour leur propre usage sans que celui-ci soit approuvé, aux termes de l'article 1 er du RZUE, l'ordonnance pourra rendre obligatoire l'approbation des programmes de sélection des animaux qui en sont issus afin de garantir la qualité et la cohérence de la gestion raciale dès lors qu'ils font l'objet de transactions commerciales ;
- conformément à l'article 27 du RZUE, pour les espèces équines uniquement, les organismes de contrôle des performances pourront conserver un agrément de l'autorité compétente ;
- l'article 38 du RZUE permettant que certains programmes de sélection puissent être sous la responsabilité de l'autorité compétente du fait de l'absence d'acteurs qui souhaitent être agréés, le Gouvernement souhaite que la réalisation des programmes de sélection des races ne disposant pas d'organisme de sélection agréé soit confiée aux instituts techniques nationaux, sous la responsabilité de l'État. Par exemple, l'Idele, qui exerce à ce jour cette mission d'organisme de sélection pour les races locales bovines à petits effectifs, pourra continuer à le faire mais devra être désigné par l'autorité compétente.
Le 2° permet au Gouvernement de prévoir « d'autres modifications » permettant d'adapter les « règles applicables à la reproduction animale, à l'amélioration génétique, au contrôle et à l'enregistrement des performances, à la préservation des ressources génétiques animales et à leur disponibilité pour les éleveurs ainsi qu'aux organismes et établissements intervenant dans ces secteurs, dans l'objectif de préserver la diversité génétique et l'accès des éleveurs à des ressources génétiques de qualité ».
Pour le Gouvernement, ce point doit permettre d'étendre l'utilisation des produits germinaux aux ovocytes qui ne disposent pas de cadre réglementaire spécifique et d'assurer aux éleveurs un accès à des ressources génétiques de qualité, en garantissant la préservation de la diversité génétique au sein des programmes de sélection, le respect des règles applicables à la reproduction pour l'ensemble des produits germinaux ainsi que l'encadrement de l'utilisation de certaines techniques de sélection.
Il pourrait refondre le service universel de l'insémination artificielle.
En matière de création du progrès génétique, il pourrait s'agir de prévoir les modalités d'accès des éleveurs aux étapes de la sélection, dans le cadre d'un système qui favoriserait l'élargissement des bases de sélection, à partir d'animaux présents sur l'ensemble du territoire national, en incluant l'accès aux installations de testage. Les informations obtenues permettraient une représentativité des conditions d'élevage sur l'ensemble du territoire. En matière d'accès à la diffusion du progrès génétique, inspiré du système universel de l'insémination artificielle, il pourrait être redéfini dans un cadre rénové et plus efficace, sur l'ensemble du territoire. Il s'agirait de donner accès aux éleveurs à une ressource génétique de qualité.
Le 3° permet de prévoir les modalités de l'obtention et de la conservation des données zootechniques et des ressources zoogénétiques afin de préserver le patrimoine génétique commun.
La Convention des Nations unies sur la diversité biologique (CDB), le Plan d'action mondial pour les ressources zoogénétiques et la Déclaration d'Interlaken, dont la France est signataire, imposent d'identifier, de surveiller et de conserver les données relatives aux éléments constitutifs de la diversité biologique de leur territoire, tout en prévoyant une fourniture périodique de données nationales au sein d'une base mondiale.
C'est pourquoi le Gouvernement entend mettre en place dans la loi des obligations de transmission de données par les organismes de sélection et de fourniture de matériels génétiques à des fins de cryoconservation, dans le but de constituer une base de données zootechniques nationale.
Le 4° étendra le champ d'application des règles applicables aux espèces apicoles, notamment afin de favoriser la conservation de l'abeille noire, ainsi « qu'à toutes les espèces qui peuvent faire l'objet d'un élevage et qui ne sont pas identifiées aujourd'hui. » Selon le Gouvernement, les dispositions qui pourraient être prises ne sont pas définies à ce jour et doivent faire l'objet d'une concertation avec les acteurs concernés.
Le 5° doit permettre d'actualiser les moyens de contrôle des services compétents, et les sanctions de nature pénale et administratives pouvant être prises en cas de manquement à la réglementation, en reprenant les éléments figurant dans le RZUE. Cela nécessite une modification de la section 4 du chapitre III du titre V du livre VI du code rural et de la pêche maritime (articles L. 653-14 à 16).
Le Gouvernement indique que les agents mentionnés à l'article L. 671-1 du code rural et de la pêche maritime, assermentés, seront habilités à rechercher et à constater les infractions. Ils auront libre accès aux locaux, aux documents et aux systèmes informatisés de gestion de l'information tenus par les opérateurs réalisant tout ou partie d'un programme de sélection et à tous les lieux où se trouvent des animaux ou leurs produits germinaux, conformément à l'article 46 du RZUE.
En cas de manquements, il peut être procédé à la saisie des animaux reproducteurs, des produits germinaux et du matériel de collecte, de conditionnement et de reproduction. Des amendes administratives peuvent être établies, jusqu'à 100 000 euros en cas de manquement par un organisme ou établissement de sélection à l'obligation d'un programme de sélection approuvé.
Le 6° précise les conditions d'application outre-mer. Les règles seront de plein droit applicables, comme aujourd'hui, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, à Saint-Martin mais non à Saint-Barthélemy, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie Des dispositions seront en revanche nécessaires pour maintenir Saint-Pierre-et-Miquelon en dehors du champ du RZUE, qui ne lui est pas applicable en sa qualité de pays et territoire d'outre-mer, et d'y maintenir une application du code rural et de la pêche maritime dans sa version actuelle.
Le 7° prévoit de réorganiser les dispositions au chapitre III du titre V du livre VI du code rural et de la pêche maritime afin d'assurer une lisibilité suffisante des dispositions du chapitre, même si certaines d'entre elles n'ont pas été modifiées par le RZUE. Le 8° permet de réaliser des mises en cohérence liées au changement de codification du chapitre III dans d'autres chapitres du code rural et de la pêche maritime.
Un projet de loi de ratification sera déposé dans un délai de 3 mois à compter de la publication de l'ordonnance.
III. La position de la commission - accélérer la transposition et préciser l'habilitation sur la question de l'accessibilité des données de la base zootechnique aux opérateurs habilités
Le règlement n° 2016/1012 est entré en vigueur depuis le 1 er novembre 2018. La France accuse d'ores et déjà un retard de près de vingt mois dans l'adaptation des dispositions internes à ce nouveau règlement européen. Cette discordance des normes est source d'insécurité juridique pour les opérateurs.
L'habilitation, si elle est justifiée au regard du caractère technique du sujet, ne saurait toutefois, rallonger le délai de six mois encore. La commission propose de réduire ce délai d'habilitation à trois mois ( COM-28 ).
En outre, aujourd'hui, l'accès aux données de la base zootechnique nationale aux opérateurs habilités est déjà possible. À des fins de clarification, la commission a proposé d'expliciter ce point dans le champ de l'habilitation, afin de la préciser ( COM-27 ).
La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article ainsi modifié.
Article 19
Maladies
animales transmissibles
Cet article, dont la commission des finances a délégué l'examen au fond à la commission des affaires économiques, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures du domaine de la loi nécessaires pour adapter le droit français à l'entrée en vigueur des trois règlements européens du paquet « médicaments vétérinaires », entrant en vigueur en avril 2021.
La commission des affaires économiques propose à la commission des finances d'adopter cet article en modifiant la durée d'habilitation de l'ordonnance afin de respecter les délais européens.
I. La situation actuelle - l'adoption en 2016 de la législation européenne sur la santé animale induit une adaptation en profondeur du cadre législatif et réglementaire français
1) le droit français
L'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime définit un danger sanitaire comme un danger de nature à porter atteinte à la santé des animaux, des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments ainsi que les maladies d'origine animale qui sont transmissibles à l'homme.
Il classe ces dangers en fonction de la nature des mesures induites par leurs conséquences potentielles, en distinguant trois catégories :
i) les dangers sanitaires de première catégorie qui, par leur nouveauté, leur apparition ou persistance, sont de nature à porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des animaux à l'état sauvage ou domestique ou à mettre gravement en cause, par voie directe ou par les perturbations des échanges commerciaux qu'ils provoquent, les capacités de production d'une filière. Compte tenu des risques liés à leur apparition, ces dangers requièrent des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte rendues obligatoires ;
ii) les dangers sanitaires de deuxième catégorie qui peuvent requérir , dans un but d'intérêt collectif, de mettre en oeuvre des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte ;
iii) les dangers sanitaires de troisième catégorie pour lesquels les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relèvent de l'initiative privée (et qui ne correspondent donc pas aux deux catégories précédentes).
L'article D. 201-1 du même code précise que la liste des dangers sanitaires de première et deuxième catégorie est établie par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, après avis du conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV), sur la base d'une évaluation de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).
La philosophie générale de cette catégorisation est d'adapter, en fonction de la nature du danger, les responsabilités des acteurs selon que l'intérêt à défendre est public, collectif ou purement privé. Cela répond avant tout à une logique de « responsabilité ». Plus le danger sanitaire est élevé, plus l'État est appelé à prendre des mesures restrictives applicables à tous les acteurs.
L'autorité administrative a ainsi la responsabilité :
- de collecter, traiter et diffuser les données et informations d'ordre épidémiologique concernant les dangers sanitaires de première catégorie ainsi que, « dans la mesure où cela s'avère nécessaire », les dangers sanitaires de deuxième catégorie (article L. 201-3) ;
- de prendre obligatoirement pour les dangers sanitaires de première catégorie et facultativement pour les dangers sanitaires de deuxième catégorie « toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte » (article L. 201-4) ;
- pour certains dangers de première catégorie, d'arrêter un plan national d'intervention sanitaire d'urgence qui peut donner des pouvoirs spéciaux au préfet, notamment ceux de réquisitionner des moyens d'intervention nécessaire, de restreindre la circulation des biens et des personnes en provenance d'un site qui fait l'objet d'un arrêté de mise sous surveillance ou d'un arrêté portant déclaration d'infection ou de délimiter des périmètres de circulation restreintes pour éviter la contagion, la contamination ou l'infestation (article L. 201-5).
Pour les dangers sanitaires de seconde catégorie, il peut être nécessaire de mettre en place des programmes collectifs de prévention, de surveillance et de lutte. L'État confie la gestion des mesures de lutte à l'organisme à vocation sanitaire, quand une réglementation est construite. Le coût de la lutte est à la charge des opérateurs. Pour certains dangers sanitaires de deuxième catégorie (maladies réglementées), les mesures sont rendues obligatoires à l'échelle nationale.
Les dangers sanitaires de troisième catégorie appellent des mesures restant dans le champ de l'initiative privée et volontaire.
2) la nouvelle réglementation européenne
Le règlement (UE) 2016/429 du Parlement Européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale, autrement appelé « législation sur la santé animale », fixe les grands principes, harmonisés au niveau européen, en matière de prévention et d'éradication des maladies animales transmissibles, en renforçant la prévention et la biosécurité.
Abrogeant tout en reprenant de nombreuses dispositions de 39 directives et règlements, le règlement consolidé constitue un cadre juridique global et harmonisé au niveau européen sur la prévention et l'éradication des maladies animales.
À ce jour, dix actes délégués sont prévus par la Commission européenne. La consultation publique est terminée pour ces actes dont deux ont d'ores et déjà été publiés ; les huit autres sont en cours d'examen ou d'adoption.
a) une nouvelle catégorisation des maladies
Le règlement 2016/429 institue une nouvelle catégorisation des dangers sanitaires.
D'après ce règlement, seules les maladies inscrites à l'article 5 ou à l'annexe II du règlement 2016/429 peuvent être catégorisées, permettant ainsi une harmonisation européenne des maladies à suivre.
Au total, 63 maladies sont listées à l'article 5 et à l'annexe II, qui a été modifiée par l'acte délégué 2018/1629.
L'article 9 met en place une catégorisation spécifique. Contrairement à la catégorisation française, cette classification ne repose pas sur un paradigme de responsabilité, mais sur un paradigme de gestion sanitaire, en identifiant, pour chacune des catégories, les mesures à appliquer.
Il distingue 5 catégories :
1) Catégorie A : les maladies qui ne sont pas habituellement présentes dans l'Union européenne qui nécessitent des mesures d'éradication immédiate, notamment des mesures de sensibilisation et de lutte contre les maladies ;
2) Catégorie B : les maladies répertoriées devant être contrôlées par tous les États membres qui requièrent des mesures obligatoires d'éradication, notamment des programmes d'éradication obligatoires ;
3) Catégorie C : les maladies répertoriées qui ne concernent que certains États membres qui requièrent un contrôle volontaire des États membres afin d'en limiter la propagation, notamment des programmes d'éradication volontaires ;
4) Catégorie D : les maladies pour lesquelles des restrictions aux mouvements entre les États membres s'appliquent ;
5) Catégorie E : la maladie est soumise à surveillance.
Ces cinq catégories ne sont pas exclusives. Elles peuvent être complémentaires, certaines maladies répondant à plusieurs d'entre elles 160 ( * ) .
Le règlement d'exécution n° 2018/1882 de la Commission du 3 décembre 2018 sur l'application de certaines dispositions en matière de prévention et de lutte contre les maladies à des catégories de maladies répertoriées et établissant une liste des espèces et des groupes d'espèces qui présentent un risque considérable du point de vue de la propagation de ces maladies répertoriées précise, pour chacune des 63 maladies répertoriées, la catégorisation à attribuer en distinguant les agents pathogènes, les espèces sensibles et les espèces vectrices 161 ( * ) .
b) les modalités d'intervention harmonisées et proportionnées selon la catégorie du danger sanitaire
i) les obligations à respecter en matière de surveillance et de détection des maladies
La surveillance est essentielle pour fournir des informations sur le statut zoosanitaire de chacun des États membres et de l'Union : c'est une condition clé pour réagir au plus vite en cas d'apparition d'une épidémie, qui permet également de certifier l'absence de la maladie sur un territoire donné et facilite le commerce avec les pays tiers.
Les États membres et les opérateurs, notamment au moyen de visites sanitaires, ont une obligation de surveillance afin de détecter la présence des maladies répertoriées ainsi que les maladies émergentes (articles 24 à 26).
Elle pourra se décliner d'une surveillance événementielle , en fonction d'éléments épidémiologiques observés par les opérateurs, à un programme de surveillance spécifique comportant certaines dispositions particulières, notamment en matière de tests.
Des actes d'exécution sont prévus pour spécifier la méthodologie, la fréquence et le niveau de la surveillance qui seraient adaptés à chaque maladie et déclinés suivant les objectifs spécifiques de la surveillance et du statut zoosanitaire de la zone.
Lorsque la surveillance d'une maladie concerne l'ensemble des États membres de l'Union, le règlement prévoit que les règles soient précisément spécifiées en vue d'une application harmonisée entre États membres dans le cadre d'un programme de surveillance (article 28).
Dans tous les cas, les opérateurs exercent une surveillance de l'état de santé et du comportement de leurs animaux, en contrôlant notamment les taux de mortalité anormaux et d'autres signes de maladie. Ils ont le devoir d'informer immédiatement les autorités compétentes lorsqu'il y a des raisons de soupçonner la présence d'une maladie de catégorie A, et dès que possible pour la présence d'une maladie de catégorie E.
Les États membres notifient immédiatement à la Commission et aux autres États membres l'apparition de tout foyer de catégorie E (article 18 du règlement), cette notification sera, le cas échéant, accompagnée d'un rapport (article 20). La notification au niveau de l'Union permet aux États membres touchés, voisins ou non, de prendre des mesures de précaution si cela est nécessaire.
Les notifications des statuts et les rapports à l'Union seront systématiquement collectés à travers un système informatisé de gestion de l'information européen, le système ADIS. Ce système devrait par ailleurs favoriser une disponibilité optimale des données, faciliter les échanges de données et réduire la charge administrative pour les autorités compétentes des États membres en réunissant la notification des maladies et les rapports les concernant au sein de l'Union et au niveau international en une procédure unique opérée par l'intermédiaire de la base de données de l'OIE.
ii) Les modalités de lutte contre les maladies
En termes de luttes et de prévention, les mesures prescrites par le règlement se déclinent suivant la catégorie et deviennent, dès lors, harmonisées au niveau européen.
En termes de sensibilisation, les États membres sont tenus de mettre en place des plans d'intervention pour les dangers sanitaires de catégorie A (article 43) et de procéder régulièrement, ou à des intervalles appropriés, à des exercices de simulation (article 45).
Dès qu'il existe un soupçon qu'une maladie répertoriée existe chez des animaux détenus, parallèlement à l'action des opérateurs pour lutter immédiatement contre la maladie, les États membres mènent sans délai une enquête pour confirmer ou infirmer la présence de cette maladie (article 54) et mettent en oeuvre des mesures préliminaires (article 55) dans l'attente des résultats de l'enquête. Ces mesures visent à mettre en place une surveillance des établissements concernés, à réaliser un inventaire des animaux et produits, à veiller à l'application des mesures de biosécurité nécessaires, à isoler les animaux soupçonnés et restreindre les mouvements des autres voire à instaurer des zones réglementées temporaires.
Si la présence de la maladie de catégorie A est confirmée, l'État mène une enquête épidémiologique pour établir l'origine probable de la maladie et obtenir les informations nécessaires pour mesurer au plus vite la propagation potentielle (article 57).
En fonction des résultats de ces enquêtes, l'État reconnaît officiellement , le cas échéant, la présence de la maladie (article 58) et, partant,
• instaure immédiatement une zone réglementée (dans les conditions définies aux articles 64 à 68) et met en oeuvre un plan d'intervention (article 60) ;
• prend immédiatement des mesures de lutte contre le foyer (mise à mort des animaux susceptibles d'être contaminés, restrictions de déplacements, destruction de toute substance et traitement de tout équipement susceptibles d'être contaminés ainsi que toute mesure appropriée pour limiter la propagation de la maladie répertoriée (article 61). L'autorité compétente n'autorise le repeuplement de la zone infectée que si les mesures ont été exécutées avec succès au terme d'une période suffisante ;
• peut élaborer un plan de vaccination d'urgence (article 69).
Les États membres informent sans tarder la Commission européenne des mesures prises pour lutter contre la maladie qu'elle examine. Elle peut proposer pour une durée limitée des mesures spécialisées de lutte contre la maladie adaptées à la situation épidémiologique (article 71).
Ces mêmes mesures peuvent être mises en oeuvre par l'État membre lorsqu'est soupçonnée la présence de la maladie chez les animaux sauvages.
De plus, les États membres peuvent prendre des mesures appropriées et nécessaires concernant des médicaments vétérinaires comme mesure de prévention ou de lutte contre une maladie (article 47). Pour certaines maladies animales transmissibles, il peut être utile de rendre obligatoire l'utilisation de médicaments vétérinaires mais il est parfois nécessaire d'interdire ou de limiter l'utilisation de certains médicaments vétérinaires, car leur usage compromettrait l'efficacité de ces stratégies, en masquant la manifestation de la maladie, compromettant ainsi sa détection.
La Commission européenne peut, en outre, pour les maladies de catégorie A, créer des « banques d'antigènes, de vaccins et de réactifs de diagnostic » destinées au stockage de ces produits afin d'empêcher la propagation d'une maladie au sein et hors de l'Union (article 48).
Pour les autres maladies potentiellement présentes dans certaines parties de l'Union, des mesures d'éradication obligatoires (maladie de catégorie B) ou optionnelles (maladie de catégorie C) sont nécessaires.
