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Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

29 juin 2021 : Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification ( avis - première lecture )

N° 720

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2021

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (procédure accélérée),

Par Mme Dominique ESTROSI SASSONE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Martine Berthet, M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Catherine Fournier, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

588 rect. et 719 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

La commission des lois, saisie au fond, a délégué à la commission des affaires économiques l'essentiel du titre III sur l'urbanisme et le logement. Ce titre touche trois sujets majeurs : la réforme de l'article 55 de la loi SRU, qui impose aux grandes agglomérations de disposer d'au minimum 20 ou 25 % de logements sociaux, une évolution des règles d'attribution des logements sociaux et l'extension du champ de compétence des organismes de foncier solidaire (OFS), qui peuvent faciliter l'accession sociale à la propriété en dissociant le foncier du bâti.

Sur la proposition de Dominique Estrosi Sassone, rapporteur, la commission a reconnu les apports du texte du Gouvernement, mais a souhaité le renforcer et l'enrichir en s'appuyant sur le rapport d'information de Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard sur l'évaluation de la loi SRU, élaboré pour préparer l'examen du projet de loi et publié en mai 2021. En revanche sur les OFS, prolongeant les travaux effectués lors de l'examen de la PPL Lagleize sur le foncier, début 2000, la commission s'oppose une nouvelle fois à leur dénaturation.

I. SRU : FAIRE CONFIANCE AUX ACTEURS DE TERRAIN

La réforme de l'article 55 de la loi SRU est traitée aux articles 15 à 20 du projet de loi.

A. DES AVANCÉES ATTENDUES ET POSITIVES

Le projet de loi propose trois principales avancées :

- la prolongation de la loi sans date butoir ;

- la mise en place d'un rattrapage différencié et contractualisé grâce à un contrat de mixité sociale signé entre le maire et le préfet ;

- et une réforme des exemptions.

La loi SRU fixait l'atteinte des objectifs de construction de logements sociaux en 2025. Or en 2021, près de la moitié des communes sont encore déficitaires et l'effort à réaliser d'ici là est irréaliste pour beaucoup d'entre elles. Pour autant, la commission considère que la loi SRU a eu un impact positif sur la construction de logements sociaux et leur meilleure répartition sur le territoire. Depuis 20 ans, la moitié d'entre eux ont été construits dans des communes en rattrapage. Il a donc été jugé nécessaire de supprimer la date butoir et de revenir à un rattrapage glissant tout en conservant les acquis de la loi SRU.

Par ailleurs l'application rigide de la loi était de nature à décourager les maires qui s'engagent en faveur du logement social et sont confrontés à de nombreuses difficultés pratiques. C'est pourquoi le projet de loi ouvre la possibilité de définir localement le rythme de rattrapage du déficit de logements sociaux, à travers un contrat de mixité sociale, signé entre le préfet, le maire et l'établissement de coopération intercommunale. Cette possibilité est d'autant plus importante que le préfet en tiendra compte avant de prendre une décision de carencement.

Enfin, le projet de loi assouplit les conditions d'exemption ou de rattrapage pour les communes périurbaines ce qui est une demande importante des petites communes nouvelles.

B. FAIRE CONFIANCE AUX ACTEURS DE TERRAIN

La commission a approuvé ces dispositions et adopté plusieurs amendements pour renforcer le couple maire-préfet et les possibilités de différenciation. Elle considère que le contrat de mixité sociale ne doit pas être limité dans le temps ni soumis à l'accord d'une commission parisienne. « Il doit pouvoir prendre en compte l'ensemble des difficultés et des efforts d'une commune, et rassembler autour du maire et du préfet l'ensemble des acteurs locaux qui doivent s'engager pour le logement social », a souligné Dominique Estrosi Sassone, rapporteur du texte.

« Le respect du contrat de mixité sociale doit conduire à ne pas carencer les communes. »

La commission considère qu'il faut sortir de la dimension infantilisante de l'application de la loi SRU en supprimant les sanctions contreproductives dont la Cour des comptes a démontré l'inutilité dans son rapport de début 2021 (reprise du droit de préemption, des permis de construire, des attributions, interdiction de construire des logements intermédiaires). Par ailleurs, il convient de ne pas appauvrir les communes par des sanctions financières, mais, au contraire, leur faire confiance en fléchant ces sommes pour le logement social sur le territoire en mettant en place une consignation des pénalités de carence sous le contrôle du préfet.

Enfin, la commission a adopté un amendement travaillé avec le Gouvernement pour proposer une mutualisation des objectifs de logements sociaux dans le cadre d'un contrat intercommunal de mixité sociale entre communes déficitaires.

II. ATTRIBUTIONS : LUTTER CONTRE LES GHETTOS

Le rapporteur a souligné que le projet de loi est moins substantiel qu'on aurait pu l'espérer, car il ne permet pas de lutter contre les ghettos.

A. LA RECONNAISSANCE ATTENDUE DES « TRAVAILLEURS CLEFS »

Outre le report des réformes techniques de la cotation et de la gestion en flux lancées par la loi ELAN et qui font l'unanimité, le principal apport du projet de loi est la création d'un nouveau public prioritaire, « les travailleurs clefs ». L'article 22 du projet de loi les définit comme « exerçant une activité professionnelle qui ne peut être assurée en télétravail dans un secteur essentiel pour la continuité de la vie de la Nation ».

C'est une avancée importante à double titre. Tout d'abord, il était nécessaire de tirer les conséquences de la crise sanitaire.

« On doit avoir le souci de loger plus près de leur travail
les personnes essentielles au fonctionnement de la société. »

Ensuite, le lien entre le logement et l'emploi est l'une des clefs du soutien de la population et des élus au développement du logement social.

B. LUTTER CONTRE LES GHETTOS

Les travaux de recherche ont montré que la loi SRU n'avait pas atteint ses objectifs en termes de mixité sociale. Pour la commission, il convient donc de renforcer cette dimension en luttant contre les ghettos. Elle a adopté trois mesures en ce sens :

- elle a adopté un amendement pour inciter à la production des logements les plus sociaux (PLAI). Ceux-ci seront majorés de 50 % dans le décompte des logements tandis que les moins sociaux (PLS) seront minorés de 25 % ;

- la commission a ensuite adopté le principe d'une « loi SRU à l'envers ». Dans une commune qui compte plus de 40 % de logements sociaux, il ne sera plus possible de construire des logements très sociaux ;

- enfin, un amendement prévoit de protéger les résidences les plus fragiles en évitant d'y attribuer des logements à des ménages en difficulté et ainsi de créer des ghettos.

III. OFS : CONFORTER UN OUTIL SOCIAL

A. UNE HABILITATION À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE POUR CRÉER DES OFFICES FONCIERS LIBRES ET DES BAUX RÉELS LIBRES ?

L'article 28, où est traitée l'extension du champ des organismes de foncier solidaire (OFS), permet la sécurisation de la vente de logement HLM sous forme de bail réel solidaire, le BRS, mais interdit cette modalité dans les communes déficitaires au titre de la loi SRU.

Surtout, la commission a considéré que le Gouvernement a voulu une nouvelle fois, par ordonnance, transformer cet outil social en un instrument généraliste d'aménagement pour un large spectre de ménages, sans plafond de revenus, et d'activités professionnelles et commerciales. « C'est le retour masqué de l'office foncier libre et du bail réel libre que la commission avait quasi unanimement rejetés début 2020 », a estimé le rapporteur.

B. DES AVANCÉES POUR CONFORTER UN OUTIL SOCIAL

Conformément à la ligne définie à l'époque et largement partagée par l'association des OFS, le mouvement HLM et un très grand nombre d'élus de terrain, la commission a adopté des amendements pour supprimer l'habilitation à légiférer par ordonnance.

Les OFS et le BRS sont des outils prometteurs pour faciliter l'accession sociale à la propriété avec le très grand avantage de conserver la maîtrise du foncier à la différence d'une vente « sèche ». Mais ce sont des organismes qui existent depuis peu de temps. Un petit nombre de logements a vu le jour sous cette forme. Il ne faut pas dénaturer sa vocation sociale en multipliant ses missions.

Il s'agit donc d'inscrire les OFS dans le Service d'intérêt économique général (SIEG) qui définit le logement social, de leur permettre d'agir dans des réhabilitations, sur des locaux professionnels en pied d'immeuble, d'élargir le public éligible dans le respect des plafonds HLM et, enfin, de permettre de leur déléguer le droit de préemption urbain.

AUTRES DISPOSITIONS

En dehors du volet Logement, la commission a également examiné au fond plus d'une dizaine d'articles portant sur divers sujets : l'urbanisme, l'énergie, la forêt, l'agriculture.

L'article 30 du projet de loi prévoit de nouvelles dérogations et de nouveaux transferts de compétences au bénéfice des grandes opérations d'urbanisme (GOU).

Soucieuse de conserver aux communes et EPCI un véritable « droit d'option » entre Établissements publics fonciers (EPF) d'État et EPF local, en fonction des spécificités territoriales, la commission a précisé la procédure et la portée de l'inclusion ponctuelle dans un EPF-E dans le cadre d'une GOU. Elle a aussi amélioré l'articulation entre extensions des EPFL et celle des EPF-E.

En outre, la commission a supprimé le transfert à l'intercommunalité de la compétence en matière de dérogations au plan local d'urbanisme, car le projet de loi « Climat et résilience » prévoit de rendre ces dérogations de droit. Combinées, ces dispositions auraient eu pour effet de déposséder les maires de leur compétence en matière de PLU.

*

L'article 63 du projet de loi porte notamment sur les transferts des canalisations de gaz vers les réseaux publics de distribution de gaz.

Dans la mesure où cet article, issu du projet de loi « ASAP » de décembre 2020, avait été introduit par un amendement du Gouvernement, adopté par le Sénat et l'Assemblée nationale puis censuré par le Conseil constitutionnel1(*), le rapporteur a présenté trois amendements destinés à conserver le compromis négocié à cette occasion.

Ces amendements sont protecteurs des propriétaires et copropriétaires puisqu'ils permettent des transferts dès la promulgation de la loi, suppriment des obligations de visites ou de travaux et attendent du gestionnaire de réseau une obligation de transfert et une absence de contrepartie : à titre d'illustration, le montant des transferts pris en charge par les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz a été strictement encadré, pour éviter tout report de charge vers les consommateurs de gaz.

*

Introduit par lettre rectificative, l'article 84 du projet de loi procède au transfert du Haras du Pin au département de l'Orne. Il s'agit d'une évolution attendue par la commission des affaires économiques, après une première étape de gestion tripartite État-région-département depuis 2014. C'est à la condition de s'appuyer sur le dynamisme local que ce site emblématique de la filière équine et de la région pourra de nouveau rayonner, notamment à travers son « grand projet » autour du tourisme et du sport équestre.

La commission a adopté trois amendements portés par Vincent Segouin (Les Républicains - Orne) et par Jean-Pierre Vogel (Les Républicains - Sarthe), pour accélérer la cession au département, qui devrait ainsi avoir lieu au plus tard un an après la promulgation de la loi. Ces amendements poursuivent l'objectif de donner davantage de visibilité au conseil départemental afin de lui permettre de lancer rapidement des investissements, en vue des championnats du monde d'attelage 2023 et 2024 organisés sur le site.


* 1 À raison de la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution.