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Proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales

13 octobre 2020 : Pour le plein exercice des libertés locales (PPLO) ( avis - première lecture )

N° 37

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales, et la proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales,

Par M. Charles GUENÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Sénat :

682 et 683 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

La commission des finances s'est saisie pour avis sur les propositions de lois constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales déposées par nos collègues Philippe Bas et Jean-Marie Bockel.

Les deux propositions de lois traduisent les conclusions du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation présidé par le Président Gérard Larcher1(*).

Le champ des thèmes qu'elles embrassent dépasse celui des seules questions relatives aux finances locales. Toutefois, deux mesures relevant de la compétence de la commission des finances ont justifié qu'elle se saisisse pour avis, notamment :

- une réforme des règles applicables pour la compensation des transferts de compétences aux collectivités territoriales, de leur création, de leur extension ou de la modification de leurs conditions d'exercice ;

- une réforme du périmètre des ressources propres retenues pour calculer les ratios d'autonomie financière des collectivités territoriales.

En premier lieu, la commission des finances adhère pleinement à la nécessité de réformer les règles de compensation des transferts de charges aux collectivités territoriales.

Elle considère, toutefois, qu'il serait préférable que la Constitution impose un réexamen régulier des compensations plutôt qu'une réévaluation régulière comme le proposent nos collègues Philippe Bas et Jean-Marie Bockel.

En effet, la notion de réévaluation renvoie à une actualisation, en loi de finances, des montants versés au titre de la compensation.

Or, la commission considère plus utile de travailler à mettre en oeuvre un système de gouvernance par lequel l'adéquation des compensations à l'évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales serait régulièrement interrogée. La réévaluation financière des compensations ne constituerait, dans ce système, qu'un des moyens envisageables aux côtés, par exemple, du redimensionnement des compétences.

En second lieu, la commission des finances souhaite indiquer tout son intérêt pour l'exercice de vérité qu'offre la proposition d'exclure du périmètre des ressources propres les recettes fiscales sur lesquelles les collectivités territoriales n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette.

À l'aune des importantes réformes fiscales intervenues
depuis 2004, il est effectivement temps d'évaluer l'état et le devenir du pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

Les simulations qu'a réalisées le rapporteur pour avis, Charles Guené, sont sans appel à cet égard. En excluant la fiscalité qui échappe à tout pouvoir de décision de leur part, le ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales s'effondre et se dégraderait d'autant plus avec la mise en oeuvre de la réforme de la taxe d'habitation et des impôts de production.

Devant ces tendances, il convient donc de prendre les dispositions qui s'imposent pour permettre à cette nouvelle définition d'être mise en oeuvre sans provoquer d'intenables effets de bords.

En l'état du droit, les ressources propres doivent constituer « une part déterminante » des ressources des collectivités territoriales appréciée en référence à des planchers fixés en loi organique et que Philippe Bas et Jean-Marie Bockel proposent de déterminer en référence à l'année 2020.

Si cette règle n'est pas respectée, la législation constitutionnelle et organique impose de prendre les mesures correctives c'est-à-dire, dans le cas d'espèce, de territorialiser ou de créer des impôts locaux pour un rendement au moins équivalent à 21,6 milliards d'euros après la mise en oeuvre de la réforme de la taxe d'habitation.

À court terme, il est donc nécessaire - tout en soutenant la définition proposée - de s'interroger sur le contenu et la portée des règles qui encadrent le principe d'autonomie des collectivités territoriales.

Aussi, la commission des finances estime utile de substituer la notion de « part significative » à celle de « part déterminante » de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales et de renvoyer au législateur organique le temps et le soin de trouver les réponses les plus adéquates.

Elle rappelle aussi son attachement à ce qu'advienne une réforme profonde de la péréquation horizontale qui est le corollaire essentiel du renforcement du pouvoir fiscal des collectivités territoriales.

Sous réserve des évolutions évoquées ci-avant et dont l'objet ont fait l'objet d'échanges et de concertation entre le rapporteur pour avis et les rapporteurs de la commission saisie au fond, Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, la commission des finances est favorable à l'adoption des articles sur lesquels elle s'est saisie pour avis.