Lorsqu'un foyer d'une maladie de catégorie B ou C est détecté, après la mise en oeuvre de mesures préliminaires, la diligence d'une enquête, et l'éventuelle confirmation officielle de la présence de la maladie de catégorie B ou C, l'État membre applique les mesures de lutte contre la maladie fixées dans le programme d'éradication obligatoire ou volontaire (articles 72 à 82). Ce programme d'éradication s'applique jusqu'à ce que soient remplies les conditions d'obtention du statut « indemne » de la maladie pour le territoire visé (article 31). Ces programmes, approuvés par la Commission européenne, contiennent des mesures de surveillance, des mesures de lutte contre la maladie ainsi que des mesures d'éradication de l'agent pathogène dans les zones concernées (article 32).
En cas d'urgence, le règlement permet d'adopter des mesures sui generis au moyen d'une procédure d'urgence, à la main des États membres où est apparue l'épidémie (article 257), d'autres États membres (article 258), ou de la Commission européenne (article 259).
c) les modalités d'enregistrement, d'agrément, de traçabilité et de mouvements
L'esprit général du règlement prévoit que tous les opérateurs et établissements doivent faire l'objet d'un enregistrement (articles 84, 87 et 90). L'autorité compétente enregistre tous les établissements, les transporteurs et les opérateurs effectuant des rassemblements indépendamment d'un établissement, dans un registre au moyen d'un numéro d'enregistrement unique (article 101).
Sont en outre soumis à un agrément les établissements destinés aux rassemblements d'ongulés et de volailles destinés ou provenant d'un autre État membre, les établissements de produits germinaux pour les bovins, porcins, ovins, caprins et équidés, les couvoirs, les établissements détenant des volailles à partir desquels des produits sont déplacés vers un autre État membre, ainsi que tout autre établissement dont les activités présentent un risque important (article 94).
Les opérateurs enregistrés ou agréés tiennent des registres comportant un nombre significatif d'informations destinées à assurer la traçabilité des denrées ainsi qu'un suivi sanitaire suffisant (articles 102 à 105).
Les États membres doivent disposer d'un système d'identification et d'enregistrement des espèces d'animaux terrestres détenus ainsi qu'une base de données informatique (articles 108 et 109). Le règlement précise également les obligations incombant à l'ensemble des opérateurs en matière d'identification, d'enregistrement et de circulation des espèces concernées.
En matière de transport entre États membres, seuls peuvent être déplacés les animaux provenant d'établissements enregistrés ou agréés répondant aux exigences requises en matière d'identification et d'enregistrement (article 124), s'ils ne présentent pas de symptômes et s'ils proviennent d'établissements indemnes afin d'enrayer le risque de propagation de maladie (article 126).
Les ongulés, volailles, animaux terrestres détenus destinés à un établissement fermé (et ceux visés par des actes délégués) doivent être déplacés vers un autre État membre accompagnés d'un certificat zoosanitaire (article 143).
À l'exception des transporteurs, les opérateurs notifient au préalable à l'autorité compétente tout mouvement prévu d'animaux terrestres détenus (article 152), cette dernière le notifiant à l'autorité compétente de l'État de destination (article 153).
Il convient de préciser que les États membres peuvent prendre des mesures nationales pour lutter contre les maladies répertoriées, notamment en imposant des restrictions et contraintes aux mouvements d'animaux terrestre et de produits germinaux qui en sont issus sur leur territoire (article 170).
Cette réglementation s'applique également, dans des conditions déterminées par le règlement, aux établissements aquacoles (articles 172 à 228).
Les services compétents du ministère ont indiqué au rapporteur que :
• « tous les établissements effectuant des rassemblements d'ongulés ou de volailles, destinés ou provenant d'un autre État membre sont soumis à l'obligation d'agrément. L'obligation d'agrément est également introduite par acte délégué pour les rassemblements de chiens et chats et aux refuges détenant ces espèces animales et pour lesquels des animaux sont expédiés vers d'autres États membres. Il s'agit d'une nouveauté par rapport aux dispositions actuelles. Les établissements de quarantaine pour les mammifères terrestres destinés à être déplacés vers un autre État membre ou dans le même État membre sont également concernés, ce qui constitue une autre nouveauté » ;
• « les transporteurs d'ongulés devront effectuer des notifications » ;
• « des modifications relatives à la possibilité de rassembler des ongulés dans trois centres de rassemblement agréés et l'augmentation de la durée entre la date de sortie de l'exploitation d'origine et la date de sortie du territoire ont été apportées par le règlement et vont faciliter les pratiques françaises de la commercialisation des ruminants, à savoir la fréquentation itérative des centres de rassemblement ».
d) les modalités d'entrée dans l'Union et d'exportation
Les entrées dans l'Union d'animaux, de produits germinaux et de produits d'origine animale devront, comme aujourd'hui, respecter certaines règles :
• les pays tiers exportant des animaux à destination de l'Union européenne doivent figurer sur une liste dédiée (article 230) ;
• les établissements de provenance doivent être agréés pour exporter de tels produits vers l'Union. L'établissement devra « se conformer, dans ce pays tiers ou territoire, à des conditions de police sanitaire équivalentes aux dispositions applicables à ce type d'établissement dans l'Union » (article 233) ;
• les animaux doivent être accompagnés de certificats zoosanitaires établis par des autorités vétérinaires et de déclarations ou d'éventuels autres documents requis par la réglementation européenne (article 237). Le certificat zoosanitaire contient a minima le lieu d'origine, de destination et les établissements de repos et de rassemblement des animaux détenus, une description, l'identification et l'enregistrement des animaux, des produits germinaux et des produits d'origine animale concernés ainsi que les informations nécessaires pour démontrer que les conditions de police sanitaire applicables à l'entrée de l'Union sont respectées.
En complément, les services compétents du ministère ont indiqué au rapporteur que :
• « l'entrée d'animaux vivants, originaires de l'Union, et réexpédiés dans l'Union après avoir été interdits d'entrée par un pays tiers, jusque-là non autorisée, est dorénavant proposée, dans des conditions strictement encadrées. Pour les espèces les plus sensibles, cette possibilité se limite aux réexpéditions en provenance uniquement de pays tiers autorisés à exporter des animaux de la même espèce vers l'Union européenne » ;
• « pour les carnivores domestiques de compagnie (chiens, chats, furets), la notion de centre de rassemblement pour chiens, chats, furets apparaît dorénavant (des listes d'établissements sont alors tenues à jour, approuvées et mises en ligne sur le site de la Commission européenne). Les envois d'animaux de ces espèces, non conformes aux dispositions sanitaires requises, sont dorénavant autorisés s'ils ont pour destination un établissement de quarantaine agréé dans l'État membre de destination. »
d) les règles spécifiques relatives aux animaux de compagnie
Le règlement comporte une partie VI s'appliquant aux mouvements non commerciaux d'animaux de compagnie au sein de l'Union européenne, entre États membres, ou depuis un pays tiers.
Lorsqu'il est effectué par une personne autorisée, ce mouvement devra respecter une durée maximum de cinq jours entre le mouvement du propriétaire de l'animal et celui de son animal accompagné par une personne autorisée (article 245). En outre, le nombre d'animaux de compagnie d'espèces répertoriées pouvant être déplacés au cours d'un seul mouvement ne doit pas dépasser cinq, sauf dérogations sous conditions (article 246).
Le principe général retenu est que les animaux devront être identifiés individuellement, répondre à des mesures de prévention et d'atténuation des risques, d'être accompagnés d'un document d'identification dûment complété (articles 252 et 254).
Enfin, les États membres doivent mettre à la disposition du public des informations concernant les conditions de police sanitaire applicables à ces mouvements non commerciaux (article 256).
L'article 283 du règlement prévoit que le règlement est applicable à compter du 21 avril 2021.
II. Le dispositif envisagé - le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures du domaine de la loi nécessaires pour adapter le droit français à ce nouveau cadre harmonisé au niveau européen
L'article 19 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure du domaine de la loi permettant d'adapter le droit national au nouveau règlement européen.
Le délai d'habilitation requis est de 12 mois à compter de la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Le 1° du champ de l'habilitation proposé à l'article 19 vise à apporter au code rural et de la pêche maritime les modifications rendues nécessaires par l'entrée en application de ce règlement.
Dans le but d'adapter la réglementation nationale, l'ordonnance devrait avant tout modifier la catégorisation des maladies animales , aujourd'hui codifiée à l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime.
Schématiquement, une correspondance entre l'ancienne classification et la nouvelle peut être dessinée :
|
Catégorisation française |
Catégorisation européenne |
|
Danger sanitaire de première catégorie faisant l'objet d'un plan d'intervention sanitaire d'urgence |
ADE |
|
Danger sanitaire de première catégorie |
BDE |
|
Danger sanitaire de deuxième catégorie, maladie réglementée |
CDE |
|
Danger sanitaire de deuxième ou troisième catégorie |
DE ou E ou maladie non listée |
Même si, pour la majorité, les mesures prescrites par le droit européen sont similaires aux mesures déjà mises en oeuvre au niveau national, les deux champs ne correspondent pas totalement :
- pour certaines maladies, les mesures prescrites en droit européen seront plus contraignantes que celles déjà appliquées en droit national. Cela nécessitera des ajustements obligatoires du droit national pour 15 combinaisons danger sanitaire / espèce sensible ;
- pour d'autres, il existe des cas où les mesures requises par le droit européen seront moins-disantes que celles déjà appliquées en droit national. Cela concerne 31 combinaisons danger sanitaire / espèce sensible.
Pour ces maladies, deux arbitrages sont envisageables : ou les mesures actuelles sur le territoire national sont maintenues, ou la France s'aligne avec les mesures minimales définies au niveau européen.
- certaines maladies catégorisées en droit français ne sont pas catégorisées en droit européen à ce stade. Dix-huit maladies sont concernées, dont 8 dangers sanitaires de première catégorie au niveau français et 3 dangers sanitaires de deuxième catégorie réglementés.
À cet égard, le 1° de l'article 19 précise que le Gouvernement pourra prendre les « mesures nationales supplémentaires ou plus strictes autorisées par ce règlement ». Cette précision semble permettre, de manière large, d'activer l'article 269 du règlement européen qui prévoit que les États membres peuvent prendre des mesures nationales plus contraignantes.
Les services du ministère compétents ont indiqué au rapporteur que « le Ministère en charge de l'agriculture, en lien avec le Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale, prévoit d'entamer des discussions avec les professionnels des filières concernées de façon à maintenir la réglementation interne ou s'aligner sur le règlement. »
Au-delà du champ, le paradigme change : la catégorisation ne détermine plus uniquement qui sera le responsable de la gestion de la prévention et de l'éventuelle lutte contre la maladie mais bien un ensemble de mesures prises par tous les acteurs en fonction du risque identifié. L'ensemble de ces mesures prévues par le règlement en fonction de la catégorisation de la maladie nécessiteront, également, des modifications de la réglementation nationale en vigueur.
Ce sera le cas, par exemple, en matière d'indemnisation des éleveurs pour des animaux abattus sur l'ordre de l'administration. Sur la base de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime, des arrêtés conjoints du ministre en charge de l'économie et des finances et du ministre en charge de l'agriculture fixent aujourd'hui les conditions d'indemnisation des propriétaires de ces animaux par maladie, en fonction de son exposition à un type de danger sanitaire. Une multitude d'arrêts couvrant toutes les maladies existent, et devront donc être modifiés compte tenu de la nouvelle catégorisation.
Les réglementations sectorielles relatives aux délais d'identification et de déclaration de mouvement, aux spécificités des matériels d'identification, à l'obligation de la tenue de registres ainsi qu'aux modalités d'enregistrement de la traçabilité seront également adaptées.
Des modifications seront également nécessaires en matière de surveillance, d'éradication et de contrôles des maladies, l'abrogation des directives par filière impliquant l'abrogation des arrêtés de réglementation les plans d'action par espèce.
Le nouveau règlement européen met en outre l'accent sur la surveillance événementielle (santé, comportement des animaux, évolution de la productivité et de la mortalité). Le recours à la visite sanitaire jouera, à cet égard un rôle accru en intégrant du conseil et un objectif de détection précoce des maladies.
Enfin, en matière d'obligations des opérateurs sur les mesures de détention et de déclaration, elles ne s'appliquent qu'à certaines espèces à ce stade (déterminées dans le chapitre II du titre I er du livre II de la partie réglementation du code rural et de la pêche maritime). Le règlement européen prévoyant une obligation d'enregistrement de tous les opérateurs, le champ des personnes soumises à obligations sera plus large.
Le 2° du champ d'habilitation prévoit que ces modifications seront également applicables à Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon. Bien que le principe d'identité législative s'applique dans ces territoires, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon sont des pays et territoires d'outre-mer dans lesquels le droit de l'Union ne s'applique pas. Le 2° n'opère donc qu'une précision rappelant la possibilité de prévoir une disposition permettant d'adapter les dispositions relatives à ces territoires pour y permettre l'application des règlements européens concernés.
Le 3° habilite le Gouvernement à modifier les livres II, V et VI du code rural et de la pêche maritime afin d'assurer « le respect des règles de répartition entre partie législative et partie réglementaire et la cohérence des dispositions législatives, de corriger les erreurs rédactionnelles et d'abroger les dispositions devenues sans objet ».
III. La position de la commission - ne pas affaiblir le cadre national tout en se félicitant de l'harmonisation européenne
La législation sur la santé animale modifie l'architecture de gestion des maladies animales au niveau européen.
Compte tenu du nombre d'actes délégués à venir et de la nécessité de refondre la structure des mesures nationales, le recours à l'ordonnance apparaît proportionné.
Toutefois, la couverture des risques sanitaires au niveau national, qui inclut certaines maladies spécifiques qui ne figurent pas dans la réglementation européenne, doit être maintenue, en priorité pour les dangers sanitaires de première catégorie à l'heure actuelle.
Le règlement européen prévoit à ses articles 170, 171 et 269 que les États membres peuvent prendre des mesures nationales plus contraignantes en matière de santé animale. Dans le cas de la surveillance ou de la lutte contre certaines maladies, la France a des exigences plus importantes, gages de sécurité et de qualité sanitaire, que les autorités et les professionnels souhaitent voir maintenues. C'est pourquoi l'ordonnance pourra prévoir, au-delà des adaptations, « les mesures nationales supplémentaires ou plus strictes autorisées par ce règlement ».
Toutefois, soit cette rédaction donne une habilitation trop large, soit elle est inutile car si le règlement le prévoit, le champ de l'habilitation suffit.
Afin d'améliorer la clarté du dispositif et de resserrer le champ de l'habilitation, la commission propose de préciser que l'ordonnance pourra permettre de prendre des mesures visant à lutter contre des maladies d'intérêt national mais non répertoriées ou considérées comme émergentes par le règlement européen ( COM-13 ).
La commission propose à la commission des finances d'adopter cet article ainsi modifié.
Article
20
Suppression du statut d'entité centrale de stockage (ECS)
attribué à la société anonyme de gestion des stocks
de sécurité (SAGESS)
Cet article , dont la commission des finances a délégué l'examen au fond à la commission des affaires économiques, vise à supprimer le statut d'entité centrale de stockage (ECS) attribué par une loi du 16 juillet 2013 162 ( * ) à la société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS) , qui intervient dans la constitution et la conservation des stocks stratégiques pétroliers.
La commission a constaté la non-conformité du statut d'ECS de la SAGESS avec une directive européenne du 14 septembre 2009 163 ( * ) , qui ne permet de conférer une telle fonction qu'à un organisme ou un service sans but lucratif, ainsi que sa faible utilité dans l'organisation française des stocks stratégiques , étant donné l'absence de recours par notre pays aux stocks dits « spécifiques ».
Aussi prend-elle acte de la suppression de la référence à ce statut , à l'article L. 642-1-1 du code de l'énergie (1° du présent article).
Pour autant, la commission a relevé un « effet de bord » induit par l'abrogation du deuxième alinéa de l'article L. 642-6 du même code (2°).
En effet , en supprimant toute référence aux prestations réalisées par la SAGESS pour le compte du Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP), dans le cadre d'une convention approuvée par l'autorité administrative, le dispositif proposé :
- d'une part, irait plus loin que le droit antérieur à la loi précitée ;
- d'une part, rendrait inopérant le régime fiscal applicable à la SAGESS , prévu à l'article 1655 quater du code général des impôts (CGI).
Face à la difficile articulation de ce dispositif avec la législation fiscale, dont l'ensemble des acteurs interrogés - Gouvernement compris - ont convenu, la commission propose de revenir strictement au droit antérieur à la loi susmentionnée , ce qui permettrait de corriger la mauvaise transposition de la directive - en supprimant le statut d'ECS de la SAGESS et le principe du recours exclusif du CPSSP à cette société - sans déstabiliser le cadre juridique en vigueur - en maintenant le régime fiscal de la SAGESS et le principe d'une convention pouvant la lier au CPSSP approuvée par l'autorité administrative.
C'est pourquoi la commission a adopté un amendement en ce sens du rapporteur , résultant d'échanges avec le Gouvernement.
La commission propose à la commission des finances d'adopter cet article ainsi modifié.
I. La situation actuelle - Les stocks stratégiques pétroliers : un système complexe, faisant intervenir la société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS), entité centrale de stockage (ECS) au sens du droit de l'Union européenne, le Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP) ainsi que de simples opérateurs pétroliers.
A. Les stocks stratégiques pétroliers désignent les niveaux minimaux de pétrole , brut ou raffiné, devant être détenus par chaque opérateur pétrolier, afin de garantir la sécurité d'approvisionnement en produits pétroliers, en cas notamment de crise pétrolière internationale ou de tensions socioéconomiques internes.
Si l'exigence de disposer de réserves pétrolières remonte à la fin de la Première G uerre mondiale 164 ( * ) , le système actuel - largement issu du droit européen et du droit international - a été institué consécutivement aux « chocs pétroliers » de 1973 165 ( * ) et 1979 166 ( * ) .
En l'état actuel du droit, les obligations applicables en France en matière de stocks stratégiques continuent d'être encadrées par deux séries de dispositions supranationales .
Tout d'abord, la France a adhéré le 28 juillet 1992 à l'Accord relatif à un programme international de l'énergie (PIE) du 18 novembre 1974 167 ( * ) , qui a institué l'Agence internationale de l'énergie (AIE) en réponse à la première crise pétrolière précitée de 1973.
Réunissant 30 États membres et 8 États associés, cette agence a pour mission de renforcer la fiabilité, l'accessibilité et la soutenabilité de l'énergie, dont le pétrole, à l'échelle internationale.
L'article 2 de l'accord relatif au PIE impose aux pays participants de détenir des réserves d'urgence 168 ( * ) suffisantes pour couvrir leur consommation pendant au moins 90 jours sans importations nettes de pétrole.
De plus, une directive du 14 septembre 2009 169 ( * ),170 ( * ) encadre sur plusieurs points les mécanismes de stockage mis en place par les États membres de l'Union européenne.
En premier lieu, ces derniers doivent disposer de stocks pétroliers « équivalant au moins à la plus grande des quantités représentées soit par 90 jours d'importations journalières moyennes nettes, soit par 61 jours de consommation intérieure journalière moyenne » (Article 3).
Par ailleurs, les États membres peuvent instituer une entité centrale de stockage (ECS), c'est-à-dire « un organisme ou [...] un service sans but lucratif agissant dans l'intérêt général », ayant « pour principal objet l'acquisition, le maintien et la vente de stocks pétroliers » (Article 7).
C'est à la seule ECS que « des pouvoirs peuvent être conférés pour acquérir ou vendre des stocks spécifiques » (même article).
Les stocks spécifiques sont définis comme les stocks pétroliers qui « sont la propriété de l'État membre ou de l'ECS qu'il a établie » (Article 9) et bénéficient d'une « immunité inconditionnelle d'exécution » (Article 10).
Les États membres peuvent prendre l'engagement (Article 9) :
- soit de maintenir un niveau minimal de stocks spécifiques, pour une ou plusieurs catégories de produits 171 ( * ) , les obligeant à ce que l'équivalent en pétrole brut de ces produits représente au moins 75 % de la consommation intérieure, sur une période d'au moins une année civile ;
- soit, faute d'engagement de maintenir au moins 30 jours de stocks spécifiques sur une période d'une année civile a minima , de veiller à ce qu'au moins 30 % de leur obligation de stockage soit maintenue sous la forme des catégories de produits précitées.
