Projet de loi de finances pour 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

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N° 142

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi
de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026,

TOME I

MONDE COMBATTANT, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Par Mme Jocelyne GUIDEZ,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, M. Jean Sol, Mmes Nadia Sollogoub, Anne Souyris.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180

Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Avec une dotation en 2026 de 1,7 milliard d'euros, les crédits de la mission diminueraient de 6,27 % par rapport au montant prévu en loi de finances initiale (LFI) pour 2025.

Cette baisse s'explique, en grande partie, par la diminution du nombre de bénéficiaires des pensions militaires d'invalidité (PMI) et des autres prestations octroyées aux combattants. Elle est en outre accentuée cette année par l'absence de revalorisation de la valeur du point de PMI.

La commission a émis un avis favorable sur cette mission

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Le PLF 2026 propose un montant de 1,736 milliard d'euros de crédits pour la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ». Cette enveloppe budgétaire serait donc en baisse de 118 millions d'euros (- 6,27 %) par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale (LFI) pour 2025. Au sein de la mission, le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », portant la quasi-totalité des crédits de la mission (1 660 millions d'euros), se rétracterait de 6,18 % par rapport à 2025. Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » (78 millions d'euros) diminuerait de 8,12 %.

La rapporteure se réjouit que cet exercice budgétaire soit marqué par un nouvel intitulé de la mission, comprenant les termes plus appropriés « Monde combattant ». Demeure néanmoins la dénomination de « ministre des armées et des anciens combattants » qui doit encore évoluer en cohérence.

Évolution des crédits ouverts en lois de finances initiales (2019-2025) et demandés par le PLF 2026

(en millions d'euros, en crédits de paiement)

Source : Commission des affaires sociales, données PAP

I. LES CRÉDITS ALLOUÉS AUX ALLOCATIONS EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT S'AJUSTENT AU DÉCLIN DÉMOGRAPHIQUE DE LEURS BÉNÉFICIAIRES ET À LA STABILITÉ DE LA VALEUR DU POINT DE PMI

A.  LA POURSUITE DE LA BAISSE NATURELLE DES DÉPENSES DE PENSIONS ET D'ALLOCATIONS VERSÉES AU MONDE COMBATTANT

Les crédits demandés pour le versement des pensions militaires d'invalidité s'élèvent à 617 millions d'euros, soit une diminution de 44,8 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2025. Cette diminution s'explique par la diminution tendancielle du nombre des bénéficiaires de ces pensions. L'hypothèse retenue par le Gouvernement est celle d'une diminution du nombre de pensionnés de 145 494 en 2025 à 138 102 en 2026 (- 4,7 %).

Évolution des dépenses de PMI (2020-2026)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données RAP/PAP

L'allocation de reconnaissance du combattant est attribuée par l'Office national des combattants et victimes de guerre (ONaCVG) aux titulaires de la carte du combattant ayant atteint l'âge de 65 ans, en témoignage de la reconnaissance de la Nation. Le montant de cette allocation, équivalent à 52 points de PMI, s'élève à 835,64 euros en 2025.

Le PLF 2026 propose une enveloppe de 463 millions d'euros, en baisse de 41 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2025. L'année 2024 exceptée, l'augmentation exceptionnelle étant liée à un décalage des paiements, les montants versés décroissent en continu en raison de la baisse du nombre des titulaires de la carte du combattant.

Évolution des dépenses de l'allocation
de reconnaissance (retraite)du combattant (2020-2026)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données RAP/PAP

Entre 2025 et 2026, le nombre de bénéficiaires diminuerait encore de 8,4 % pour atteindre 513 329. Ces dernières années, les effectifs des bénéficiaires de l'ARE décroissent pour toutes les catégories de conflit, à l'exception des bénéficiaires au titre des opérations extérieures (voir graphiques ci-dessous). Leur nombre ne grandit toutefois qu'en raison de la mesure prise en 2019 afin d'octroyer la reconnaissance de combattant au titre des missions menées en Algérie entre le 3 juillet 1962 et le 1^er juillet 1964.

Répartition des bénéficiaires de l'ARC par rattachement à un conflit
Effectifs au 31/12/2021^1(*) (797 887 titulaires)	Effectifs au 31/12/2025 (estimation)^2(*) (560 667 titulaires)
Source : Commission des affaires sociales, données du ministère des armées

Si l'on exclut les opérations au Liban et au Tchad^3(*), s'étant prolongées sur plus de trente ans, ainsi que les cartes attribuées pour des théâtres d'opération non précisés dans la base de données, depuis la Guerre du Golfe, 187 594 cartes du combattant ont été octroyées. Les combattants issus de la quatrième génération du feu ne peuvent donc numériquement remplacer les effectifs déclinants des guerres d'Indochine et de Corée (211 060 cartes attribuées au 1^er juillet 2025) et surtout de la guerre d'Algérie et des combats au Maroc et en Tunisie (1 689 842 cartes).

Répartition des cartes du combattant délivrées au titre d'une Opex concomitante ou postérieure à la Guerre du Golfe (au 1^er juillet 2025)

Source : Commission des affaires sociales, données transmises par le ministère des armées

B. UNE NON REVALORISATION DU POINT DE PMI LOURDE DE CONSÉQUENCES

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI), qui fonde le calcul du montant des PMI et de l'ARC, évolue en fonction de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l'État. Cette modalité de calcul a conduit à une stagnation du montant des PMI du fait du gel du point d'indice des fonctionnaires, malgré l'inflation constatée.

Une fois connues les conclusions d'une commission tripartite (Gouvernement - parlementaires - associations d'anciens combattants) faisant état d'un écart de 5,9 % entre la valeur du point d'indice de PMI au 1^er janvier 2020 et l'évolution de l'inflation depuis 2005, le Gouvernement a décidé d'une revalorisation par la loi du point de PMI au 1^er janvier 2022^4(*). Un décret du 4 février 2022^5(*) a en outre fixé de nouvelles modalités de calcul du point de PMI en fonction de l'indice de traitement brut - grille indiciaire (ITB-GI).

Le droit prévoit désormais que l'évolution de la rémunération des fonctionnaires est répercutée sur la valeur du point de PMI une seule fois par an, au début de chaque année civile, sur la base d'une période de référence allant du troisième trimestre de l'année n-2 au deuxième trimestre inclus de l'année n-1. L'entrée en vigueur de cette mesure a toutefois été reportée et des modalités transitoires ont ainsi été prévues pour les années 2023, 2024 et 2025 afin d'anticiper les revalorisations induites par les rehaussements du point d'indice de la fonction publique des 1^erjuillet 2022 et 2023.

Évolution de la valeur du point de PMI (2022-2026)

	1^er janv. 2022	1^er janv. 2023	1^er janv. 2024	1^er janv. 2025	1^er janv. 2026 (PLF 2026)
Valeur du point de PMI	15,05 €	15,63 €	15,90 €	16,07 €	16,07 €
Évolution annuelle	+ 2,4 %	+ 3,85 %	+ 1,73 %	+ 1,07 %	0 %
Inflation l'année n-1	1,6 % (en 2021)	5,2 % (en 2022)	4,9 % (en 2023)	2 % (en 2024)	1,1 % (prévision pour 2025)

Pour la fixation du point de PMI prévue au 1^er janvier 2026, l'application de la formule de droit commun retient les périodes du 1^er juillet 2024 au 30 juin 2025 pendant lesquelles l'ITB-GI n'a connu aucune évolution. Le Gouvernement ayant décidé cette année de ne pas se détacher de la formule règlementaire, le point de PMI pour 2026 ne devrait donc pas être revalorisé alors que l'inflation anticipée pour l'année 2025 est de 1,1 %.

La rapporteure estime que l'absence de toute revalorisation du point de PMI ne peut être juste et acceptable que si elle s'inscrit dans le gel général des pensions et des allocations sociales.

Or, le souhait exprimé par le Gouvernement de revenir sur ce gel, et le rejet par l'Assemblée nationale de cette mesure comprise à l'article 44 du PLFSS, s'ils étaient in fine confirmés dans les textes budgétaires contre la position du Sénat, rendrait incohérent et injuste l'effort demandé au monde combattant.

La rapporteure a en outre pris note du rapport du Gouvernement, prévu à l'article D. 125-5 du code des pensions militaires d'invalidité, et enfin transmis au Parlement en mai 2025, constatant que depuis la revalorisation exceptionnelle de 2022, l'écart entre le point de PMI et une indexation parfaite sur l'inflation hors tabac atteignait 0,71 € au 1^er janvier 2024, ce qui représentait déjà une perte de 17,3 euros mensuelle en moyenne pour les bénéficiaires d'une PMI^6(*).

Dès lors, la rapporteure appelle le Gouvernement à lier la question de la fixation du point de PMI à celle de la revalorisation des prestations sociales et, le cas échéant, à envisager pour 2026 un « coup de pouce » à la valeur du point de PMI.

La rapporteure note par ailleurs que des débats se font jour sur la formule générale à appliquer pour la détermination du point de PMI. Un amendement du président Jean-Michel Jacques^7(*) a par exemple été adopté en commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale afin de demander un rapport sur les incidences d'une indexation « sur la rémunération indiciaire brute moyenne des militaires au lieu du traitement des fonctionnaires civils actuellement ».

Mme Alice Rufo, ministre déléguée auprès de la ministre des armées et des anciens combattants, entendue en audition, a mis en garde contre le risque de choisir une modalité pérenne de revalorisation sous le prisme déformant des circonstances de court terme. Cette analyse est partagée par le général Paul Dodane, conseiller de la Fédération nationale André Maginot (Fnam), entendu lors de l'audition du monde combattant par la rapporteure. Si depuis 2022 l'évolution de l'ITB-GI des militaires est plus favorable que celle des fonctionnaires civils, notamment grâce aux effets de la loi de programmation militaire, le pari risquerait d'être perdant sur le long terme, comme le montre l'évolution des deux indices de 2014 à fin 2019.

Évolution de l'ITB-GI des militaires, des fonctionnaires
civils de l'État et de l'inflation

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, données du ministère des armées (S2E)

La rapporteure note en outre que le basculement de l'ITB-GI de la fonction publique civile à l'ITB-GI des militaires avait été étudié lors de la commission tripartite réunie en 2021 pour finalement être écarté, considérant notamment que la faible ancienneté de cet indice ne permettait pas des comparaisons plus approfondies. Au demeurant, l'indexation sur cet indice ne règlerait pas la question du décrochage du point de PMI par rapport à l'inflation.

II. LES MOYENS ACCORDÉS AUX OPÉRATEURS : UNE SITUATION BUDGÉTAIRE DE PLUS EN PLUS DIFFICILE POUR L'ONACVG

A. UNE SUBVENTION STABLE QUI CACHE UNE SITUATION PRÉCAIRE

La subvention pour charges de service public versée à l'Institution nationale des Invalides (INI) resterait stable en 2026 par rapport à 2025 en s'établissant à 14,44 millions d'euros. En revanche, la subvention pour charges d'investissement diminuerait conformément à la contractualisation entre l'État et l'INI.

La subvention pour charges de service public versée à l'Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) diminuerait de 65,7 M€ en 2025 à 59,6 M€ (PLF 2026). Cette baisse s'expliquerait par le transfert du pilotage budgétaire du dispositif Athos de l'Office à l'Institution de gestion sociale des armées (Igesa), à compter du 1^er janvier 2026. Une sous-action « Igesa - Maisons Athos », dotée de 6,08 millions d'euros, serait ainsi créée en PLF 2026.

La rapporteure prend note de cette nouvelle étape dans la consolidation du dispositif Athos de réhabilitation psycho-sociale des militaires blessés psychiques. Depuis 2023, le pilotage opérationnel était assuré conjointement par l'Igesa et l'ONaCVG, sous l'autorité d'un comité directeur présidé par le chef d'état-major de l'armée de Terre et par le secrétaire général pour l'administration du ministère des armées. En laissant à l'Igesa le soin d'assumer seul ce pilotage, y compris budgétaire, l'ONaCVG entend ainsi « se recentre[r] sur son coeur de métier : l'animation du réseau territorial de l'Office dans le suivi et l'accompagnement des blessés ainsi que les conventions de partenariat et la conduite du rapprochement stratégique entre l'Office et les Armées ». En outre, la directrice générale de l'Office restera membre du comité directeur d'Athos.

En neutralisant le soutien au dispositif Athos, la subvention pour charge de service public n'a augmenté que de 6,65 % depuis 2021, soit une hausse plus faible que l'inflation. Cette quasi-stabilité, ainsi que la progression de la masse salariale et la hausse des coûts de fonctionnement rendent de plus en plus difficile la tenue du budget pour l'opérateur. L'ONaCVG note ainsi : « (...) l'absence de « rebasage » de la SCSP au niveau des dépenses de personnel en 2026, conjuguée à la progression mécanique de la masse salariale résultant des mesures catégorielles imposées (report en année pleine 2025 et nouvelles mesures prévues en 2026), exerce une pression croissante sur la soutenabilité financière de l'Office ». En conséquence, l'opérateur ne peut que contenir ses dépenses de personnel en recourant à des contrats à durée limitée et en limitant fortement ses recrutements. 

Évolution de la subvention pour charge de service publique de l'ONaCVG (en euros)

	2021	2022	2023	2024	2025	2026
Subvention	55 917 630	56 360 059	60 209 293	62 560 485	65 716 169	59 636 169
Subvention corrigée du dispositif Athos	55 917 630	56 360 059	57 309 293	57 600 485	59 636 169	59 636 169
		+ 0,79 %	+ 1,68 %	+ 0,51 %	+ 3,53 %	+ 0,00 %

Source : Commission des affaires sociales, d'après les données de l'ONaCVG

B. NE PAS SACRIFIER LES MISSIONS DE SOLIDARITÉ DE L'ONACVG AUPRÈS DE SES RESSORTISSANTS

Le PLF propose une enveloppe de 24 millions d'euros en 2026 pour la subvention d'action sociale octroyée à l'ONaCVG afin de financer des actions de solidarité envers le monde combattant et les victimes de guerre (aides pour faire face à des difficultés financières, participations au maintien à domicile et soutien aux ressortissants en EHPAD, aides à la réinsertion professionnelle etc.). Il s'agirait là d'une diminution de 5 millions d'euros (-17,2 %), que la rapporteure regrette, et qui se traduirait par :

- la suppression de la subvention complémentaire accordée en 2024 et 2025 à hauteur de 4 millions d'euros afin de soutenir les pupilles de la Nation majeurs et les orphelins de guerre. En 2024, 8 343 pupilles - mineurs ou majeurs - ont ainsi été soutenus par l'Office ;

- la diminution d'un million d'euros des ressources allouées pour verser des aides sociales aux autres ressortissants de l'ONaCVG.

Si le Gouvernement justifie la décision de baisser le budget de solidarité par la diminution des ressortissants, la rapporteure souscrit aux propos de Mme Verdier-Jouclas, directrice générale, et du général Maury, directeur général adjoint de l'Office, qui estiment que, « si le nombre de ses ressortissants baisse, celui de ses ressortissants en grande difficulté a plutôt tendance à stagner, voire à augmenter (...) » en raison des besoins grandissants de la troisième génération du feu, et notamment des veuves isolées, et des besoins plus spécifiques des générations des Opex.

III. LES LIENS ENTRE L'ARMÉE ET LA NATION ET LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

A. DES MOYENS MAINTENUS EN FAVEUR DE LA JEUNESSE

Les crédits consacrés à la journée défense et citoyenneté (JDC) seraient maintenus à 37,6 millions d'euros après la forte augmentation de l'an passé. Cette stabilité budgétaire devrait permettre la poursuite du déploiement de la JDC « nouvelle génération ». Ce nouveau format, sur une journée entière avec un contenu revu et davantage militarisé, va dans le bon sens quoiqu'il demeure encore insuffisant. Il devra désormais être mis en oeuvre en outre-mer au 1^er janvier 2026.

Les moyens alloués au service militaire volontaire (SMV), au profit des volontaires stagiaires âgés de 18 à 25 ans, en situation de difficultés socio-professionnelles, resteraient stables à 3,5 millions d'euros et bénéficieraient d'un fonds de concours de 12,3 millions d'euros des régions Grand Est et Nouvelle-Aquitaine.

La préservation des moyens consacrés aux liens armées-jeunesse demeure une des seules satisfactions de ce budget.

B. DES CRÉDITS EN CONTRADICTION POUR LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

S'agissant de la politique de mémoire, les crédits diminueraient de 22 % pour s'établir à 25,8 millions d'euros pour 2026. Cette forte baisse s'expliquerait notamment, selon le Gouvernement, par la fin du cycle lié au 80e anniversaire des débarquements, de la Libération et de la Victoire. Toutefois, la diminution de 7,3 millions d'euros correspond également à quelques baisses de crédits pour la politique mémorielle décorrélées de la fin du cycle commémoratif.

L'ONaCVG devrait ainsi connaître une baisse de 0,8 million d'euros sur les enveloppes destinées aux actions mémorielles, à l'entretien du patrimoine et à la rénovation des monuments aux morts. La rapporteure ne peut que regretter vivement ces coupes injustifiées.

La « Mission Libération »

Entendus en audition par la rapporteure, le général Michel Delion, directeur général et Mme Léa Lepez, conseillère territoriale, ont pu dresser le bilan de la Mission Libération, groupement d'intérêt public constitué en septembre 2023 pour concevoir les manifestations organisées par l'État dans le cadre du cycle commémoratif de 1944 - 1945. Doté d'une enveloppe de 24 millions d'euros, hors mécénat, ce GIP a organisé avec succès ces commémorations. Le programme mémoriel a spécifiquement mis l'accent sur trois dimensions : les victimes civiles de la Seconde Guerre Mondiale, les liens entre les Résistants et les libérateurs, ainsi que les incorporés de force en Alsace-Moselle.

Outre les commémorations nationales, la Mission a pu labelliser 5 000 projets, regroupant 55 000 élèves, et subventionner plus d'un millier de projets. Si la Mission achève son exercice à la fin de l'année 2025, le général Delion a insisté sur le legs pérenne de la Mission au travers de l'aide apportée pour la constitution de fonds muséographiques et pour la formation d'une jeune génération d'historiens, ainsi que la rédaction d'un livre blanc sur la recherche et l'enseignement sur la Seconde Guerre mondiale.

IV. LA RECONNAISSANCE, LE SOUTIEN ET LA RÉPARATION EN FAVEUR DES HARKIS ET RAPATRIÉS

Les moyens alloués aux actions en faveur des rapatriés diminueraient de 4,3 % par rapport à 2025 pour s'établir à 118 millions d'euros.

D'une part, les moyens permettant le versement des allocations de reconnaissance et des allocations viagère seraient en augmentation respectivement de 1,3 % (pour atteindre 31,1 millions d'euros) et 25,3 % (pour atteindre 27,2 millions d'euros) par rapport à 2025.

D'autre part, les crédits alloués au droit à réparation en faveur des harkis et des autres personnes rapatriées d'Algérie, en application de la loi du 23 février 2022, décroîtraient de 16 % pour s'établir à 58,8 millions d'euros. Ce montant tient pourtant compte de l'extension du nombre de sites éligibles (37 nouvelles structures reconnues), en application d'un décret du 3 septembre 2025, pour une dépense estimée à 8 millions d'euros en 2026.

La rapporteure regrette, comme l'année dernière, que le montant budgétisé en PLF - et la cible afférente de 6 000 bénéficiaires indemnisés en 2026 - ne correspondent pas à la réelle capacité de l'Office de traiter les demandes.

De 2022 au 21 août 2025, 24 918 demandes ont fait l'objet d'une décision d'attribution d'une indemnisation. Or, l'ONaCVG estime que le nombre total de dossiers favorables attendus serait de 37 530. Dès lors, pour des raisons budgétaires, l'instruction des dossiers et leur présentation à la Commission nationale indépendante de reconnaissance et de réparation (CNIH), qui devaient initialement prendre fin en 2026, devraient se poursuivre au moins jusqu'en 2027.

V. L'INDEMNISATION DES VICTIMES DE PERSÉCUTIONS ET D'ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

Les crédits du programme 158 permettent de financer l'indemnisation, sous forme de capital ou de rente, des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations antisémites, ainsi que des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale.

Les crédits demandés pour 2026 s'élèvent à 78,4 millions d'euros, soit une diminution de 8,1 % par rapport à la LFI pour 2025. Cette légère diminution des crédits du programme s'explique par l'effet conjugué de la diminution naturelle du nombre de crédirentiers et des nouvelles demandes d'indemnisation.

S'agissant des indemnisations des victimes de spoliations durant la Seconde Guerre mondiale, après demande auprès de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), les crédits diminueraient de 12,1 % pour atteindre 9,9 millions d'euros. De même, les crédits pour l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites baisseraient de 10,3 % pour 2026.

Enfin, une enveloppe de 43,9 millions d'euros serait ouverte pour l'indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale (en baisse de 5,8 % par rapport à 2025).

Réunie le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence d'Alain Milon, la commission des affaires sociales a examiné le rapport pour avis de Jocelyne Guidez sur les crédits de la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2026.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 26 novembre 2025 sous la présidence de M. Alain Milon, la commission examine le rapport pour avis de Mme Jocelyne Guidez sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2026.

M. Alain Milon, président. - Mes chers collègues, je suis heureux de vous retrouver à l'issue de ces journées de travail intenses et particulièrement riches, consacrées à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026. Je tiens à saluer la très haute tenue des travaux menés au Sénat. Je me félicite également de la sérénité de nos débats, à l'inverse de ceux qui se sont déroulés à l'Assemblée nationale.

Nous avons aujourd'hui le plaisir d'accueillir trois députées de l'Assemblée nationale du Bénin.

Mesdames les députées, soyez les bienvenues au sein de la commission des affaires sociales, pour assister à nos travaux, qui seront, j'en suis certain, aussi sereins que de coutume.

Notre ordre du jour appelle l'examen de trois rapports pour avis de notre commission sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

Nous commençons par la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », dont Jocelyne Guidez est la rapporteure pour avis.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis de la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ». - La mission budgétaire dont l'examen ouvre nos travaux ce matin a été rebaptisée pour 2026 « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ». Je ne peux que me réjouir de ce nouvel intitulé ; voilà quatre ans que nous plaidons en ce sens. Après le changement de nom de l'Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) en 2023, il ne reste plus au ministère des armées et « des anciens combattants » qu'à trouver une dénomination plus fidèle à la nouvelle réalité du monde combattant.

Mais ne nous « payons pas de mots » ; les enjeux budgétaires de la mission sont beaucoup plus moroses...

Par rapport au montant prévu en loi de finances initiale (LFI) pour 2025, les crédits demandés en 2026 diminueraient de 6,27 % pour s'établir à 1,7 milliard d'euros.

Je commencerai par vous présenter l'évolution des crédits regroupés dans le programme 158 destinés à l'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Les crédits demandés pour 2026 s'élèvent à 78,4 millions d'euros, soit une diminution de 8,1 % par rapport à 2025. Cette légère diminution des crédits du programme s'explique par l'effet conjugué de la diminution naturelle du nombre de crédirentiers et des nouvelles demandes d'indemnisation.

S'agissant des indemnisations des victimes de spoliations durant la Seconde Guerre mondiale, les crédits diminueraient de 12,1 % pour atteindre 9,9 millions d'euros. De même, les crédits pour l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites baisseraient de 10,3 % pour 2026.

Enfin, une enveloppe de 43,9 millions d'euros - en baisse de 5,8 % par rapport à 2025 - serait ouverte pour l'indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale.

S'agissant du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », qui regroupe 95 % des crédits de la mission, la contraction des crédits suit la baisse continue du nombre de bénéficiaires des pensions militaires d'invalidité (PMI) et des autres prestations versées aux combattants.

La ligne budgétaire prévue pour le versement des PMI s'élève en effet à 617 millions d'euros, soit une diminution de 45 millions d'euros par rapport à 2025. Cette baisse s'explique, comme chaque année, par le déclin démographique naturel des bénéficiaires de ces pensions. L'hypothèse retenue par le Gouvernement est celle d'une diminution de 4,7 % du nombre de pensionnés, qui devrait atteindre 138 000 en 2025.

L'allocation de reconnaissance du combattant est attribuée aux titulaires de la carte du combattant ayant atteint l'âge de 65 ans, en témoignage de la reconnaissance de la Nation. L'enveloppe proposée est de 463 millions d'euros, en baisse de 41 millions d'euros par rapport à la LFI pour 2025. De même, la diminution anticipée de 8,4 % du nombre de bénéficiaires explique cette moindre budgétisation.

Cette tendance démographique est amenée à se poursuivre, puisque les nouveaux titulaires de la carte du combattant ne peuvent numériquement remplacer les générations déclinantes des combats d'Indochine ou d'Afrique du Nord. Ainsi, au 1^er juillet 2025, les cartes du combattant accordées pour la guerre du Golfe ou pour les opérations extérieures (Opex) plus récentes s'élevaient à 187 600. En comparaison, plus de 1,6 million de combattants ont reçu une carte au titre de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc et, parmi eux, 465 000 sont toujours bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance en 2025.

J'en viens à la question névralgique de cette mission budgétaire : la valeur du point de PMI, à partir de laquelle sont calculés les montants des pensions et des allocations - je rappelle que le montant de l'allocation de retraite du combattant est de 835,64 euros par an, versé en deux fractions.

Ce point est indexé sur l'évolution de la rémunération des fonctionnaires civils de l'État. Elle a fait l'objet d'une revalorisation exceptionnelle en 2022, à la suite des travaux d'une commission tripartite qui avait constaté une perte de pouvoir d'achat au regard de l'évolution de l'inflation depuis 2005. Un décret avait également revu les modalités d'indexation en prévoyant que l'évolution de la rémunération des fonctionnaires est répercutée sur la valeur du point au début de chaque année civile, sur la base d'une période de référence allant du troisième trimestre de l'année n-2 au deuxième trimestre inclus de l'année n-1. Toutefois, des règles transitoires avaient été prévues afin de prendre en compte plus rapidement les revalorisations exceptionnelles du point d'indice des fonctionnaires intervenues en 2022 et 2023.

La fixation du point de PMI pour 2026 suit, pour la première fois, les règles de droit commun. Cependant, une difficulté est patente : sur la période considérée, l'évolution de l'indice de traitement brut - grille indiciaire (ITB-GI) est strictement nulle. En conséquence, le Gouvernement se retranche derrière cette stabilité pour ne pas faire évoluer le point de PMI, alors même que l'inflation prévisionnelle pour 2025 est de 1,1 %.

Il me semble que l'absence de toute revalorisation du point de PMI ne peut être juste et acceptable pour le monde combattant que si elle s'inscrit dans le gel général des pensions et des allocations sociales. Or si le Gouvernement - qui ne s'est pas opposé réellement à la suppression de l'article 44 du PLFSS - et l'Assemblée nationale finissent par rétablir la revalorisation de toutes les pensions et prestations sociales, comment accepter que les pensions et allocations dues à nos combattants restent, quant à elles, gelées ?

Si telle est bien la situation à la fin de l'année, il conviendra que le Gouvernement en tire les conséquences en décidant d'un « coup de pouce » pour 2026 à la valeur du point de PMI, comme il a déjà été décidé par le passé.

L'examen budgétaire de cette année n'échappe pas aux débats sur la formule miracle à appliquer à l'avenir pour la détermination du point de PMI. Un amendement du président Jean-Michel Jacques a, par exemple, été adopté en commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale afin de demander un rapport sur les incidences d'une indexation « sur la rémunération indiciaire brute moyenne des militaires au lieu du traitement des fonctionnaires civils actuellement ».

En audition, j'ai pu interroger les représentants du monde combattant, ainsi qu'Alice Rufo, ministre déléguée auprès de la ministre des armées et des anciens combattants. Si depuis 2022, l'évolution de l'ITB-GI des militaires est plus favorable que celle des fonctionnaires civils, notamment grâce aux effets de la loi de programmation militaire (LPM), le pari risquerait d'être perdant sur le long terme. Il convient donc d'être prudent et de ne pas choisir des modalités pérennes d'indexation sous le prisme déformant de la situation de court terme. 

J'en viens maintenant aux moyens alloués aux opérateurs qui accompagnent les combattants et les autres ressortissants.

La subvention pour charge de service public versée à l'Institution nationale des invalides (INI) s'établirait à 14,4 millions d'euros et resterait stable.

La subvention versée à l'ONaCVG diminuerait de 6,1 millions d'euros pour s'établir à 59,6 millions d'euros dans le PLF pour 2026. Cette baisse s'expliquerait par le transfert du pilotage budgétaire du dispositif Athos de l'Office à l'Institution de gestion sociale des armées (Igesa), à compter du 1^er janvier 2026. Une sous-action « Igesa - Maisons Athos », dotée de 6,1 millions d'euros, serait ainsi créée dans le PLF pour 2026.

Cette nouvelle étape dans la consolidation d'Athos, dispositif au profit des militaires blessés psychiques, paraît de bon sens, puisque l'ONaCVG lui-même reconnaît que, en cédant le co-pilotage, exercé depuis 2023, il pourra se recentrer sur son coeur de métier, c'est-à-dire « l'animation du réseau territorial de l'Office dans le suivi et l'accompagnement des blessés ainsi que [...] la conduite du rapprochement stratégique entre l'Office et les armées ». En outre, la directrice générale de l'ONaCVG restera tout de même membre du comité directeur d'Athos.

En neutralisant ce transfert des moyens financiers pour Athos, la subvention de l'ONaCVG est stable sur un an et n'a progressé que de 6,65 % depuis 2021, soit une hausse plus faible que l'inflation. L'ONaCVG m'a alertée sur les conséquences de l'absence de « rebasage » de la subvention au niveau des dépenses de personnel. Cette stabilité de la subvention et l'augmentation des dépenses, notamment salariales, rendent l'exécution budgétaire pour l'opérateur de plus en plus difficile, si ce n'est impossible, pour 2026... Il conviendrait que les ministères de tutelle entendent ces difficultés, alors que l'Office risque de se retrouver bientôt à la « croisée des chemins » et que les premières réflexions sur son réseau territorial sont en cours - notamment la réunion de deux services départementaux.

Les moyens accordés à l'Office par le PLF pour mener des actions de solidarité envers ses ressortissants sont d'ailleurs en baisse de 5 millions d'euros, sur une enveloppe déjà réduite. Cette diminution correspond à la suppression regrettable de la subvention accordée en 2024 et 2025, à hauteur de 4 millions d'euros, afin de soutenir les pupilles de la Nation majeurs et les orphelins de guerre. En outre, le budget d'action sociale pour les autres ressortissants de l'ONaCVG diminuerait de 1 million d'euros. Or si le nombre total de ressortissants diminue, l'Office fait remarquer, à juste titre, que les effectifs de ressortissants en grande difficulté, comme les veuves en situation d'isolement social, ont plutôt tendance à augmenter.

Les moyens alloués aux actions en faveur des Harkis et des autres rapatriés diminueraient de 4,3 % par rapport à 2025, pour s'établir à 118 millions d'euros. En particulier, l'enveloppe consacrée au droit à réparation, en application de la loi du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les Harkis et les autres personnes rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs familles du fait de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français, décroîtrait de 16 %, pour s'établir à 58,8 millions d'euros.

Ce montant tient cependant compte de l'extension du nombre de sites éligibles, puisque 37 nouvelles structures ont été reconnues, en application d'un décret du 3 septembre 2025, et à la suite d'un rapport de la Commission nationale indépendante de reconnaissance et de réparation des préjudices subis par les Harkis, les autres personnes rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et les membres de leurs familles (CNIH). Cette extension induit une dépense nouvelle estimée à 8 millions d'euros en 2026.

Je ne peux que regretter, comme l'an passé, que le montant total budgétisé en PLF et la cible afférente de 6 000 bénéficiaires indemnisés en 2026 ne correspondent pas à la réelle capacité de l'ONaCVG de traiter les demandes. Au 21 août 2025, l'Office estime à environ 12 600 le nombre de demandes non traitées, et qui devraient être acceptées. Dès lors, pour des raisons budgétaires, l'instruction des dossiers et leur présentation à la Commission, qui devaient initialement prendre fin en 2026, devraient se poursuivre au moins jusqu'en 2027.

Les crédits en faveur de la politique de mémoire diminueraient de 22 % par rapport à 2024, pour s'établir à 25,8 millions d'euros. Cette forte baisse s'expliquerait notamment, selon le Gouvernement, par la fin du cycle lié au quatre-vingtième anniversaire des débarquements, de la Libération et de la Victoire. Néanmoins, la diminution de 7,3 millions d'euros va un peu au-delà et quelques baisses de crédits pour la politique mémorielle sont décorrélées de la fin du cycle commémoratif. Il est regrettable que les lignes budgétaires à la disposition de l'ONaCVG pour les actions mémorielles, l'entretien du patrimoine et la rénovation des monuments aux morts diminuent également.

Enfin, je terminerai mon intervention sur la seule véritable satisfaction contenue au sein du programme 169. Les crédits consacrés aux liens armées-jeunesse sont préservés par le PLF 2026. La Journée défense et citoyenneté (JDC) bénéficierait d'une enveloppe maintenue à 37,6 millions d'euros. Cette stabilité budgétaire devrait permettre la poursuite du déploiement de la JDC « nouvelle génération ». Ce nouveau format, sur une journée entière avec un contenu revu et davantage militarisé, va dans le bon sens, quoiqu'il demeure encore insuffisant.

De même, nous pouvons nous réjouir que le service militaire volontaire (SMV) fonctionne très bien, affichant un taux de réussite de 80 %. Les moyens alloués au profit des volontaires stagiaires âgés de 18 à 25 ans, en situation de difficultés socio-professionnelles, demeurent stables à 3,5 millions d'euros.

Pour conclure, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission, sous le bénéfice des observations formulées sur le point de PMI et sur les moyens alloués à l'ONaCVG. L'attente du monde combattant est, en la matière, bien réelle.

Mme Émilienne Poumirol. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) votera les crédits de la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ». Je n'ai rien à ajouter aux propos de Mme la rapporteure pour avis, si ce n'est pour souligner une nouvelle fois que la valeur du point de PMI n'a pas été revalorisée. Pourtant, les montants en jeu sont dérisoires.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Je vous rejoins totalement. Pour la première fois, j'ai été tentée de vous proposer une abstention. Mais je ne puis m'y résoudre pour le monde combattant. Ses représentants nous ont clairement indiqué qu'ils attendaient ces moyens. Cela ne nous empêche pas de rester pleinement mobilisés à leurs côtés.

S'agissant du point de PMI, si le Gouvernement accepte une revalorisation de 1,2 % pour les autres pensions, il faudra également qu'il revalorise le point de PMI. Une vigilance particulière s'impose à cet égard.

M. Laurent Burgoa. - Je remercie Mme la rapporteure pour avis. Celle-ci a évoqué la loi du 23 février 2022. Je souhaite rappeler l'important travail réalisé par Marie-Pierre Richer pour améliorer ce texte, ainsi que sa combativité en commission mixte paritaire (CMP) afin de parvenir à un accord. Il serait utile que notre collègue, représentante du Sénat au sein de la CNIH, puisse nous présenter chaque année un bilan de l'activité de cette instance, afin de nous tenir informés de ses avancées, de ses points forts et de ses points faibles. Dans mon département, c'est d'ailleurs une fierté que cette commission soit aujourd'hui présidée par une Gardoise, Mme Françoise Dumas.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation ».

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

· Alice Rufo, ministre déléguée auprès de la ministre des armées et des anciens combattants

· Office national des combattants et victimes de guerre (ONaCVG)

Marie-Christine Verdier-Jouclas, directrice générale

Général Éric Maury, adjoint de la directrice générale

· Fédération Nationale des Anciens Combattants en Algérie, Maroc et Tunisie (Fnaca)

Jean-Pierre Louvel, membre du comité national

· Fédération nationale André Maginot (Fnam)

Général Paul Dodane, conseiller pour le droit à la réparation

· Union nationale des combattants (UNC)

Général Hervé Longuet, président

· Association nationale des combattants des opérations extérieures (Anopex)

Général Éric Hautecloque-Raysz, administrateur chargé du rayonnement

· Mission Libération

Général Michel Delion, directeur général

Léa Lepez, conseillère territoriale, en charge du mécénat

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2026.html

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* ¹ Les allocations de la catégorie « guerre 14-18 » comprennent toutes les opérations de guerre avant 1939.

* ² Correspond à des allocations payées dans les États ayant accédé à l'indépendance dont la nature du conflit n'est pas codifiée et des allocations versées en France pour lesquelles le conflit n'est pas renseigné.

* ³ Théâtres d'opération respectivement du 22 mars 1978 au 22 mars 2007 et du 15 mars 1969 au 31 décembre 2013.

* ⁴ Art. 174 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁵ Décret du 4 février 2022 modifiant les modalités de fixation de la valeur du point de pension militaire d'invalidité.

* ⁶ Le rattrapage de cet écart coûterait approximativement une cinquantaine de millions d'euros.

* ⁷ Amendement n^o II-DN16.