I. LES PROPOSITIONS DE LOIS : MIEUX COMPENSER LES TRANSFERTS DE CHARGE ET REDÉFINIR LES RESSOURCES PROPRES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LES PROPOSITIONS DE LOIS MODIFIERAIENT LES RÈGLES CONSTITUTIONNELLES ENCADRANT LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE CHARGE

1. La Constitution et la loi prévoient les modalités de compensation des transferts de charge entre l'État et les collectivités territoriales

Aux termes des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ».

En outre, aux termes des dispositions de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée (...) »

D'une part, ces dispositions constitutionnelles et légales mettent en oeuvre des régimes juridiques différents selon :

- que la compétence transférée à une collectivité territoriale était jusqu'alors exercée par l'État ou par une autre collectivité territoriale (a) ;

- que la décision prise consiste en la création, l'extension ou la modification des conditions d'exercice d'une compétence par voie législative ou réglementaire (b).

D'autre part, si le législateur reste libre de la forme de la compensation qu'il entend prévoir, les principes d'autonomie financière et de libre administration incitent, en pratique, à recourir à l'affectation de recettes présentant généralement un caractère fiscal (c).

Enfin, si les collectivités territoriales ont la garantie de percevoir un montant plancher de compensation, elles ne sont pas assurées que celui-ci sera réévalué en fonction de l'évolution du coût d'exercice de la compétence (d).

a) Le transfert d'une compétence aux collectivités territoriales n'impose de compensation intégrale que lorsqu'elle était jusqu'alors exercée par l'État

Ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-142 QPC du 30 juin 2011, le transfert d'une compétence jusqu'alors exercée par l'État aux collectivités territoriales doit s'accompagner d'une compensation intégrale des charges qui en résultent.

À l'inverse, il ressort de la décision du Conseil n°2016-549 QPC du 1er juillet 2016, que lorsqu'est en jeu le transfert d'une compétence entre collectivités territoriales, le montant de la compensation ne doit pas obligatoirement correspondre à l'intégralité des coûts mis à la charge de la collectivité.

En effet, il n'appartient au législateur que de s'assurer que le montant de la compensation n'aurait pas « pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration (...) tel qu'il est défini par l'article 72 de la Constitution ».

b) La création, l'extension et la modification des conditions d'exercice d'une compétence n'entrainent un droit au versement d'une compensation que sous certaines conditions

Dans le cas de la création ou de l'extension d'une compétence, la jurisprudence constitutionnelle s'appuie sur le caractère obligatoire ou non de la compétence concernée pour déterminer le régime de compensation qui est applicable.

Ainsi, par sa décision n°2003-480 DC du 31 juillet 2003 sur la loi relative à l'archéologie préventive, le juge constitutionnel a estimé que la création ou l'extension d'une compétence facultative n'ouvrait pas droit à titre obligatoire à une compensation.

À l'inverse, si la compétence créée ou modifiée présente un caractère obligatoire, la jurisprudence constitutionnelle impose le versement d'une compensation dont la nature ou le montant n'aurait pas « pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration (...) tel qu'il est défini par l'article 72 de la Constitution ».

Un régime spécifique est mis en oeuvre s'agissant de la compensation des charges résultant de la modification des conditions d'exercice d'une compétence.

Lorsque celle-ci intervient par voie législative et que la décision ne modifie ni le périmètre de cette compétence ni sa nature ou sa finalité, il n'est pas fait droit à l'octroi d'une compensation (Décision QPC n° 2010-109 du 25 mars 2011).

Il en va différemment lorsque la modification des conditions d'exercice résulte d'un acte réglementaire. En effet, comme mentionné ci-avant, « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée ».

En application des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, la modification des conditions d'exercice d'une compétence par voie réglementaire « est accompagnée du transfert concomitant par l'État aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences (...) ».

En l'espèce, le montant de la compensation est égal à la différence entre le coût de l'exercice de la compétence avant et après l'intervention du décret. Il s'agit donc d'une compensation intégrale.

Ces dispositions ne trouvent, néanmoins, à s'appliquer qu'à la condition que l'exercice de la compétence concernée soit obligatoire et que la mesure réglementaire ne constitue pas une mesure de portée générale (augmentation du point d'indice, par exemple).

c) Le vecteur de compensation retenu est de plus en plus souvent fiscal

La lettre constitutionnelle ne prescrit aucune forme déterminée pour organiser la compensation des transferts de compétences, laquelle peut donc prendre la forme de dotations financées par crédits budgétaires, prélèvements sur recettes ou fiscalité transférée.

Toutefois, le Conseil constitutionnel demeure vigilant à ce que soit garanti le principe d'autonomie financière, corollaire de celui de libre administration.

Or, comme le rapporteur le développera plus amplement infra, le respect du principe d'autonomie financière est apprécié compte tenu de la part qu'occupent les ressources propres des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources.

La nature de ces ressources propres a été précisée par les dispositions de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales adoptée pour l'application de l'article 72-2 de la Constitution.

Ces dispositions organiques prévoient que sont exclus du périmètre des ressources propres les dotations budgétaires et les prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.

Dans ce contexte, la compensation du transfert, de la création ou de l'extension d'une compétence est davantage organisée par l'affectation de produit de fiscalité, comme l'illustrent, par exemple, de façon récente :

- le transfert du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) aux régions (109 millions d'euros de recettes en 2018) organisé par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilité locales ;

- l'affectation aux départements d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour compenser des charges résultant du transfert du revenu minimum d'insertion et du revenu de solidarité active (5,8 milliards d'euros de recettes en 2019).

d) Le montant de la compensation est évalué notamment avec le concours d'une commission consultative mais rien ne contraint à ce qu'il évolue dans le temps

Il appartient à la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales d'être consultée et de rendre un avis sur les modalités d'évaluation et sur les montants proposés à l'occasion du transfert d'une compétence entre l'État et les collectivités territoriales.

De même, la commission rend un avis lorsqu'il est procédé à la création, l'extension ou la modification par voie législative ou réglementaire d'une compétence.

L'avis rendu par la commission porte sur un décret que doivent obligatoirement prendre de manière conjointe les ministres de l'intérieur et du budget et dont l'objet est d'évaluer les charges induites par la création, l'extension ou la modification des conditions d'exercice d'une compétence.

Si la compensation versée doit, le cas échéant, soit correspondre à l'ensemble des charges supplémentaires résultant du transfert ou de la modification de l'exercice de la compétence par voie réglementaire, soit être compatible avec les principes d'autonomie financière et de libre administration, aucune règle constitutionnelle n'en impose la réévaluation dans le temps.

La seule obligation pesant sur l'État est celle de garantir que le montant de la compensation versée au titre d'une année ne puisse être inférieur à celui constaté lorsqu'elle a été instituée.

Pour cette raison, les mesures de compensation sous forme de fiscalité affectée prévoient des mécanismes de garantie. Ainsi, si le produit d'une taxe revenant aux collectivités territoriales devait être inférieur au montant de la compensation historique, l'État serait tenu de compenser la différence.

2. Les auteurs des propositions de lois constitutionnelle et organique entendent renforcer les exigences applicables en matière de compensation
a) L` obligation de compensation serait renforcée

L'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle comporte, du point de vue des règles applicables à la compensation des transferts de compétences, deux principaux objectifs.

D'une part, elle entend renforcer les exigences de compensations qui s'appliquent à l'occasion du transfert d'une compétence entre collectivités territoriales.

En effet, comme rappelé supra, la jurisprudence constitutionnelle ne contraignait pas à prévoir une compensation intégrale mais uniquement à ce que soit attribuée une ressource dont le montant et la nature ne méconnaissent pas le principe de libre administration.

En prévoyant que « tout transfert de compétence entre l'État et les collectivités territoriales ou entre les collectivités territoriales s'accompagne de ressources équivalentes à celle qui étaient consacrées à leur exercice » la proposition de loi introduit le principe d'une compensation intégrale des charges résultant d'un transfert entre collectivités territoriales.

D'autre part et aux termes du b du 2° de l'article 5, la proposition de loi participe à inscrire dans le texte constitutionnel le principe selon lequel « qui décide paie ». Il est ainsi proposé que toute création, extension ou modification des conditions d'exercice d'une compétence des collectivités territoriales induisant une hausse de leurs dépenses soit accompagnée du transfert d'un montant équivalent de ressources.

b) Une réévaluation régulière du montant des compensations serait prévue

Le c du 2° de l'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle insérerait une obligation nouvelle de réévaluer régulièrement les ressources attribuées aux collectivités territoriales pour la compensation des compétences transférées, créées ou étendues.


* 1 Voir le rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, Pour le plein exercice des libertés locales : 50 propositions pour une nouvelle génération de la décentralisation, juillet 2020.