B. Dans ce contexte, le législateur national a inscrit des obligations de constitution et de conservation de stocks stratégiques pétroliers , dans les codes de l'énergie et de la défense.
Ainsi, l'article L. 642-2 du code de l'énergie précise que toute personne qui réalise, en France métropolitaine, une opération entraînant l'exigibilité des taxes intérieures de consommation sur certains produits pétroliers, ou livre à l'avitaillement des aéronefs de tels produits, « est tenue de contribuer à la constitution et à la conservation de stocks stratégiques » 172 ( * ) .
Les produits pétroliers faisant ainsi l'objet de stocks stratégiques sont (Article L. 642-3 du même code) 173 ( * ) :
- les essences à usages automobile et aéronautique ;
- les gazole, fioul domestique et pétrole lampant ;
- le carburéacteur ;
- le fioul lourd.
Le volume de stocks stratégiques devant être constitués et conservés par chaque opérateur pendant 12 mois est fixé par voie réglementaire « de telle sorte que la France dispose en permanence des stocks stratégiques équivalents au quart des quantités nettes de pétrole brut et de produits pétroliers importées ou introduites l'année civile précédente » (Article L. 642-4 du même code).
Selon l'article D. 1336-47 du code de la défense, le volume de ces stocks stratégiques est fixé à 29,5 % pour chaque produit précité 174 ( * ),175 ( * ) .
C. Pour s'acquitter de leur obligation de constitution et de conservation de stocks stratégiques, les opérateurs pétroliers bénéficiant en France métropolitaine du statut d'entrepositaire agréé , au sens de l'article 302 G du code général des impôts (CGI), y procèdent (Articles L. 642-7) 176 ( * ) :
- pour une part, directement ou par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs opérateurs ;
- pour l'autre part, par le versement d'une rémunération au Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP).
En France métropolitaine, les autres opérateurs se délivrent de cette obligation par ce seul versement (Article L. 642-8 du code de l'énergie).
D. Créé par un décret du 29 janvier 1993 177 ( * ),178 ( * ) , le CPSSP est un comité professionnel de développement économique ayant pour mission « la constitution et la conservation , directement ou par l'intermédiaire de prestataires de services, de stocks de pétrole brut et de produits pétroliers » (Articles L. 642-5 du code de l'énergie).
Pour ce faire, le CPSSP (Article L. 642-6 du même code) :
- constitue et conserve un stock correspondant à l'obligation pesant sur l'opérateur en contrepartie du versement par lui d'une rémunération 179 ( * ) déterminée par son conseil d'administration ;
- recourt aux services de la SAGESS, en tant qu'ECS, dans le cadre d'une convention approuvée par l'autorité administrative.
E. Instituée consécutivement à la loi de finances pour 1988 180 ( * ) , la SAGESS est une société anonyme « constituée entre professionnels pour la conservation du stock de produits pétroliers » (Article 1655 quater du CGI).
Approuvés par un décret du 27 décembre 1993 181 ( * ),182 ( * ) , les statuts 183 ( * ) de cette société précisent qu'elle :
- regroupe des opérateurs pétroliers ayant le statut d'entrepositaires agréés (Article 1 er ) ;
- a pour objet exclusif la mission (Article 2) :
§ de constituer et de conserver des stocks de pétrole brut et de produits pétroliers ;
§ de réaliser toutes les opérations financières, industrielles, commerciales, mobilières ou immobilières utiles à cette mission ;
§ d'effectuer pour le compte du CPSSP la gestion de l'obligation de stocks stratégiques qui lui incombe.
Depuis la loi de finances pour 1988 précitée, l'article 1655 quater du CGI précise le régime fiscal applicable à la SAGESS.
Les bénéfices de cette société sont ainsi exonérés d'impôt sur les sociétés (IS), tandis que les versements des associés à cette société en sont déductibles à concurrence des frais de gestion et des charges financières 184 ( * ) .
Ce même article précise que la SAGESS :
- est tenue de distribuer ses bénéfices et ne peut les réinvestir qu'avec l'autorisation des ministres compétents 185 ( * ) ;
- ne peut céder ses stocks qu'à prix supérieur ou égal au coût moyen pondéré d'acquisition, sur injonction du ministre chargé des hydrocarbures ou à la demande du CPSSP ;
- ne peut céder ses actions qu'avec l'autorisation des ministres compétents 186 ( * ) .
La qualification d'ECS a été conférée à la SAGESS par deux décrets du 28 décembre 2012 187 ( * ) puis la loi portant diverses mesures d'adaptation au droit de l'Union européenne du 16 juillet 2013 188 ( * ) .
Depuis cette loi, l'article L. 642-6 du code de l'énergie désigne la SAGESS comme une ECS, c'est-à-dire comme « l'organisme ou le service auquel des pouvoirs peuvent être conférés pour agir afin d'acquérir, de maintenir ou de vendre des stocks de pétrole, notamment des stocks stratégiques et des stocks spécifiques » selon l'article L. 642-1-1 du même code.
L'attribution du statut d'ECS à la SAGESS a deux implications :
- d'une part, cette société « peut seule acquérir ou vendre des stocks pétroliers spécifiques », selon le décret du 27 décembre 1993 (Article 1-1) ;
- d'autre part, l'article L. 642-6 du code de l'énergie fait du recours aux services de la SAGESS une obligation pour le CPSSP 190 ( * ) , dans le cadre de la convention les liant, approuvée par l'autorité administrative.
En application de la convention en vigueur, établie le 2 juillet 2014, le CPSSP s'engage à utiliser la totalité des stocks de produits pétroliers appartenant à la SAGESS tandis que cette dernière s'engage à limiter ces stocks aux quantités définies par celui-ci et à les lui réserver en totalité (Article 1).
Cette convention définit les conditions d'utilisation, de localisation et de modification 191 ( * ) de ces stocks, étant précisé que la SAGESS est « propriétaire de stocks de produits pétroliers répondant aux critères d'affectation aux stocks stratégiques » (Article 2).
La convention définit également les opérations de gestion 192 ( * ) réalisées par la SAGESS au profit du CPSSP (Article 3).
Elle fixe la rémunération versée par le CPSSP à la SAGESS pour la mise à disposition de ses stocks pétroliers et la réalisation des opérations de gestion du CPSSP ; il est prévu que la SAGESS est « remboursée de l'intégralité des frais engagés, pour l'exécution de son mandat » (Article 4).
F. Les stocks stratégiques pétroliers représentent en France 18 millions de m 3 , dont un tiers de produits bruts et deux tiers de produits raffinés, répartis dans plus de 100 dépôts pétroliers, selon l'étude impact annexée au présent projet de loi.
À elle seule, la SAGESS concentre 17 millions de m 3 de ces stocks , localisés dans 90 dépôts.
Au total, 79 % de ces stocks relèvent de la SAGESS, contre 14 % pour le CPSSP et 7 % pour les opérateurs pétroliers .
Le tableau ci-dessous présente la répartition des stocks stratégiques pétroliers entre ces différents acteurs.
|
Stocks par acteur (en Mt) |
Niveau |
Proportion |
|
Stocks propres des opérateurs |
2,4 |
7 % |
|
Stocks mis à disposition du CPSSP |
1,3 |
14 % |
|
Stocks détenus par la SAGESS |
13,7 |
79 % |
|
Total |
17,4 |
100 % |
Source : Commission des Affaires
économiques
à partir de l'étude d'impact
annexée au présent projet de loi
Selon les éléments indiqués au rapporteur par le CPSSP, les stocks stratégiques détenus par la SAGESS ont été multipliés par 5,5 environ de 1992 à 2019 , au contraire de ceux mis à disposition du CPSSP et propres aux opérateurs pétroliers, qui ont été divisés par 2,5 environ sur la même période.
Le graphique ci-après présente l'évolution, de 1992 à 2019, des stocks stratégiques pétroliers relevant de ces différents acteurs.
Source : Comité des professionnels des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP)
À la lecture des éléments fournis au rapporteur par le CPSSP, les stocks stratégiques permettent effectivement de couvrir l'obligation légale existante : ils représentent 108 jours de mise à consommation, dont 91 par le truchement d'une délégation au CPSSP.
Le tableau ci-dessous présente la proportion de l'obligation de stockage effectivement réalisée, le cas échéant via le CPSSP.
|
Obligation légale
|
108 jours de mise à consommation |
||
|
Délégation
|
Niveau |
Mise
|
Proportion de
|
|
Minimale |
60 jours |
56 % |
|
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Maximale |
97 jours |
90 % |
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Réelle |
91 jours |
85 % |
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Source : CPSSP
Pour ce qui concerne la composition des stocks stratégiques, elle est marquée par une forte hausse des essences (+ 7,7 %), une hausse plus modérée du carburéacteur (+ 2,6 %), une relative stabilité du gazole (- 0,2 %) ainsi qu'une forte baisse du fioul lourd (- 36,9 %) de 2018 à 2019.
Le tableau suivant présente la composition des stocks stratégiques pétroliers, ainsi que leur évolution de 2016 à 2019.
|
Stocks par catégorie (en kt) |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2018-2019 |
|
Essences à usages automobile et aéronautique |
7 157 |
7 437 |
7 722 |
8 314 |
+ 7,7 % |
|
Gazole, fioul domestique et pétrole lampant |
45 080 |
45 141 |
43 392 |
42 524 |
- 2,0 % |
|
Carburéacteur |
6 423 |
6 592 |
6 849 |
7 027 |
+ 2,6 % |
|
Fioul lourd |
151 |
115 |
65 |
41 |
- 36,9 % |
|
Total |
58 811 |
59 285 |
58 029 |
57 906 |
- 0,2 % |
Source : CPSSP
G. Quant au coût des stocks stratégiques pétroliers, il demeure relativement modéré , selon les éléments fournis au rapporteur par le CPSSP.
S'agissant de ce comité, son financement est assuré par la rémunération des opérateurs, à hauteur de 387 millions d'euros, soit 0,5 centime par litre de consommation et 2 centimes par produit stocké.
Pour ce qui est de la SAGESS, il est constitué par la rémunération du CPSSP de même que des emprunts pour l'achat de produits (4,6 millions d'euros).
II. Le dispositif envisagé - La suppression de la base légale du statut d'entité centrale de stockage (ECS) de la société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS) ainsi que du principe du recours exclusif du Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP) à cette société.
A. Le 1° de l' article 20 du présent projet de loi prévoit l'abrogation de la base légale de l'entité centrale de stockage (ECS), figurant au 1° de l'article L. 642-1-1 du code de l'énergie.
Par coordination, le 2° du même article supprime le deuxième alinéa de l'article L. 642-6 du même code, qui dispose que le CPSSP recourt aux services de la SAGESS, désignée comme l'ECS, dans le cadre d'une convention approuvée par l'autorité administrative.
B. Dans son avis sur le présent projet de loi 193 ( * ) , le Conseil d'État a rappelé que la qualification d'ESC n'est « pas conforme » au droit de l'Union européenne et n'a « pas d'utilité » dans le système français des stocks stratégiques.
Hormis ces observations, il a précisé que « ces dispositions n'appellent pas de remarques particulières de la part du Conseil d'État ».
III. La position de la commission - Une suppression justifiée du statut d'entité centrale de stockage (ECS), attribué à la société de gestion des stocks de sécurité (SAGESS) en méconnaissance du droit de l'Union européenne, qui induit un « effet de bord » nécessitant d'être corrigé.
A. La commission relève que la qualification d'ECS dont bénéficie la SAGESS s'articule difficilement avec le droit de l'Union européenne
Cette difficulté a été relevée par le Conseil d'État, dans son avis précité, qui a indiqué que cette désignation n'est « pas conforme aux dispositions de la directive 2009/110/CE du 14 septembre 2009 ».
En effet, l'article 7 de la directive du 14 septembre 2009 194 ( * ) dispose que « lorsqu'un État membre établit une ECS, celle-ci a la forme d'un organisme ou d'un service sans but lucratif agissant dans l'intérêt général ».
Or, la SAGESS est une « société anonyme » , aux termes de l'article 1 er de ses statuts et du décret du 27 décembre 1993 les approuvant 195 ( * ) .
Dans ce contexte, l'étude d'impact indique que « la désignation de la SAGESS, société anonyme de droit privé, comme une ECS par les autorités françaises est donc non-conforme à la directive européenne ».
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a précisé que la SAGESS poursuivait bien un « but lucratif » : en effet, si cette société redistribue ses bénéfices à ses actionnaires, en application de l'article 1655 quater du CGI, elle n'exerce que des activités marchandes.
Tout en prenant acte de cette incompatibilité, le rapporteur fait part de trois observations.
D'une part, il constate un changement d'appréciation de la part du Gouvernement, rappelant que la SAGESS avait été qualifiée par lui de « société anonyme à but non lucratif », dans l'étude d'impact de la loi du 16 juillet 2013 196 ( * ) qui avait élevé au rang législatif son statut d'ECS.
Dans ses éléments de réponse au rapporteur, le Gouvernement a précisé à ce sujet que l'impact de la désignation de la SAGESS comme ECS n'avait pas été « pleinement mesuré » à l'époque.
D'autre part, le rapporteur observe que la modification proposée est tardive, puisque l'attribution de la qualification d'ECS de la SAGESS date de deux décrets du 28 décembre 2012 197 ( * ) et de la loi précitée du 16 juillet 2013.
Sur ce point, le Gouvernement a précisé qu'une modification avait été présentée par la voie d'un amendement, déclaré irrecevable sur le fondement de l'article 45 de la Constitution, dans le cadre de l'examen de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat 198 ( * ) .
Enfin, le rapporteur constate que l'évolution envisagée ne fait pas directement suite à une demande de l'Union européenne.
Sollicité par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que la Commission européenne n'avait engagé aucun recours contre la France à raison de la méconnaissance de la directive du 14 septembre 2009 et ne lui avait fait part d'aucune observation sur la compatibilité de notre cadre juridique national avec le droit de l'Union européenne.
Au total, le rapporteur déplore le manque d'anticipation du Gouvernement, qui conduit le Parlement à légiférer à nouveau, pour corriger la mauvaise transposition de la directive susmentionnée.
B. La commission constate que la suppression du statut d'ECS de la SAGESS ne pose pas de difficulté au regard des engagements supranationaux de la France en matière de stocks stratégiques
À la demande du rapporteur, le Gouvernement a précisé que la Commission européenne et l'Agence internationale de l'énergie n'avaient pas été consultées dans le cadre de l'élaboration du présent article, dans la mesure où ce dernier ne modifie pas la manière dont la France répond à ses obligations de stockage auprès d'elles.
Pour ce qui concerne le droit de l'Union européenne , le 1 de l'article 7 de la directive du 14 septembre 2009 199 ( * ) dispose que « les États membres peuvent établir des ECS » .
Un tel mécanisme étant facultatif, l'abrogation des dispositions du code de l'énergie y faisant référence ne soulève donc pas de problème.
S'agissant de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) , elle a indiqué au rapporteur que l'évolution proposée n'était pas contraire aux obligations de constitution de stocks découlant de l'Accord PIE.
Aucun impact n'a été identifié par elle, sur le plan de la sécurité d'approvisionnement énergétique, au regard de cet accord mais aussi des décisions du Conseil de direction de l'AIE.
C. La commission souligne que l'évolution envisagée est accueillie positivement par les parties prenantes interrogées.
Le Gouvernement a précisé au rapporteur avoir consulté les deux instances concernées au premier chef, le CPSSP et la SAGESS, de même que des opérateurs pétroliers, représentés notamment au sein de l'Union française des industries pétrolières (UFIP), tous favorables à la réforme.
Sollicités par le rapporteur, ces acteurs font le constat de l'inutilité de la qualification d'ECS de la SAGESS, dont la suppression laissera globalement inchangée la gestion des stocks stratégiques, étant donné l'absence de recours par notre pays aux stocks dits « spécifiques » .
Le retrait de la qualification d'ECS n'est pas susceptible pour eux d'entraîner de changements majeurs dans les relations entre le CPSSP et la SAGESS, et peut même apporter davantage de souplesse.
Il n'est non plus de nature selon eux à induire un impact sur le personnel ou les finances de la SAGESS ; cette dernière continuerait d'être propriétaire des stocks pétroliers qu'elle a constitués.
Aucun acteur n'a relevé d'incidence éventuelle sur la sécurité des approvisionnements ou le coût des carburants.
D. La commission observe que l'organisation des stocks stratégiques pétroliers et, le cas échéant, le rôle dévolu aux ECS, est très hétérogène à l'échelle du continent européen
Tout d'abord, le rapporteur constate que la propriété de ces stocks relève selon les pays de l'État, d'une ECS ou des opérateurs pétroliers .
Selon les élements transmis par le Gouvernement au rapporteur, certains pays européens n'ont pas institué d'ECS : la Grèce, le Luxembourg et le Royaume-Uni.
Le tableau ci-dessous présente différentes modalités d'organisation des stocks stratégiques dans plusieurs pays européens.
|
Type d'organisation |
Pays |
|
Propriétés de l'État |
République Tchèque |
|
Répartis entre l'État
|
Pologne |
|
Propriétés d'une ECS |
Allemagne, Belgique, Estonie, Hongrie, Irlande, Slovaquie |
|
Répartis entre une ECS
|
Autriche, Danemark, Finlande, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Espagne |
|
Propriétés des opérateurs pétroliers |
Grèce, Luxembourg, Royaume-Uni |
Source : Commission des Affaires
économiques
à partir des éléments
transmis par la Direction générale de l'énergie et du
climat (DGEC)
Par ailleurs, le rapporteur relève que l'attribution du statut d'ECS à une société de droit privé à but lucratif, comme en France, est assez inédite.
Selon les informations indiquées par le CPSSP et la SAGESS au rapporteur, certaines ECS sont des sociétés de droit public - APETRA 200 ( * ) en Belgique et EBV 201 ( * ) en Allemagne - ou privé - FDO 202 ( * ) au Danemark.
Pour autant, la première ECS est une « société anonyme de droit public à finalité sociale » 203 ( * ) , la seconde une « société de droit public » 204 ( * ) et la dernière une « organisation non-lucrative non détenue par ses propres membres » 205 ( * ) .
E. La commission note que la suppression du statut d'ECS de la SAGESS aurait une incidence, globalement limitée, sur l'organisation des stocks stratégiques pétroliers
En premier lieu, le rapporteur relève que l'abrogation de ce statut aurait pour principal effet de supprimer la possibilité de recourir aux stocks dits « spécifiques » , qui ne sont toutefois, ni obligatoires au sens du droit de l'Union européenne, ni actuellement utilisés par notre pays.
Selon la directive du 14 septembre 2009 206 ( * ) , l'ECS est « le seul organisme ou service auquel des pouvoirs peuvent être conférés pour acquérir ou vendre des stocks spécifiques » (Article 7).
Cette faculté a été reconnue en droit interne à la SAGESS qui « peut seule acquérir ou vendre des stocks pétroliers spécifiques » (Article 1-1 du décret du 27 décembre 1993 207 ( * ) ).
Dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le Gouvernement justifie l'évolution proposée par le fait que « le qualificatif d'ECS, attribué depuis 2012 à la [SAGESS] , et en particulier la possibilité de recours à des ?stocks spécifiques? qu'elle ouvre, n'est pas utilisé dans le dispositif de gestion des stocks stratégiques pétroliers français ».
Un constat similaire a été fait par le Conseil d'État, dans son avis susmentionné, pour qui ce qualificatif n'a « pas d'utilité dans le dispositif de gestion des stocks stratégiques pétroliers français ».
Outre la faculté de recourir aux stocks dits « spécifiques », le rapporteur observe que le statut d'ECS comporte d'autres garanties.
L'article 7 de la directive précité prévoit ainsi :
- leur établissement au sein l'Union européenne ;
- l'encadrement des délégations de la gestion des stocks 208 ( * ) et l'interdiction des subdélégations ;
- l'obligation de publication d'une information, en permanence, sur le volume des stocks et, au moins sept mois à l'avance, sur les conditions de fourniture des services.
Pour autant, la suppression du statut d'ECS de la SAGESS n'a pas, en elle-même, d'effet sur les moyens de contrôle de l'État.
D'une part, l'article 1655 quater du CGI prévoit que les statuts de la SAGESS sont approuvés par décret : le décret du 27 décembre 1993 209 ( * ) , pris sur ce fondement, dispose ainsi que les représentants des ministres chargés des hydrocarbures, de l'économie et du budget assistent de droit, avec voix consultative, à ses conseil d'administration et assemblée générale.
D'autre part, ce même article conditionne les réinvestissements de ses bénéfices et les cessions de ses actions à l'autorisation des ministres compétents 210 ( * ) , ainsi que ses cessions de stocks à l'injonction du ministre chargé des hydrocarbures notamment 211 ( * ) .
Enfin, aux termes de l'article L. 143-1 du code de l'énergie, le Gouvernement peut soumettre à contrôle et réparation tout ou partie du déstockage des produits pétroliers « en vue de remédier à une pénurie énergétique y compris localisée ou à une menace sur l'équilibre des échanges extérieurs » 212 ( * ) .
Un arrêté du 17 septembre 2015 213 ( * ) (Article 3) précise les décisions administratives permettant à l'État d'initier la mise en circulation des stocks stratégiques de la SAGESS.
Au total, le rapporteur relève que la fin du statut d'ECS attribué à la SAGESS ne modifierait pas fondamentalement l'organisation des stocks stratégiques, en l'absence de recours aux stocks dits « spécifiques » et compte tenu des moyens de contrôle de l'État prévus par le droit existant.
Dans ses éléments de réponse au rapporteur, le Gouvernement a indiqué ne pas envisager de conférer le statut d'ECS à une autre entité que la SAGESS, ni de faire évoluer les statuts de cette société pour le maintenir.
F. La commission s'est interrogée sur l'impact que pourrait avoir la suppression du statut d'ECS de la SAGESS sur la prise en compte de cette société par la compatibilité publique
Sollicité sur ce sujet par le rapporteur , l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a rappelé que la SAGESS est une administration publique du point de vue des comptes nationaux depuis sa création en 1988 : sa dette est prise en compte dans l'endettement public 214 ( * ) .
L'INSEE évalue à 4,4 milliards d'euros la dette 215 ( * ) de cette société en 2018, dont le tableau suivant précise l'évolution ces dernières années.
|
(en Mds d'euros) |
2016 |
2017 |
2018 |
|
Dette de la SAGESS |
4,6 |
4,4 |
4,4 |
Source : commission des Affaires économiques
à partir des éléments transmis
par l'Institut national
de la statistique et des études économiques (INSEE)
Plus spécifiquement, l'INSEE a inscrit la SAGESS sur la liste des organismes divers d'administration centrale (ODAC) en 2014.
Cette liste, publiée annuellement avec les comptes nationaux, regroupe les administrations publiques autres que l'État, les administrations publiques locales (APUL) et les administrations publiques de sécurité sociale (ASSO) ; quelque 700 unités y figurent, dont des sociétés anonymes (France Télévision ou Radio France).
L'INSEE a précisé au rapporteur que la décision de classer la SAGESS parmi les ODAC est intervenue avec le passage à l'actuel Système européen des comptes nationaux et régionaux (de SEC 1995 à SEC 2010).
Eurostat, l'office de statistiques de l'Union européenne, et les instituts nationaux, dont l'INSEE, ont alors revu le classement de certains organismes, dont ceux chargés des stocks stratégiques.
Dans ce contexte, l'INSEE a identifié la SAGESS comme :
- une institution sans but lucratif (ISBLM), produisant un service par nature collectif ;
- une administration publique, compte tenu du contrôle exercé sur elle par l'État via notamment son conseil d'administration ;
- un ODAC, en raison de sa compétence nationale.
Corrélativement, à l'instar des autres ODAC, la SAGESS s'est vue interdite de contracter certains emprunts .
Depuis la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques (LPFP) de 2011 à 2014 216 ( * ) (Article 12), « ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée, les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, [...] , autres que l'État, la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l'État » , étant précisé qu' « un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s'applique cette interdiction ».
Un arrêté du 27 juillet 2016 217 ( * ) (Article 2) a inscrit la SAGESS sur la liste des ODAC auxquelles une telle interdiction est applicable, cette société ayant introduit un recours devant les juridictions administratives 218 ( * ) .
Dans ce contexte, le rapporteur a interrogé l'INSEE afin d'apprécier si la suppression du statut d'ECS est susceptible d'avoir une incidence sur le classement de la SAGESS en tant qu'ODAC.
En préambule, l'INSEE a indiqué que « le classement d'une unité en comptabilité nationale ne dépend pas de son statut juridique ».
Pour ce qui est de la SAGESS, il a précisé que « la nature non-marchande de son activité est avérée » , la qualification d'ISBL de cette société devant donc perdurer.
Aussi, l'INSEE a indiqué que « le changement de statut ne pourrait entraîner son reclassement en dehors du périmètre des administrations publiques que s'il aboutissait à l'absence de contrôle de l'État » , ce contrôle étant défini comme « la capacité à déterminer la politique générale ou le programme de l'ISBL » (paragraphe 20.15 du SEC 2010).
Il a ajouté qu'il aurait à se prononcer « sur la base d'une analyse de l'autonomie de l'entreprise vis-à-vis de l'État ».
Enfin, l'INSEE a précisé que « si la SAGESS n'était plus classée dans le secteur des administrations publiques, sa dette ne serait naturellement plus comptabilisée dans la dette publique ».
C'est à l'INSEE, autorité indépendante, qu'il reviendrait de tirer les conséquences éventuelles de la suppression du statut d'ECS sur le plan de la comptabilité publique.
Pour autant, le rapporteur déplore que l'étude d'impact annexée au présent projet de loi ne mentionne pas même cet enjeu.
G. Enfin et surtout, la commission constate que la suppression du statut d'ECS de la SAGESS, dans sa rédaction proposée par le Gouvernement, aurait un « effet de bord » qu'il est nécessaire de corriger.
En effet, le 2° du présent article prévoit l'abrogation pure et simple du deuxième alinéa de l'article L. 642-6 du code de l'énergie, qui dispose qu' « afin de s'acquitter de sa mission, [le CPSSP] recourt aux services de l'entité centrale de stockage, qui est la société anonyme de gestion des stocks de sécurité mentionnée à l'article 1655 quater du code général des impôts, dans le cadre d'une convention approuvée par l'autorité administrative ».
Une telle modification appelle deux commentaires.
Tout d'abord, en abrogeant cet alinéa, la modification proposée irait plus loin que le retour au droit antérieur à la loi du 16 juillet 2013 portant diverses mesures d'adaptation au droit de l'Union européenne 219 ( * ) , qui a conféré à la SAGESS son statut d'ECS.
En effet, la référence à une convention liant la SAGESS au CPSSP, approuvée par l'autorité administrative 220 ( * ) , figurait déjà dans la loi du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier 221 ( * ) .
À la demande du rapporteur, le Gouvernement a indiqué que son intention était bien de supprimer cette référence, pour prévoir « un simple contrat de droit privé [...] sans approbation des ministres ».
Le CPSSP et la SAGESS ont précisé au rapporteur accueillir positivement cette évolution.
Plus grave, l'abrogation de l'alinéa rendrait inopérant le régime fiscal applicable à la SAGESS.
En effet, le II de l'article 1655 quater du CGI dispose que ce régime fiscal est « subordonné à la réalisation par la société anonyme de gestion des stocks de sécurité des prestations mentionnées à l'article L. 642-6 du code de l'énergie à l'exclusion de toute autre ».
Or, en abrogeant le deuxième alinéa de l'article L. 642-6 du code de l'énergie, qui mentionne précisément les services réalisés par la SAGESS pour le compte du CPSSP, le 2° du présent article supprimerait le champ d'application du régime fiscal de cette société, le vidant ainsi de sa portée.
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que son intention n'était pas de supprimer ce régime fiscal, même si une réflexion était par ailleurs en cours pour le faire évoluer.
Le CPSSP et la SAGESS ont convenu de cette difficulté d'articulation relevée par le rapporteur.
Si le rapporteur considère que la fin du statut d'ECS de la SAGESS suppose de supprimer le principe du recours exclusif du CPSSP à cette société, il constate que l'abrogation complète de l'alinéa va au-delà du retour au droit précédant la loi du 16 juillet 2013 : en effet, elle conduirait à supprimer le principe de l'approbation, par l'autorité administrative 222 ( * ) , d'une convention entre le CPSSP et la SAGESS, et rendrait inopérant le régime fiscal afférent à cette dernière.
***
Au total, le rapporteur estime que la rédaction proposée par le Gouvernement ne peut pas être conservée telle quelle, compte tenu de l'insécurité juridique générée par cet « effort de bord ».
Il fait observer que la priorité doit aller à la correction de la mauvaise transposition de la directive du 14 septembre 2009 : il s'agit, en somme, de revenir à l'essence du présent article, « en supprimant le qualificatif d'entité centrale de stockage », tel que le prévoit l'exposé des motifs.
Aussi propose-t-il de revenir strictement à la rédaction antérieure à la loi du 16 juillet 2013, en abrogeant la référence au statut d'ECS de la SAGESS ainsi que le principe du recours exclusif du CPSSP à cette société.
Si le Gouvernement souhaite faire évoluer plus largement l'organisation des stocks stratégiques pétroliers ou le régime fiscal applicable à tout ou partie des opérateurs, ces évolutions doivent être examinées par le Parlement dans le cadre de véhicules juridiques idoines.
Au reste, le rapporteur fait observer que le contexte de crise pétrolière, induit par la crise du Covid-19 , ainsi que l'atteinte des objectifs de la transition énergétique, fixés par la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat 223 ( * ) , doit nous conduire à la plus grande prudence dans le domaine, sensible, des stocks stratégiques pétroliers.
L'heure ne saurait être à la fragilisation de l'organisation des stocks stratégiques - en abrogeant de manière sèche la référence à une convention, approuvée par l'autorité administrative, entre le CPSSP et la SAGESS - ou de la situation financière de certains opérateurs - en rendant inopérant par ricochet l'application du régime fiscal afférent à la SAGESS.
C'est pourquoi la commission a adopté un amendement ( COM-34 ) , présenté par le rapporteur en ce sens.
Résultant d'échanges avec le Gouvernement , il vise à rétablir la rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 642-6 du code de l'énergie, dans sa version antérieure à la loi du 16 juillet 2013.
Ce faisant, cet amendement :
- supprimerait la référence au statut d'ECS de la SAGESS et le principe du recours exclusif du CPSSP à cette société, ce qui permettrait de corriger la mauvaise transposition de la directive du 14 septembre 2009 ;
- maintiendrait la référence à une convention pouvant lier la SAGESS au CPSSP, approuvée par l'autorité administrative, ce qui éviterait de déstabiliser par un « effet de bord » le cadre juridique et fiscal applicable aux stocks stratégiques.
La commission propose à la commission des finances d'adopter cet article ainsi modifié.
* 160 En pratique, une maladie est catégorisée : ADE ; BDE ; CDE ; DE ; ou simplement E.
* 161 Pour une même maladie, la catégorisation attribuée peut différer suivant l'espèce animale. La brucellose est ainsi catégorisée BDE pour les bovins, les ovins et les caprins ; DE pour les autres artiodactyles ; E pour les périssodactyles, les carnivores et les lagomorphes.
* 162 Loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (Article 42).
* 163 Directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers (Article 7).
* 164 Paul KAESER, « Les stocks stratégiques pétroliers : une construction "à la française" », La Revue de l'énergie, n°630, mars-avril 2016, pp. 167-172 ( https://www.larevuedelenergie.com/wp-content/uploads/2018/09/Stocks-strategiques-petroliers-France.pdf ).
* 165 Dans le contexte de la Guerre du Kippour des 6 au 25 octobre 1973.
* 166 Dans le contexte de la Révolution iranienne de 1978-1979.
* 167 La version française de la convention est consultable ici : https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19740284/201708110000/0.730.1.pdf
* 168 Constituées de stocks de pétrole, d'une capacité de commutation de combustible - soit le remplacement du pétrole par un ou plusieurs autres combustibles - et d'une production pétrolière de réserve (Article 3).
* 169 Directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.
* 170 Succédant à plusieurs directives : Directive européenne n° 68-414 du 20 décembre 1968 faisant obligation aux États membres de la CEE de maintenir un niveau minimum de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers ; Directive 73/238/CEE du Conseil concernant les mesures destinées à atténuer les effets de difficultés d'approvisionnement en pétrole brut et produits pétroliers ; Directive 2006/67/CE du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.
* 171 Éthane, gaz de pétrole liquéfié (GPL), essence moteur ou avion, carburéacteur type essence ou kérosène, pétrole lampant, gazole, fuel, white spirit, lubrifiants, bitumes, paraffines, coke de pétrole.
* 172 Il en est de même de toute personne qui met à la consommation ou livre à l'avitaillement des aéronefs de tels produits dans les départements d'outre-mer (Article L. 642-2 du code de l'énergie)
* 173 En Guadeloupe et Martinique, les produits visés concernent également le GPL (Article L. 642-3 du même code).
* 174 Les quantités de biocarburants, d'additifs, de traceurs et de colorants étant intégrées, et le pétrole brut ou de ses dérivés extraits du sol du territoire de la France métropolitaine et des départements d'outre-mer étant partiellement déduites.
* 175 En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, cette proportion est fixée par arrêté ministériel.
* 176 Il en est de même pour les opérateurs qui constituent et conservent les stocks stratégiques dans les départements d'outre-mer (Article L. 642-9 du code de l'énergie).
* 177 Décret n° 93-132 du 29 janvier 1993 portant création du Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers.
* 178 Codifié par un décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie.
* 179 Cette rémunération correspond aux coûts de constitution et de conservation pendant un an des stocks stratégiques.
* 180 Loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 de finances pour 1988 (Article 108).
* 181 Décret n° 93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 182 Succédant au décret n°88-269 du 22 mars 1988 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 183 Les statuts de la SAGESS sont disponibles ici :
https://www.sagess.fr/sites/default/files/u1/Statuts_Sagess.pdf
* 184 Et dans la limite de 61 millions d'euros.
* 185 En l'espèce les ministres chargés des hydrocarbures, de l'économie et du budget (Article 2 du décret du 27 décembre 1993 précité).
* 186 Il s'agit des mêmes ministres (Article 3 du même décret).
* 187 Décret n° 2012-1539 du 28 décembre 2012 relatif au comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers ; Décret n° 2012-1544 du 28 décembre 2012 modifiant le décret n° 93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 188189 Loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses mesures d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de développement durable (Article 42).
* 190 L'étude d'impact de la loi du 16 juillet 2013 précitée précise que « le Conseil d'État [avait] estimé en séance que la loi n'était pas conforme à la directive et qu'elle devait être modifiée pour rendre obligatoire le recours à la SAGESS par le CPSSP. »
* 191 En prévoyant des cas d'achat, de réservation et de vente.
* 192 Identification des opérateurs pétroliers soumis à l'obligation de stockage et perception des garanties correspondantes, détermination et perception des rémunérations dues par les opérateurs pétroliers, gestion des contrats de mise à disposition (MAD), calcul de l'obligation et organisation de la couverture par les stocks propres et les MAD, gestion de la comptabilité et de la trésorerie du CPSSP, diverses études contribuant à la mission du CPSSP.
* 193 Conseil d'État, Avis n° 399448 sur un projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, 4 février 2020.
* 194 Directive 2009/119/CE du Conseil du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.
* 195 Décret n° 93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 196 Loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses mesures d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière de développement durable.
* 197 Décret n° 2012-1539 du 28 décembre 2012 relatif au comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers ; Décret n° 2012-1544 du 28 décembre 2012 modifiant le décret n° 93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 198 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 199 Directive 2009/119/CE du Conseil du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.
* 200 Agence de Pétrole-Petroleum Agentschap (APETRA).
* 201 Erdölbevorratungs-verband (EBV).
* 202 Foreningen Danske Olieberedskabslagre (FDO).
* 203 https://www.apetra.be/fr/a-propos
* 204 En allemand, « Körperschaft des öffentlichen Rechts »
( https://www.ebv-oil.org/cms/cms2.asp?sid=57&nid=&cof=57 )
* 205 En anglais, « Non-profit organization and thus not owned by its members » ( https://www.fdo.dk/en/pages/about-fdo/ ). https://www.fdo.dk/en/pages/about-fdo/
* 206 Directive 2009/119/CE du Conseil du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.
* 207 Décret n°93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État.
* 208 La rémunération versée par l'opérateur économique ne devant pas excéder le coût total des services fournis et ne pouvant pas être réclamée tant que les stocks ne sont pas constitués et l'ECS pouvant conditionner son accord au versement d'une caution ou d'une garantie.
* 209 Décret n° 93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État (Article 5).
* 210 En l'espèce les ministres chargés des hydrocarbures, de l'économie et du budget (Articles 2 et 3 du décret du 27 décembre 1993 précité).
* 211 Et du CPSSP.
* 212 Applicable à l'ensemble des opérateurs pétroliers soumis à l'obligation de constitution et de conservation des stockages stratégiques, au Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSS) et à la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS).
* 213 Arrêté du 17 septembre 2015 relatif au déstockage de produits pétroliers.
* 214 Plus précisément, la SAGESS a été prise en compte dans la dette publique dès sa création 1988 mais seulement en 2013 dans le déficit public « pour des raisons techniques liées au calendrier des comptes nationaux » selon l'INSEE.
* 215 Au sens du Traité de Maastricht, entré en vigueur le 1 er novembre 1993.
* 216 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 217 Arrêté du 27 juillet 2016 fixant la liste des organismes divers d'administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d'émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée.
* 218 La société a formé un recours en annulation de cet arrêté devant le Conseil d'État, qui a attribué le jugement de la requête au tribunal administratif de Paris par une décision du 19 juin 2017 ; ce dernier a rejeté cette requête par une décision du 8 janvier 2019, cette décision faisant cependant l'objet d'un appel en cours.
* 219 Loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable.
* 220 En l'espèce les ministres chargés des douanes et de l'énergie (Article R. 642-9 du code de l'énergie).
* 221 Loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier (Article 3).
* 222 Au demeurant, un tel principe peut constituer un moyen de contrôle de l'État dans la gestion des stocks stratégiques, au-delà de la présence de ses représentants aux conseils d'administration du CPSSP et de la SAGESS ; sur ce second point, les éléments suivants peuvent être indiqués :
- d'une part, le CPSSP est administré par un conseil d'administration de 13 membres nommés par arrêtés du ministre chargé des hydrocarbures, dont 9 sur proposition des organisations professionnelles, 2 à raison de leurs compétences, 1 sur proposition du ministre de l'économie et 1 sur proposition du ministre du budget (Article R. 642-2 du code de l'énergie). Un commissaire du gouvernement, dont les fonctions sont exercées par le directeur de l'énergie, et un membre du contrôle général économique et financier assistent, avec voix consultative, à toutes les séances du conseil d'administration (Article R. 642-6 du même code) ;
- d'autre part, les représentants des ministres chargés des hydrocarbures, de l'économie et du budget assistent de droit, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration et à l'assemblée générale de la SAGESS (Article 5 du décret n°93-1442 du 27 décembre 1993 approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l'État).
* 223 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.