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Projet de loi de finances pour 2022 : Immigration, asile et intégration

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Immigration, asile et intégration ( avis - première lecture )

C. L'ÉLOIGNEMENT : DES AVANCÉES PONCTUELLES MAIS DES RÉSULTATS ENCORE TRÈS EN-DEÇÀ DES ATTENTES

a) Des taux d'exécution des décisions d'éloignement qui demeurent minimes

Réalité dénoncée chaque année, la faiblesse chronique des taux d'exécution des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre des personnes en situation irrégulière est à nouveau constatée sur la période récente. En particulier, le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), qui avait atteint un pic en 2012 (22,3 %), est en diminution continue depuis lors et est inférieur à 10 % depuis le début de la crise sanitaire.

Taux d'exécution des OQTF

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021*

OQTF prononcées

59 998

82 535

89 134

88 225

79 750

81 656

85 268

103 852

122 839

107 488

62 207

OQTF exécutées

10 016

18 441

15 213

14 765

13 518

11 653

11 535

12 884

14 777

7 376

3 501

En %

16,7 %

22,3 %

17,1 %

16,7 %

17 %

14,3 %

13,5 %

12,4 %

12 %

6,9 %

5,6 %

* Sur le premier semestre de l'année 2021.
Source : Ministère de l'intérieur

De la même manière, le nombre de retours forcés exécutés n'a pas connu d'inflexion significative depuis 2010. Si l'année 2019 avait été un point haut avec 18 906 retours forcés exécutés, la pandémie de Covid-19 a, encore une fois, interrompu cette dynamique avec une diminution du taux d'exécution de 51,8 % en 2020 (soit 9 111 retours forcés).

Ce constat trouve également à s'appliquer s'agissant des personnes placées en rétention, puisque le taux d'éloignement à l'issue d'un placement en CRA devrait seulement s'élever à 45 % en fin d'année 2021.

b) En dépit d'avancées marginales, des obstacles structurels à l'éloignement qui persistent

La faiblesse des taux d'exécution des mesures d'éloignement a des causes structurelles largement documentées, au premier rang desquelles le problème de la délivrance des « laissez-passer » consulaires4(*). Une dynamique de coopération avait, certes, pu être enclenchée à partir de 2017 avec les sept principaux pays récalcitrants5(*) et avait produit de premiers résultats, notamment une augmentation du nombre de laissez-passer délivrés de 50 % en deux ans pour ces pays (+ 110 % pour les laissez-passer délivrés dans les délais). Pour autant, les performances sont inégales entre les pays et demeurent très en-deçà du nécessaire, à peine une demande sur deux donnant lieu, tous pays confondus, à une délivrance du document dans les délais6(*). Les éléments transmis par la DGEF mentionnent également le fait que certains pays sont si peu coopératifs qu'aucune demande ne leur est plus adressée, d'autres refusant simplement de coopérer7(*). À cet égard, les rapporteurs estiment que la décision de la France du 17 septembre dernier d'imposer des restrictions de visas aux pays du Maghreb est un pas dans la bonne direction pour inciter à davantage de coopération en matière d'éloignement.

De fait, la bonne mise en oeuvre des éloignements repose pour une large partie sur la coopération des pays d'origine. Outre l'exigence de « laissez-passer » consulaires, ces derniers peuvent alourdir les conditions matérielles de mise en oeuvre du processus en refusant, par exemple, le recours à des vols groupés. À titre d'exemple, l'Algérie et le Maroc refusent les vols groupés tandis que la Tunisie limite leur capacité à 5 personnes, sur un rythme hebdomadaire.

Néanmoins, les rapporteurs reconnaissent des avancées ponctuelles, qui ont permis une amélioration à la marge de la maîtrise des frontières et de l'exécution des éloignements :

des contrôles renforcés aux frontières : le doublement des effectifs mobilisés aux frontières sous l'égide de la PAF (2 400 à 4 800) à partir de novembre 2020 facilite indéniablement le travail des services dans un contexte de progression des flux entrants ;

les alternatives à la rétention : en 2020, 2 024 personnes ont été hébergées dans les dispositifs de préparation au retour (DPAR), dont 1 552 ont finalement été éloignées. Les assignations à résidence dans un centre d'hébergement en milieu ouvert facilitent ainsi très significativement l'accompagnement au départ ;

les prolongations de la rétention administrative : la loi du 10 septembre 2018 a ouvert la possibilité de retenir une personne au-delà de 45 jours et de procéder à des prolongations « rebonds » afin de contourner certains comportements d'obstructions. Ces dispositifs ont permis l'éloignement respectivement de 21 % et de 14 %8(*) des intéressés.

En application de l'instruction du 29 septembre 2020, les préfectures ont également mené une action rigoureuse en matière d'instruction des demandes de titres de séjour, qui a conduit sur les douze derniers mois à 44 049 refus de demande ou de renouvellement et retraits de titres.

En dépit de ces avancées de faible envergure, le constat est sans appel : la politique d'éloignement souffre d'insuffisances manifestes. Si l'augmentation des places en CRA est utile au regard de leur taux d'occupation, elle se trouve privée d'effets si, en aval, les moyens alloués à l'éloignement ne sont pas à la hauteur des enjeux. Quant au manque de coopération des pays d'origine en matière de délivrance de laissez-passer, les rapporteurs estiment qu'il doit pouvoir trouver sa solution dans une conditionnalité des aides et des politiques fermes de restriction des visas.

c) Des difficultés pour procéder aux éloignements encore aggravées par la crise sanitaire

En complément de ces difficultés structurelles, la crise sanitaire est venue encore complexifier la mise en oeuvre des éloignements, notamment par la limitation des capacités de rétention ou la raréfaction des vols commerciaux.

Surtout, l'éloignement se heurte aujourd'hui au refus systématique des intéressés de se soumettre à un test PCR, qui conditionne l'admission sur le territoire du pays d'origine. Afin de protéger l'intégrité du corps humain, l'article 16-3 du code civil s'oppose, en effet, à ce qu'un test PCR soit effectué par la contrainte afin d'exécuter une mesure de police administrative. Si la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire a incriminé pénalement un tel refus9(*), il n'est pas garanti qu'une telle mesure, qui requiert l'intervention de l'autorité judiciaire et les délais qui l'accompagnent, permette réellement de faciliter les éloignements à court terme. La coopération établie avec la Tunisie, qui accepte la production d'un simple certificat médical pour les retours groupés, apparaît de l'avis des rapporteurs plus crédible.

Enfin, l'audition de la DCPAF a mis en lumière que certains pays traditionnellement peu coopératifs ont saisi l'opportunité de la crise sanitaire pour durcir encore les conditions de retour de leurs ressortissants. C'est notamment le cas de l'Algérie qui, outre l'obligation de production d'un test PCR, exige désormais que les personnes intéressées soient inscrites sur une liste spécifique de ressortissants établie de manière discrétionnaire. Cette politique s'apparente, de fait, à un refus de toute réintégration de leurs ressortissants.

En raison de ces difficultés, le volume total d'éloignement a diminué de 49 % en 2020 (12 384) dont une baisse de 62 % pour les retours forcés et de 40 % pour les retours aidés. Une reprise modérée a été observée sur les huit premiers mois de 2021 avec 9 758 éloignements dont une progression de 10 % des retours forcés, qui s'explique par un surcroît de transferts dits « Dublin ». Le nombre de retours forcés de ressortissants de pays tiers vers le pays d'origine a, en réalité, poursuivi sa diminution sur la période (- 4 %).


* 4 Documents fournis par les autorités du pays d'origine et indispensables pour renvoyer un étranger en situation irrégulière de la France.

* 5 Dans le cadre de la « Feuille de route 6+1 » : Maroc, Tunisie, Sénégal, Mali, Guinée, Côte d'Ivoire, Algérie.

* 6 51,9 % sur le premier semestre 2021 et 55,9 % en 2020.

* 7 C'est notamment le cas de l'Irak, de l'Iran, de l'Érythrée ou de l'Éthiopie.

* 8 Respectivement 410 et 115 éloignements sur 1989 et 800 personnes concernées.

* 9 Créant ainsi un délit réprimé par trois ans d'emprisonnement et dix ans d'interdiction du territoire français.