III. LES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS DES TROIS COMMISSIONS : SE BORNER À PRÉCISER LES PROCÉDURES ET RENDRE OBLIGATOIRE LA PUBLICATION DES AVIS SUR LES PLF ET PLFSS
A. UN ÉQUILIBRE ENTRE DEUX CONTRAINTES
Les rapporteurs des trois commissions saisies ont dû trouver un équilibre entre deux contraintes.
D'une part, il apparaît nécessaire de préciser la Constitution, comme la proposition de loi tend à le faire.
De l'autre, il faut se garder de banaliser des procédures devant demeurer exceptionnelles. En effet, le recours à la loi spéciale, qui constitue un retour à une procédure proche de celle des « douzièmes provisoires » de la IVe République, suscite de fortes incertitudes pour l'ensemble des Français, porte atteinte au principe d'annualité de la loi de finances et suscite un risque d'arbitraire de la part du Gouvernement, du fait de l'imprécision de la notion de « services votés ». Surtout, la mise en oeuvre du PLF ou du PLFSS par ordonnance déroge aux principes essentiels de la démocratie représentative que sont le consentement à l'impôt, inscrit à l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 17893(*), et plus généralement le vote du budget par le Parlement.
B. LES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS DES TROIS COMMISSIONS
Le tableau ci-après synthétise les dispositions du texte initial et les principales modifications proposées par les rapporteurs des trois commissions saisies. Les articles 2 et 3, desquels la commission des affaires sociales s'est saisie pour avis, correspondent aux colonnes grisées.
Principales modifications proposées par les
rapporteurs
des trois commissions saisies
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Texte initial |
Modifications proposées |
||||||
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Article |
1 |
2 |
3 |
1er A |
1 |
2 |
3 |
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Textes concernés |
PLF |
PLFSS |
PLF+ |
PLF+ |
PLF |
PLFSS |
PLF+ |
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Transmission ou publicité de l'avis du Conseil d'État sur les PJL |
Transmission obligatoire |
Transmission obligatoire |
Publicité obligatoire |
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Inclusion dans l'ordonnance* des « dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat » |
Oui |
Oui |
Non |
Non |
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Instauration d'une loi spéciale pour la sécurité sociale |
Pour assurer la continuité du fonctionnement |
Pour autoriser l'emprunt |
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Contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance* |
Obligatoire (avant publication) |
Facultatif (après publication) |
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La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis des articles 2 et 3 (colonnes grisées).
PJL : projet de loi. PLF : projet de loi de finances. PLFSS : projet de loi de financement de la sécurité sociale.
* Ordonnance pouvant être prise en cas de non-respect du délai constitutionnel d'examen (50 jours pour le PLFSS, 70 jours pour le PLF).
Source : Commission des affaires sociales
S'agissant des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS, les rapporteurs des trois commissions saisies préconisent d'aller plus loin que la proposition de loi, en rendant obligatoire non leur simple transmission, mais bien leur publicité (comme c'est déjà le cas pour les principaux projets de loi hors PLF et PLFSS). L'avis devrait en effet être joint au PLF ou au PLFSS.
Pour ce qui concerne la mise en oeuvre par ordonnance du PLF ou du PLFSS en cas de non-respect de leur délai constitutionnel d'examen, les rapporteurs considèrent qu'il convient bien de préciser le texte susceptible d'être mis en oeuvre. En revanche, il leur semble que donner au législateur trop de souplesse à ce sujet pourrait être contre-productif. En effet, cette procédure, qui déroge à des principes essentiels de la démocratie représentative, n'a de leur point de vue pas vocation à être utilisée. Elle doit avoir une fonction purement dissuasive, afin d'inciter le Parlement à respecter le délai constitutionnel d'examen des PLF et PLFSS. Or, permettre au Gouvernement d'inclure dans l'ordonnance les « dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat » pourrait réduire cette fonction dissuasive, tout en augmentant la probabilité de son utilisation.
Enfin, s'agissant du contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance, les rapporteurs des trois commissions saisies proposent de remplacer le contrôle de constitutionnalité obligatoire avant publication par un contrôle de constitutionnalité facultatif après publication. En effet, un contrôle obligatoire, qui porterait sur la totalité du texte, susciterait le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées, et serait donc paradoxalement moins protecteur, en fermant la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Dans le dispositif proposé par les rapporteurs, l'ordonnance entrerait en vigueur le deuxième jour suivant sa publication, ce délai étant suspendu par une éventuelle saisine. Le contenu de l'ordonnance serait ainsi rendu public avant un éventuel recours, afin que les acteurs concernés (en particulier les parlementaires) puissent apprécier son opportunité.
* 3 « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »