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Proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales

13 octobre 2020 : Pour le plein exercice des libertés locales (PPLO) ( avis - première lecture )

B. IL EST PROPOSÉ D'EXCLURE DU PÉRIMÈTRE DES RESSOURCES PROPRES LES RECETTES FISCALES SUR LESQUELLES LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES N'EXERCENT AUCUN POUVOIR DE TAUX OU D'ASSIETTE

1. Prévues par la Constitution, les ressources propres permettent, dans les conditions fixées en loi organique, de mesurer le degré d'autonomie financière des collectivités territoriales

Aux termes des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

La définition du périmètre des ressources propres, précisée par la loi organique (a), est essentielle pour apprécier le respect par le législateur et le pouvoir réglementaire des principes d'autonomie financière et de libre administration (b).

a) Le périmètre des ressources propres est précisé en loi organique

Les dispositions de l'article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoient que les ressources propres « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

Ainsi, s'agissant des recettes de nature fiscale, sont considérées comme des ressources propres :

- les impositions dont la loi autorise les collectivités territoriales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif ;

- les impositions dont la loi détermine pour chaque collectivité le taux ou une part locale d'assiette.

Répartition des ressources propres de nature fiscale
des collectivités territoriales en 2018 (hors fiscalité outre-mer)

 

Imposition

Bloc communal

Départements

Régions et CTU

impositions dont la loi autorise les collectivités
territoriales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif

Taxe d'habitation (dont taxe sur les logements vacants)

22,8 Md€

-

-

Taxe sur le foncier bâti et non bâti

20,2 Md€

14,5 Md€

-

Cotisation foncière des entreprises

7,9 Md€

-

-

Cotisation sur la valeur ajoutée

4,7 Md€

4,2 Md€

8,8 Md€

Taxe sur la consommation finale d'électricité

1,6 Md€

0,7 Md€

-

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères

6,9 Md€

-

-

Taxes additionnelles aux impositions foncières

0,2 Md€

-

-

Droit de mutation à titre onéreux

3,1 Md€

11,5 Md€

0,1 Md€

Taxe d'aménagement

1 Md€

0,6 Md€

-

Taxe de séjour

0,4 Md€

-

-

Taxe sur les certificats d'immatriculation

-

-

2,3 Md€

Versement transport

4,3 Md€

-

-

Sous-total

73,1 Md€

31,5 Md€

11,2 Md€

impositions dont la loi détermine pour chaque collectivité le taux ou une part locale d'assiette

Taxe sur les surfaces commerciales

0,8 Md€

-

-

Imposition forfaitaire des entreprises de réseaux

0,6 Md€

0,3 Md€

0,7 Md€

Taxe d'apprentissage

-

-

2,3 Md€

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

0,1 Md€

6,1 Md€

5,5 Md€

Taxe sur les conventions d'assurance

0,1 Md€

7,1 Md€

0,1 Md€

Fraction de TVA versée aux régions

-

-

4,2 Md€

Sous-total

1,6 Md€

13,5 Md€

12,8 Md€

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales

b) Les ressources propres permettent, au plan juridique, de mesurer le degré d'autonomie financière des collectivités territoriales

Ainsi qu'en dispose le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources (...) ».

Tout comme pour la définition des ressources propres, le législateur constitutionnel a renvoyé au législateur organique le soin de préciser la définition et la portée de la notion de « part déterminante de l'ensemble » des ressources des collectivités territoriales.

À cet égard, l'article LO. 1114-3 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, calculé le rapport entre la part des ressources propres et la totalité de leurs ressources à l'exclusion des emprunts.

Ces rapports forment les « ratios d'autonomie financières » des collectivités territoriales et ne peuvent, en application du troisième alinéa du même article, être inférieurs au niveau constaté au titre de l'année 2003.

Ratios d'autonomie financière
constatés en 2003

 

Bloc
communal

Départements

Régions

Ratio d'autonomie financière
constaté en 2003

60,8%

58,6%

41,7%

Source : commission des finances

Ces ratios d'autonomie financière interviennent dans l'analyse du Conseil constitutionnel pour s'assurer que les lois votées respectent bien le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

En effet, comme le rappelle le commentaire à la décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, ces ratios constituent un niveau plancher. Ainsi, « le Conseil constitutionnel serait donc conduit à censurer des actes législatifs ayant pour conséquence de faire passer la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales en-dessous de ce plancher. »

À cet égard, à l'occasion de la décision précitée, le Conseil constitutionnel avait estimé que « l'article contesté n'emportera pas, de son seul fait, des conséquences d'une ampleur telle que le degré d'autonomie financière d'une catégorie de collectivités territoriales se dégradera dans une proportion incompatible avec la règle fixée par l'article L.O. 1114-3 » du code général des collectivités territoriales et l'avait déclaré conforme à la Constitution.

Si la dégradation des ratios d'autonomie financière résultant d'une mesure législative encourt la censure du juge constitutionnel, cette dégradation - lorsqu'elle résulte d'une évolution spontanée - doit entrainer l'édiction de mesures de correction dans les conditions fixées aux termes de l'article L.O. 1114-4 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, lorsque pour une catégorie de collectivité territoriale, le ratio d'autonomie financière constaté au titre de l'année N-2 et dont le Parlement est informé par le Gouvernement est inférieur au ratio constaté en 2003, des dispositions correctives doivent être arrêtées en loi de finances au plus tard dans les deux ans à venir.

2. Les propositions de lois entendent exclure du périmètre des ressources propres les recettes de nature fiscale sur lesquelles les collectivités n'exercent aucun pouvoir de taux ou d'assiette

Le 1° de l'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle propose de substituer les termes « les ressources propres » aux termes « les recettes fiscales et les autres ressources propres » figurant au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

Cette modification présente un caractère quasiment rédactionnel puisque de par le choix des termes « et les autres ressources propres », le législateur constitutionnel de 2003 a entendu indiquer que les ressources fiscales étaient bien comprises dans le périmètre des ressources propres.

Du reste, le législateur organique a-t-il, comme indiqué supra, retenu une définition des ressources propres intégrant les ressources de nature fiscales perçues par les collectivités territoriales sans que cela n'appelle de commentaires de la part du juge constitutionnel.

A l'inverse, les dispositions proposées à l'article 4 de la proposition de loi organique emporteraient d'importants effets au plan juridique.

En premier lieu, en son 1°, l'article 4 propose de restreindre le périmètre des ressources propres retenues pour le calcul des ratios d'autonomie financière aux seules impositions dont la loi autorise les collectivités territoriales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif.

En second lieu, en son 2°, il propose que les ratios d'autonomie de référence constatés en 2003 soient remplacés par ceux constatés au titre de l'année 2020.

Enfin, il propose d'insérer une disposition tendant à préciser les modalités du calcul des ratios d'autonomie financière. Ainsi, il est suggéré que le montant des concours financiers retenu au dénominateur de ces ratios ne puisse être inférieur au titre d'une année à celui constaté en 2019.

D'après l'exposé des motifs de la présente proposition de loi organique, cette dernière disposition vise à éviter que l'État ne réduise à l'avenir le montant de ses concours financiers pour accroitre le niveau des ratios d'autonomie financière à ressources propres constantes.